国家科技报告网络公开制度法治之维，本文主要内容关键词为：法治论文,制度论文,报告论文,国家论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言 国家科技报告制度是中国科技部门推进行政公开的战略举措，也是深化科技体制改革的重要内容。科技报告的网络公开具有积极意义，有助于督促科技人员认真完成科学研究，杜绝虚假项目；有利于加强社会公众对科技行政的监督，避免科技项目重复部署。同时，对于科技发展亦起着促进作用，科技报告全面网络公开后，科技研究有了更加全面的数据，科技同行有了可资借鉴的经验，可以预见，中国的科技共同体会加快形成。 在改革全面展开和不断深化的宏观背景下，对科技报告网络公开制度及时地跟进和校验正是理论研究的必要性和价值所在。 2 制度的功能：科技报告网络公开的法律分析 2.1 科技报告网络公开为行政公开提供前提条件 行政公开是现代民主政治的应有之义。“行政公开原则是指行政机关的一切行政活动除涉及国家安全或国家秘密并由法律规定不得公开的以外，一律公开[1]。”科技行政公开包含决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开等内容。就科技报告网络公开制度而言，主要涉及结果公开和管理公开。 其一，项目实施结果的公开。科技报告是科技人员在科技项目实施过程中“为了描述科研活动的过程、进展和结果，按照规定的标准格式编写而成的特种文献，科研工作者能依据科技报告中的描述重复试验过程或了解科研结果[2]。”其具有专业性强、时效性强、管理严格、出版周期不固定等特点，是衡量一个科技项目实施质量的重要指标，也是项目承担单位科研水平的直接体现。因此，科技项目所产生的专题技术报告、技术进展报告、最终报告、组织管理报告等各类科技报告均须公开，接受社会检验。 其二，项目全过程管理的公开。科技研究存在“科技风险”[3]，这需要科技行政部门在科技项目管理中坚持风险预防原则和谨慎发展原则，采取全程管理手段，针对科技研究不同的研究阶段和环节进行精细管理。因此，科研中不管是选择研究课题、研究设计阶段、搜集资料阶段、整理分析阶段、得出结果阶段，还是基础研究、应用研究、开发研究等环节，都需要科学技术人员撰写科技报告提交给科技行政部门，以便于进行统一收藏、管理、共享和研究。对项目承担单位而言，也可以根据科技报告对所有科研相关活动，依法采取预防控制性、支持保障性或者补救性措施，并接受主管机关的监督和管理。 2.2 科技报告网络公开为社会监督提供重要途径 科技行政是否公正，科技投入能否产生效益，这离不开科技项目实施情况被监督和制约，没有深度公开的科技报告作为载体，社会监督科技行政行为便成了无本之木，也会徒增公众对财政科技投入效益的误解。此外，“反腐败斗争中社会监督不可或缺”[4]，因而要“拓展监督范围，丰富监督方式。”[5]只有科技报告及时、便捷的公开，社会公众才可以了解科技项目实施情况，各种监督和反腐制约机制才会有的放矢，科技行政公正才能够得以实现。 第一，促进科技行政部门依法行政。“话语承载着和生产着权力；它加强权力，又损害权力，揭示权力，又削弱和阻碍权力。同样，沉默与隐秘庇护了权力，确立了它的禁忌[6]。”科技报告作为展现科研活动的重要介质正是这样的话语形式，经过规范、透明、公正途径获得国家财政资助的科技项目不惧怕深度展示。它的网络公开会损害、揭示、削弱并阻碍非法科技项目的实施，使那些通过权钱交易、暗箱操作获得庇护的项目因为水平太差而“见光死”。也会促使科技行政部门采取措施完善科技项目申报流程，依法依规进行项目审批。 第二，督促项目承担单位依法履责。《科学技术进步法》第67条对项目承担单位责任进行了明确规定，对虚报、冒领、贪污、挪用、截留用于科学技术进步的财政性资金，依照有关财政违法行为处罚处分的规定责令改正，追回有关财政性资金和违法所得，依法给予行政处罚；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。在实践中，该条款没有得到很好的落实，科技行政部门还存在“重立项、轻管理”现象，很多项目没有及时进行验收，部分科技财政资助项目实施效果打了一定“折扣”。项目承担单位以假项目套取国家科技经费现象还未完全杜绝。科技报告网络及时公开将会把这些虚假项目“打回原形”，同时，也会促使相关单位健全工作机制，扎实完成科研任务，撰写高水平的科技报告。 2.3 科技报告网络公开为诚信社会提供重要保障 “诚实信用原则是法治国家原则的必然要求[7]。”随着经济社会的发展，国家从“干预行政”向“给付行政”转变，作为“帝王条款”的诚实信用原则从私法领域向公法领域渗透。不仅公民要符合诚实信用的要求，同时行政机关及其行政行为也要遵循该原则。科技行政部门只有依靠诚信，才能获得公众的信任，其行政行为才具有合法性，政府才能持续存在和不断巩固。科技人员也只有依靠自己的知识、智慧、能力，扎实完成政府交付的科研任务，才能与政府建立良好的信任关系。“一个高效率的信息传递系统对信誉机制的建立具有至关重要的意义[8]，”科技报告在科技人员、政府和公众间及时传递信息与信任中扮演重要角色，而基于此诚信社会机制才能得以构建。 一是践行行政承诺。承诺是行政机关单方面作出的与人民一个约定，表现为作为或不作为某行为，是其自我课以的一种义务。我国政府在《中共中央国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》(中发[2012]6号)中明确承诺，要加强科研诚信和科学伦理的社会监督，扩大公众对科研活动的知情权和监督权，对财政资金资助的科技项目和科研基础设施，加快建立统一的管理数据库和统一的科技报告制度，并依法向社会开放。目前展开的科技报告网络公开正是政府依法兑现上述承诺的行动表现，有助于科技行政部门提升公信力。 二是督促科研诚信。“科研诚信作为国家创新体系的重要制度要素，不仅是科学共同体良性发展的基石，也是创新效率和活力的决定性因素[9]。”《科技进步法》第55条规定：科学技术人员应当弘扬科学精神，遵守学术规范，恪守职业道德，诚实守信；不得在科学技术活动中弄虚作假。这说明诚实守信不仅是科技人员和项目承担单位在科研过程中应当承担的责任，也是其必须履行的义务。科技报告网络公开，使得科技同行和社会公众可以很容易的对报告进行审视，及时揭发科技项目申报和实施过程中存在的提供虚假信息，抄袭、剽窃他人科研成果，捏造或篡改科研数据，违反知情同意、保护隐私规定，违反实验动物保护规范等科研不端行为。同时，通过科技报告的信息交流和资源共享，有利于科学共同体提升制度化水平。 3 制度的困境：科技报告网络公开的实证考察 中国科技报告起步于20世纪80年代，但由于受到部门利益阻隔和政策资金制约，国家层面的科技报告体系在20世纪并没有建立起来。新制度在推行之初，必然面临一系列困惑，需要我们进行及时的反思与回应。 3.1 法制不健全，上网率不高 科技报告网络公开制度的依据是中发[2012]6号文、国办发[2014]43号文和《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发[2014]11号)以及科技部《国家科技计划科技报告管理办法》。这些科技政策并没有上升到法律层面，而且地方省份只有浙江、辽宁、安徽等少数几省发布了相关政策文件。一个完整的科技报告法律政策支持体系并没有完全形成。 从全国范围来看，由于国家科技报告服务系统建立时间不长，相关部门和地方的科技报告工作正在启动和开展之中，各课题承担单位正在陆续提交，就目前来说上网率并不太高。除了科技部外，建立了科技报告网上服务系统的只有交通部、国家自然科学基金委，以及山东、四川等6省。科技报告回溯时限短，比如浙江省纳入科技报告体系建设的科技计划回溯范围为2011年及以后立项的省级科技计划项目以及续存的各类省级创新载体。科技报告收藏范围不全。科技部对国家科技重大专项、重点基础研究发展计划、高技术研究发展计划、科技支撑计划、国际科技合作专项、重大科学仪器设备开发专项、科学技术奖励项目等六类项目进行收藏共享，科技惠民计划等五类项目的报告没有纳入进来。有的省公布得更少，安徽科技报告共享服务系统省属项目只公布了自然科学基金，全国只有浙江省公布了地市财政资助的科技项目。国家科技报告服务系统数据显示，截至2015年5月6日，国家科技报告服务系统共收录报告41260个，其中科技部26786个、国家自然科学基金委员会9966个、交通运输部769个、辽宁省1006个、浙江省1532个、陕西省581个、安徽省332个、四川省169个、山东省119个。可见，由于缺乏强制性法律规定，除科技部高度重视外，各部门各级政府科技报告上网存有不同程度的随意性，上网类型不全面，以商业利益或隐私等理由进行延期公开的项目过多，上网数与立项数还存在较大差距。 3.2 有效获取性不强 笔者对现有各科技报告网上公开系统进行了考察，发现在“辖区分类”、检索功能、科技报告格式等方面还存在改进的地方。 国家科技报告服务系统链接了其他部门和地方的科技报告服务系统，也囊括了所有报告，但是笔者通过国家系统所申请的专业人员账号无法登录各省的服务系统，通过国家系统也无法浏览省属项目科技报告全文。要想浏览省属项目科技报告全文必须在各省系统上重新注册，增加了获取科技报告的繁琐性。检索功能是网络数据获取的关键指标，国家系统在这方面有待加强，在检索条件上可以增加年份区间检索、句子检索等，便于对某段时间内研究内容进行纵向比较分析；可设置评审专家检索，有利于专家进行合理回避；可设置关联单位检索，以了解项目的产学研合作情况。此外，虽然国家科技部发布了编写规则，并在科技人员中进行了培训宣传。但笔者浏览发现，与科技部不同，国家自然科学基金委的科技报告是其课题结题报告，交通部的科技报告格式也不相同，增加了获取科技信息的难度。 3.3 监督机制欠健全 《国家科技计划科技报告管理办法》第17条规定：“科技部对科技报告撰写和管理工作的先进单位和个人适时给予表彰和奖励。科技报告的共享使用情况将作为对项目(课题)承担单位申报成果奖励和后续滚动支持的重要依据之一。”国办发[2014]43号文也规定：“对未按时按标准要求完成科技报告任务的科技项目，按不通过验收或不予结题处理。对科技报告存在抄袭、数据弄虚作假等学术不端行为的，纳入项目负责人和项目承担单位的科研信用记录并依据相关规定向社会公布。”对违反上网要求的项目承担单位和工作人员最严厉的处罚是不予结题或公布学术不端行为，由于缺乏可操作的具体规定，以上监督很有可能会落空。更重要的是，这里没有提出对行政人员不作为的处罚。可以预见，当国家科技报告网络公开推行者对这一制度加大关注时，下级执行者会给予一定配合，一旦上级政府改变注意力，这一制度长期运行下去存疑。 3.4 配套制度有待跟进 科技报告建立了国家系统、部门系统和地方系统等三大网络平台。问题是地方省级层面建立了网络系统，是否还需要扩展到地市一级呢?笔者认为为了最大限度的利用科技报告这种战略资源，降低管理成本，地方只宜建立省级科技报告网络系统。至于副省级城市和较大的市须将市级科技项目呈交省级科技行政部门。此外，科技报告上网放大了科技项目的影响力，大部分项目都是竞争性的，同一个科技项目有多家单位申请，没有申请到项目的单位有可能会对竞争对手的科技报告加以批判，公众也将从各个角度对此进行评判。科技行政人员和科技人员都不得不面临最大可能的恶意揣测，即使是合法合理的项目也可能无法得到公众的认同。一些民生领域的重大科技项目失败甚至可能会激化社会矛盾，酿成严重的社会后果，这些都需从制度层面建立预警与应急系统予以积极应对。 4 制度的完善：科技报告网络公开的系统设计 4.1 公开范围：以公开为原则，不公开为例外 科技项目实施结果的公开，是基于保障公民和其他组织知情权的需要。应在科技立法中进一步明确要求不管是国家还是地方，不管是科技部门还是教育等其他部门，只要是财政性资金资助的科技项目必须呈交科技报告并上网公开。尤其是社会关注的科技重大项目的科技报告更要及时充分公开，占据舆论主导，有效化解社会误解，增进公众对科技工作的了解。“公开与保密之间的逻辑矛盾、制度安排之间的冲突，成为制约信息公开的制度因素[10]。”要严格限定涉密和延期公开的项目(课题)的内涵与外延，防止有些科技人员以涉密和商业秘密为由来掩盖虚假项目。根据科技项目的特性，以比例原则为平衡，确保科技报告最大限度地实现网络公开，才能杜绝此类现象。科技报告延期上网的原因要公开，对决定不予上网的科技项目，应公开其名称、摘要及其不予公开的理由。还要建立公开争议解决机制。对于科技报告不当公开或不公开，应授予当事人及利害关系人提起异议的权利。对于科技报告在应当公开之日起的一定期限内还未公开的又没有说明不公开理由的，公民、法人或者其他组织均可依法向项目管理的科技行政部门申请公开，行政部门必须公开或说明理由。公开要坚持便民原则，统一报告格式，丰富检索条件，增强报告内容可获取性。 4.2 上网内容：在公益与私益之间寻求平衡 财政资金来源于纳税人缴纳的税收，财政性资金资助的科技项目形成的科技报告由此具有明显的公共属性，换言之，科技项目实施的过程及结果应当是被公众所知悉的，因为公众享有对政府财政资金使用效益的知情权。同时，科技报告又是科技人员利用项目承担单位所提供的配套资金、设备、仪器等工作条件而完成的，其中更是凝结了科技人员的智慧与劳动，由此形成的知识产权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的外，理所当然由项目承担者依法取得。公众对科技报告的知情权与科技人员对科技报告的知识产权看起来就是公益与私益的对决，似乎存在不可调和的矛盾。事实上，“公益虽有相对独立性，但它以私益为基础，服务于私益，公益与私益乃对立统一关系[11]。”在科技报告网络公开问题上，要区分不同对象，如果科技报告的公开所产生的利益大于不公开时对科技人员所产生的利益，就必须依法公开；如果公开造成私益损失远大于公益之所得，就可以进行技术处理，或保密、或延期公开。对于科技报告中涉及个人隐私的事项，虽然有学者认为隐私权是无法准确界定的，它根据社会环境、权利人身份、地位的不同而具有多样化的特征[12]，但笔者认为不管隐私权多有多复杂，对它的保护要以不妨碍公众对科技项目作出基本判断为限。 4.3 监督机制：外部监督与内部监督相结合 在内部监督上要将科技报告网络公开作为科技行政机关和科技人员工作绩效考核的重要指标。加大科技报告撰写质量和及时上网两项指标在考核体系中的权重。可在立法中明确科技报告撰写不合格的，不予结题，逾期不予改正的，追回财政支持经费；对科技行政人员在报告管理中存在不作为等行为，造成严重后果的，可在考核时确定为不称职。这样可以给科技人员和行政人员套上紧箍咒，确保科技报告网络公开运转有序。 当然，科技报告网络公开还离不开对行政权高效的外部监督，因为“如果在纸面上对各部门作出政制区分就足以安全地保证它们互不侵蚀权力的话，那么所有其他进一步的规定就确实多余了。但经验已经告诉我们不要相信这种安全保证；它告诉我们必须引入各种权力和各种利益的平衡，才能保证纸面上的规定”[13]，因此，科技报告网络公开必须引入外部监督机制，可以引入人大监督与社会监督。国家和省科技报告网络公开情况应向人民代表大会作专题报告，接受人民代表审议和监督。可以在报告服务网络系统里设置公众评议栏目，公众对每个项目都可以进行网上评论。科技行政部门应对其中合理建议进行整理吸收，对争议较大的项目作出解释，并予以改正。 4.4 评价制度：警惕非规范性评价的急剧扩张 在网络平台公开科技报告具有受众范围广，影响时限长等特点，因此，“非规范性评价是一种无法避免的客观现象，但是，鉴于非规范性评价自身的局限性尤其是长期负面效应……应当……去防止‘非规范性评价’的过度扩张，在规范性评价和非规范性评价之间形成一种平衡和互补[14]。”科技报告是对科研管理和科研细节的描述，具有很强的专业性，不具备相关知识的公众很容易受人误解而作出非理性评价。2014年度国家自然科学奖一等奖“网络计算的模式及基础理论研究”项目就引发了相关争议。[15]网上跟帖中的非理性批评乃至谩骂、诽谤声音比比皆是。这是一起典型的规范性评价和非规范性评价相冲突的案例。 可以想见，如果不从制度上加以应对上述挑战，以后科技项目评价上政府“鼓掌”，民众“喝倒彩”的现象还有可能发生。必须加快构建公开—反馈—回应—改进—评价机制，从制度上回应民众的诉求，以促进政府和民众在科技评价上的契合。当下之所以产生政府权威下降，是长期以来暗箱操作、不够透明的后遗症。应当将所有项目实施过程及其结果的诸多细节进行网络公开，这是建立政府与公众间信任的基础。科技行政部门对公众的个案质疑，须积极公正的加以解读、解释和解决，渐进地消除歧见，最终重新建立政府公信力。标签：科技论文; 行政监督论文; 系统评价论文; 法治政府论文; 法治国家论文; 科研评价论文; 社会网络论文; 时政论文; 行政部论文;