农业政策全球性调整与中国农业，本文主要内容关键词为：农业政策论文,全球性论文,中国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
90年代粮食、营养、环境问题再次受到国际社会重视，世界各国再度把农业发展放到优先地位，在农业政策的调整中显现出区域化和全球化的两种趋势。这在客观上对我国农业发展提出挑战。
一、90年代国际社会在粮食、营养、环境方面的宣言
当今世界农业政策面临全球性调整的重大任务，旨在消除和减轻贫困、改善环境和促进持续发展、管理世界农产品贸易和更大发挥市场力量。上述三大问题在世界各国的具体状况与程度各异，各国需要根据本国国情拟订相应的政策，有针对性地去解决。但也离不开国际社会的合作与共同努力。
90年代国际社会在这方面提出了行动宣言。在增强粮食安全和营养前景方面，1992年联合国粮农组织和世界卫生组织联合举行营养问题的国际会议，通过了《世界营养宣言》和关于营养的《行动计划》；在加强农业和农村发展可持续性的前景方面，1991年召开了农业和农村可持续发展问题的登博斯会议，1992年又召开了联合国环境与发展会议，并通过了《保护生物多样化公约》、《防止全球气候变暖公约》、《里约热内卢环境与发展宣言》等；在建立多边贸易制度方面，关贸总协定乌拉圭回合有关农产品问题长达8年的谈判，通过了《摩洛哥宣言》，并签署了乌拉圭回合最后文件。
联合国粮农组织在80年代制定《二十世纪末的农业》研究报告基础上，制订出《迈向2010年农业》的研究报告书，就世界可能长期存在的问题和可能出现的问题，提出国家层次和国际层次的指导政策，并指出最近若干年应予优先的事项。报告书从世界人口、世界粮食增长趋势分析中预期全球营养不良人数会下降，但南亚和撒哈拉以南非洲营养不良人数仍占人口的相当大比重，这种不平衡的发展道路可能一直延续到下个世纪。报告书预计世界人口1990-2000年年均增长1.7%，2000-2010年年均增长1.4%，2010年世界总人口为72亿，而1990-2010年农业年均增长1.8%，2010年世界谷物产量23.42亿吨，人均325公斤。发达国家人均谷物总利用量下降为635公斤，消费量占世界谷物总消费量的46%；发展中国家人均谷物消费量从235公斤上升到253公斤，其中大部分用作发展畜牧业的饲料。全球长期营养不良人数从当今8亿降为6.5亿，发展中国家人均日摄取热量从2500大卡增加到2700大卡，但发展中国家增加了粮食进口，净进口量从9000万吨增加到1.6亿吨。报告书指出，对农业资源和环境的压力将继续增加，为缓解这种压力，探讨了一系列技术政策和其他政策的选择问题，研究了全球人口与农业资源之间的平衡问题，发展和环境的相互影响问题，国际贸易与政策问题。并从经济总体上探讨了农业应如何发展的政策和战略途径，提出零敲碎打的办法不能解决问题，因危机通常不是一种政策而是许多政策经常相互抵触造成的，必须制订以农业为基础的长期发展战略，将农业作为整个经济发展的动力，尤其是农业占国内生产总值和出口很大比重的国家。它要求对农业内的粮食部门给予支持，促进其生产率提高，注意增长因素中知识和人力资本的决定性作用。在这里，国家的作用对有条不紊地促进全面增长至关重要。
二、各国重视农业及其加强农业的政策与战略选择
无论农业在国民生产总值和劳动就业中比重很高的发展中国家，还是农业在上述二者中比重很低的发达国家，均重视农业，注意粮食生产，促进畜牧业有力增长和主要出口产品的生产增长，各国都根据本国国情调整政策，进行经济结构、农业结构调整和发展战略调整。
亚洲发展中地区，农业在国民生产总值中占20-25%，农业劳动力在全国就业人数中占50-60%；在非洲地区，上述比重相应为25%和66%；在发展中国家农业发展水平较高的拉美地区，上述比重相应为10%和30%。这种状况决定农业发展的好坏不仅直接影响国民经济状况和全国食品供应，而且关系农民自身的就业、生存、收入和农村发展问题。特别在亚洲和非洲的许多国家和地区，土地产出率和农业劳动生产率均不高，一个农民平均只能供养3-4口人，加上自然灾害频发，在大灾之年农业歉收直至绝收，就会出现饥荒，农民成批外出逃荒，变成社会问题，对国家构成很大的压力，并影响全国社会的稳定。
东盟和印度在这方面通过各自的政策与战略均取得了明显的成效。东盟的主要农业政策是：增加农业投资，开发未被利用的土地，实行农业多种经营；国家给农业生产者以贷款帮助并提供多种生产服务，鼓励农民在生产和销售方面进行合作和联合；对稻谷等主要农产品实行保护价格；制订鼓励农产品出口战略，让市场来指导生产多样化；重视农业教育、科研和推广工作；重视引进外资和技术，搞区域一体化政策等等。印度的主要农业政策是：搞土地改革，改变封建土地关系；建立农村信贷体系；鼓励农村建立多种形式的农业合作社；推行“绿色革命”计划，国家增加农业投资，加强水利建设，推广高产良种，增施化肥，运用新农具；对农产品实施价格保护；加强农业科研和技术推广工作等等。
发达国家尽管农业在国民生产总值中的比重和农业劳动力在全国就业结构中的比重很小，例如美国二者只占2-3%左右，但农业应受重视的观念未动摇，对农业的保护政策未改变。美国国内生产总值的1/6强和全国就业总数的1/5弱与农业有关，农业在国民经济中的基础地位依然突出。美国人把农场视为“民族的脊梁”，称它养活了国家。瑞士还有一条法律，规定农村地区任何经营者的收入不得超过农民。对农民的关心，对农民利益的保护，对农业问题的重视，这一切得到的回报是居民食品和农产品供应的充足和多样化。
三、各国农业调整过程中重视地区合作与全球合作的两种趋势
第一种趋势是，许多国家谋求地区合作，创造一个比较稳定的外部条件，促进农业发展和解决食品短缺问题。众所周知，欧共体实行共同农业政策取得了积极成果。欧共体6国在成立共同体时，农产品自给率只有89%，谷物、肉类、蛋品、食糖等在相当程度上靠外部进口；农业生产成本远远高于世界水平；农民收入普遍低于非农人口收入等等。50年代发生了农业人口大量流向城市，造成农业凋敝。自实施共同农业政策以后，共同体各国的农业都得到了很大发展，不仅提高了农业劳动生产率，提高了农产品自给率，而且自1981年起，共同体成了粮食的净出口者。共同体国家的市场价格稳定，它既保护了生产者利益，也保护了消费者利益，还促进农业结构改革，农场规模扩大并走向现代化。
近期来越来越多的发展中国家为了自身的生存和利益也开始走地区合作之路，尽管这种区域合作组织起来有很多限制因素，但仍在进行。
非洲许多国家在世界银行和国际货币基金组织协助下，为实现农业发展的短期目标做了不少工作，诸如开放市场，向农民提供价格支持，以价格刺激确保粮食增长和出口多样化，改革与加强信贷和销售服务，注意乡村财富分配、资源退化等问题。这些国家的粮食增长速度一直赶不上人口的增长速度，贫穷人数有增无减。加上近10年来主要农产品出口贸易条件不断恶化，例如可可、咖啡曾分别第8年和第6年连续跌价，使已很困难的局面变得更加严峻，实际状况越来越坏。该地区贫穷人数上升到总人口的37%。这种非常情况使它们认识到，任何一个非洲国家都不能单独有所作为，必须进行地区合作以改变困境。目前已建立南部非洲发展共同体、泛非共同体等。
拉美地区农业发展与外部市场联系程度紧密，平均20%的产品用于出口，不少国家为了发挥资源优势，优先发展比较优势作物，农产品出口额占其出口总额的75%以上，国际市场的营销波动或贸易规则更动都将对其发展构成影响。近10年来，国际商品价格不断下跌，贸易条件恶化，主要出口作物产品收入明显下降，农民损失巨大。尽管政府采取了更广泛、更积极介入农业和农村发展的方针，未能获得积极成果。该地区贫穷人数在总人口中仍占相当大的比重。为创造一个比较稳定的外部条件，拉美地区许多国家积极主张本区域一体化，如建立南锥体共同市场、中美洲一体化体系等。
东欧国家和独联体80年代末90年代初，随着经互会解体和苏联崩溃，进行了经济政策和农业政策大调整，农业遭受巨大破坏，食品供应十分困难，使人民营养水平下降。最近制订的新农业政策表明，东欧国家旨在成为具有中等程度的谷物和乳制品净出口者，独联体旨在谷物自给或基本自给。上述新农业政策要求恢复原先的相互联系，建立独联体的共同农业市场，建立独联体与东欧国家的农业合作。
第二种趋势是开放农产品市场、降低保护程度，发展全球农产品自由贸易。美国和欧共体在这方面尤其热衷。发达国家对农业发展的过度支持和保护导致了难以承受的财政负担，造成了环境严重破坏。尤其是过剩的农产品必然使价格下降，甚至出现销售竞争，或者由于过度的营养消费而影响了人的健康。这些不良后果促使发达国家的农业政策减少政府保护和开放市场。欧共体1992年共同农业政策改革的主要原则是：降低价格，如谷物削价29%；增加休耕地，削减产量，对完成休耕地指标的给以一定的补偿；对减少集约度和采取措施在农业用地上造林，改善谷物的生产者，可以直接付款的方式给予补偿。发达国家的上述行动，在一定程度上给发展中国家提供了扩大出口的机会，有助于发展其农业生产和整个农村经济。而发展中国家发展农业生产乃至整个经济，扩大农产品出口和增加生产资料进口，反过来有利于发达国家的消费与生产合理化，因为各国受自然资源的制约，没有一个国家的农业生产能完全满足本国居民日益增长的食品多样化需求，必须依靠全球贸易与合作来解决。对广大发展中国家来说，在互利互惠基础上开展国际贸易和合作，是消除贫困现象、提高居民营养水平不可缺少的外部条件，发展全球农产品自由贸易和加强农业方面的国际合作也是其利益所在。
乌拉圭回合农业协议在发展全球农产品自由贸易方面迈出了重要一步，发达国家和发展中国家都承担了义务。协议提出在1993-1999年期间要把国内支持水平比1986-1988年基准期水平削减20%；提出取消诸如浮动税、进口禁令、自愿出口限制和进口限额之类的非关税保护，到1995年7月1日必须把所有非关税壁垒措施转换成等值的关税，并在6年内将大大削减现行关税和由关税化而征的新关税，发达国家和发展中国家的关税应分别平均降低36%和24%。规定各国开放本国市场的最低进口量必须达到本国消费量的3%，然后再达到5%。协议还提出到1999年把出口补贴支出削减36%，出口补贴商品量削减21%等等。该协议的实施将会扩大全球性农产品市场，加强区域集团性农产品市场，并将使世界农产品价格朝有利于发达国家而不利于发展中国家的方向变化。诸如发达国家生产占优势的谷物、乳制品、食糖等价格将上升，发展中国家生产占优势的热带作物产品价格将下跌。在这方面按协议规定，发展中国家可得到粮食援助、农业发展的财政援助等，但实际上仍要增加进口负担，而对那些没有资格获得粮食援助的中等收入发展中国家则会加重进口负担。此外，全球粮食库存由于发达国家剩余粮食减少而会下降。显然，发展中国家90年代将面临贸易条件恶化的挑战。发展中国家除提高农业劳动生产率，降低产品成本，削减产品出口税，为农业生产者提供保护外，相当程度上取决于国际社会和有关国家采取的有效合作。诸如国际社会提供商品共同基金的补偿援助；生产国和消费国恢复国际商品协定的谈判，谋求达成共同可接受的协议；稳定非、加、太国家出口收入；生产国和出口国签订固定价格的长期合同、运用期货合同等，抵消价格波动的影响。
四、我国粮食安全与农业发展问题
新中国建立以后由于接受苏联工业化发展战略思想，对农业部门有所忽视。在1978年前的20年，农民收入很低。1978年以后的16年农业得到迅速发展。80年代末我国人均膳食热能摄入量2636大卡，比世界平均水平低2.4%，从总体上说基本上达到温饱水平，但从地域上看或从居民构成看则不平衡，在老少边区还有占总人口7%的8000万人没有解决温饱问题。因此，我国农业再上台阶时国家应制订专门的“八·七”扶贫计划，解决少部分人的温饱问题。
展望90年代后半期的形势，为实现粮食生产稳定持续增长和分阶段上台阶，并使全国人民实现小康目标，我国粮食和农业发展战略必须作相应的调整，利用“两个市场”（国内市场和国外市场）、“两种资源”（国内资源和国外资源），“两种结构”（内向农业与外向农业），将农业纳入市场经济轨道，推动农业生产多样化，保护环境，实现可持续农业，教育农民运用科学与技术，重视经营管理，提高生产效率与产品质量，实现产品和农业产业结构优化，实现农村小城镇化。为此，应注意以下几方面的问题。
首先，应恰当估计农业政策全球性调整对我国农业正反两方面的影响。
世界各国都十分重视农业的发展，提高粮食自给程度，增加农产品产量、品种和提高质量，以满足本国人民日益增长的消费需求。这对中国农业的发展是一种无形的压力。这是国际范围内两种制度性的竞争，中国农业只有实现自己确定的目标，才能真正显示社会主义制度的优越性。对此要有思想准备，并制定相应的对策。
世界各国农业出现的地区合作和全球农产品自由贸易两种趋势，将使各国间的农业相互联系、相互依赖加强。世界必须重视中国，中国也必须关心世界。在国内外市场对接中，我们应看到面临的既有有利因素，又有制约因素。在当前条件下，特别要重视发达国家利用区域经济合作和其贸易优势对我国农业领域造成的冲击。我国应及时制订符合国情的农产品进出口战略，进口我国最需要的农产品和农业技术，满足我国人民消费和国内市场需要；发展我国具有相对优势的农产品生产，出口世界市场有需求的、我国具有比较优势的农产品。总之，要把进口与出口，把互通有无和国际合作有机结合起来，挖掘和发挥中国农业的发展潜力。
其次，修订我国农业发展战略，以适应世界农业的新变化。
1.根据我国国情，参照国际经验，实行温饱、小康和中等发达三个阶段分步走的发展目标，同时应注意三个阶段目标间的相互联系。在幅员辽阔的中国土地上，地区间的经济发展水平和消费水平差别很大，因此在全国总目标下应有地区的不同目标。
2.在积极保护粮食生产，实现粮食足够增长，在不远的将来能保证基本自给的同时，综合发展农、林、牧、渔、副业，全面提高生产效率，上水平、上档次，以不断满足全国人民日益增长的食品数量和质量需求，满足各省市、地区不同居民阶层对消费的需求。中国是发展中大国，没有粮食的基本自给，依靠外国大量进口来养活十几亿人口，不仅国力不允许，国际社会也不可能，没有农林牧渔业的综合发展，也无法有效满足全国人民对食品消费的多种新需求。
3.农业受自然资源、气候条件的限制比工业要大得多，需要各国互通有无。当今世界各国经济已从封闭走向开放，各国食品短缺或过剩可以通过全球市场来调剂。我国应根据实际需求与供应状况，利用全球农产品生产和贸易来补足和保证我国人民日益增长的多样化食品需求。也就是说，在实施全国食品平衡、制订地区农业发展与食品供应计划时，应注意调查研究国际农产品市场和农业资源，并把全国的内向农业和外向农业两种发展方式有机结合起来。一方面，在提高效率基础上充分利用国内资源以保证全国食品供求的基本平衡，另一方面，在认真研究基础上实施全球的贸易与合作，发挥自己的相对优势力量，通过国际贸易与国际合作渠道解决自己的短缺，满足居民多样化的食品消费需求。
4.调动农民、地方和有关国家机构的积极性，以保证农业发展战略的成功。我们应吸取国际成功的经验，将农业纳入市场经济的同时，发挥国家对经济的调控职能，从财政、信贷、税收诸方面实行扶持政策，动员各行各业的力量支持农业、农民和农村的发展；实行农业保护政策，支持农业企业走向国际市场，参与国际市场的竞争，增加农业投入，改善农业基础设施，发展农村教育和农村医疗事业，处理环境和资源退化问题。
为了调动地方的积极性和主动精神，应改革农业管理体制，扩大地方权力，使之有可能发挥地方综合开发和合理利用当地自然再生资源，提高生产率和降低成本，既保证本地居民食品目标，又逐步使国内外市场平稳地挂钩，根据比较利益原则，组织生产销售其比较利益大的产品。在有条件的地方可以进入国际市场为目标，逐步向外向型农业结构发展，而在贫困地区，争取国家和富裕地区的支持和援助，特别争取联合国粮农组织、计划开发署、世界银行的支农优惠贷款以加快地区的发展，实现脱贫目标，并闯出自己发展的致富新路。
为了调动农民的积极性和主动精神，应设计以效率为导向的公正的农业市场政策。(1)加强市场框架中诸如信息、产权、立法等方面的工作，发挥市场的有效调节作用，使价格起资源分配的主要信号作用。(2)从国际比较中确定我国真正的优势产品和产业，加速科技进步，发展我国具有比较优势的地区、产品和产业，改进品种，实行规模经营和科学管理，保证其在国际竞争中立于不败之地。(3)加强国家对农业生产的干预，实施公平竞争，引导和帮助农民选好参与竞争的突破口，发挥技术和知识在增产优质产品中的作用，在增加农产品产量的同时上质量、上档次、上规模，争取在市场竞争中取胜；同时注意消除社会分配不公正和地区经济发展不平衡，避免社会两极分化和贫困地区、贫困人数增加。(4)教育农民把实现个人发展目标与社会共同富裕目标联结起来，鼓励农民走合作、联合的共同富裕道路，通过多种形式的合作制，运用科学与技术，改进经营与管理，不断提高生产效率与产品质量，为全国人民作奉献。
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