国际法院对国际水道环境争端的解决——以乌拉圭河纸浆厂案为例，本文主要内容关键词为：乌拉圭论文,纸浆厂论文,国际论文,为例论文,争端论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1002-3240(2010)12-0072-04
乌拉圭政府分别于2002年和2005年许可ENCE（西班牙）公司和Botnia（芬兰）公司在乌拉圭沿岸城市Fray Bentos建造纸浆厂，乌拉圭的举动引起了阿根廷人的不满，阿根廷否认其2004年协议中认可乌拉圭建造纸浆厂的权利。此外，阿政府拒绝干预阿根廷人在两国贸易和旅游的要道设立路障的行动。2006年5月4日阿根廷向ICJ提起诉讼，指控乌拉圭违反了1975年规约。2010年4月20日，国际法院(ICJ)作出有法律约束力的判决，法院认为，乌拉圭在没有告知阿根廷的情况下批准建厂，这种做法违反了其按照两国1975年规约所应履行的程序义务，但没有违反条约规定的保护界河环境的实质性义务，因此，法院决定驳回阿根廷提出的乌拉圭必须拆除已建纸浆厂、对阿根廷承受的经济损失予以赔偿等诉讼请求。这是由ICJ解决的为数不多的与环境有关的案件之一。随着环境问题日益尖锐，国际环境争端在所难免，而作为联合国的主要司法机关，其在这一领域的司法实践对国际法将产生重大影响。
一、ICJ解决国际水道环境争端所适用的法律
按照《ICJ规约》第38条规定，国际法院在对国际争端进行裁判时，应依照国际法，而且明文规定它所适用的法律有：国际条约、国际习惯、一般法律原则和“作为确定法律原则之补充资料”的司法判例及各国权威最高之公法学家学说并“公允及善良”原则。其中最重要的渊源是国际条约和国际习惯。在国际水道环境保护方面的法律渊源无疑就是联合国1997年通过的《国际水道非航行使用法公约》①（简称《国际水道法公约》）和各国际水道的双边或多边条约。
（一）国际水道法适用的实体和程序原则
当前国际社会普遍认可的关于国际河流利用的两个最基本的实体原则是“公平合理利用”和“不造成重大损害”原则。公平合理利用原则承认各沿岸国在国际河流利用和收益方面有着公平、平等的权利，同时还应肩负合作保护国际河流的义务。由于每条国际河流存在个体差异，该原则要求积极保护行动，进一步阐释公平合理利用的内涵。《国际水道法公约》第七条中一般性原则下的“不造成重大损害的义务”具体规定为：水道国在自己的领土内利用国际水道时，应采取一切适当措施，防止对其他水道国造成重大损害；如对另一个水道国造成重大损害，而又没有关于这种利用的协定，其利用造成损害的国家应同受到影响的国家协商，适当顾及第五条和第六条规定，采取一切适当措施，消除或减轻这种损害，并在适当的情况下，讨论补偿的问题。
《国际水道法公约》将经常交换数据与资料作为一般国际合作义务，规定水道国应经常地交换关于水道状况，特别是属于水文、气象、水文地质和生态性质的和与水质有关的便捷可得的数据和资料以及有关的预报。《国际水道法公约》在“计划采取的措施”中将事前通知作为一项重要程序规则，并加以详细规定。
（二）《1975年乌拉圭河规约》（下称1975年规约）[1]
阿乌双方于1975年签署了《乌拉圭河规约》，规约也规定了类似《国际水道法公约》的程序和实体规范。规约创建了乌拉圭河管委会(CARU)，这是一个由来自两国相同数量的代表组成的行政性的委员会。CARU管理一切从“桥梁维护”到渔业资源养护的任何事项。（第7条）“从跨过”河对渔业资源保护对环境问题桥梁的维护。[2]一旦采取行动的国家向CARU通报其计划时，则应开始双边国家的协商程序。在大多数情况下，被通报的国家不会提出询问，而采取行动的国家则继续其项目。但是，如果被通报的国家反对，1975年规约要求两国作为期180天的直接磋商。如果在180天以后未达成协议，任何一方可以向ICJ起诉。
根据第40条和41条，双方同意“根据可适用的国际条约规定适当的规则和措施，并与相关国际技术机构的准则和建议保持一致”来保持和保护水环境，防止污染。此外，双方同意不削弱在其各自法律制度所规定技术标准或制裁。一旦在本国法律管辖领土上的人的污染行为对另一国造成损害，应受处罚的国家同意接受根据第51条的责任。当然，危害必须是足以“影响人们的健康、环境、农业用途、渔业、植物、动物、海岸、或任何商业或娱乐的使用”。
二、ICJ解决国际水道环境争端的实践——以乌拉圭河纸浆厂案的判决为例[3]
（一）ICJ对该案管辖权和管辖范围
根据《ICJ规约》第36条的规定，ICJ管辖三类案件：第一是当事国自愿以协议方式提交的一切案件；第二是《联合国宪章》和现行条约中特别规定的事件或争端；第三是当事国根据第36条第2款规定事先声明接受ICJ管辖的争端，即“任择性强制管辖”的情况。《1975年规约》第60条第一款规定：任何条约（1961年乌拉圭河界约）或规约（1975年规约）的解释或适用的争端，若无法通过直接谈判解决的，则可由任何一方提交法院解决。第二款规定，第58条②、第59条③的情况下，在第59条所指的通知之后的180天内尚未解决争端，任何一方可就任何条约（1961年乌拉圭河界约）或规约的解释和适用的争端提交法院。
ICJ在判决书中指出就法院管辖是基于《法院规约》第36条第一款、《1975年规约》第60条第一款的规定，认定双方已达成一致，法院对其争端享有管辖权。法院认为阿根廷诉称的有关噪音和视觉污染、以及Orion(Botnia)纸浆厂产生的“恶臭”不在其管辖范围内，理由是它们无关《1975年规约》的第60条的“解释或适用”。法院进一步观察，第41条第一款，其目的是依据可适用的国际条约，通过制定规则和各方采取适当的措施来保持和保护水环境，第41条第一款“并不把这些条约包含在1975年规约中，而是为双方设定行使管理权的义务以遵守（这些）……条约。”法院得出结论，阿根廷所依据的多边公约不属于1975年规约的范围，并且因此法院就乌拉圭是否遵守该公约义务上没有管辖权。
由此可见，ICJ基于双方国家的自愿行使管辖权，并将管辖范围严格控制在双方事先达成的“界约和规约的解释和适用”上。
（二）ICJ认定1975年规约所规定的程序义务和实体义务是相互独立的
根据1975年规约第1条规定，规约的目标是各方为实现“对乌拉圭河的公平和合理的利用”，建立“联合机制”，即在条例中创设程序和实体义务进行合作。法院认为，程序和实体义务的关系是相互作用的，如果有必要，当违反这些义务时，它“不阻止成员国被要求单独地对这些义务负责”。也就是说，ICJ认定1975年规约所规定的程序义务和实体义务是相互独立的。
（三）ICJ认定乌拉圭违反了1975年规约中的程序义务
ICJ认定乌拉圭违反了为实现缔约双方的缔约目标的规约第7-12条有关通知、报告和协商的义务。
首先，根据第7条第一款，通知义务“包括开始计划行动的国家通知CARU，以便后者可以在最多三十天的期限内，‘初步’判定这一计划是否可能对另一方造成重大损害”。法院认为：在向两家纸浆厂和与Orion(Botnia)毗邻的码头签发环境许可和开工许可之前，乌拉圭未就所计划的工程通知CARU，违反了1975年规约第7条第一款所赋予的通知义务。
其次，根据1975年规约第7条第二款，如果CARU认定计划可能对另一方造成重大损害，或者如果决定不可能到那样的程度，相关的这一方应当通过CARU通知另一方。第7条第三款，报告必须描述“工程的主要方面”和“将能使被通知方评估这一工程对航行、河流及其水质的可能影响的其他任何技术数据”。法院认为这一报告必须在所涉国家决定计划的环境可行性之前进行。而在本案中，“向阿根廷报告CMB(ENCE)和Orion(Botnia)纸浆厂环境影响评价报告并未通过CARU进行，且乌拉圭仅仅在已经签发了两家工厂的环境许可之后才递交这些评价报告。”所以法院认定“乌拉圭未遵守1975年规约第7条第二、三款中关于通过CARU向阿根廷通报计划的义务。”
再次，法院认为，2004年3月2日的两国外交部长达成的“谅解”只有在乌拉圭已经遵守了“谅解”的条款后，才对减轻乌拉圭1975年条例第7条的义务有影响。但法院认为乌拉圭并没有遵守了“谅解”的条款。所以，法院认定“谅解”不能豁免乌拉圭的程序义务。同时，法院认为，2005年5月31日设立高水平技术小组（“GTAN”）的协议，的确创设了按1975年条例规定的谈判为目的的协商机构，但“不能解释为表达双方协商一致来减损条例规定的其他程序义务”(para.140)。法院因此认定，乌拉圭没有权利在1975年条例第7-12条规定的协商和谈判期间，授权建造所计划的工厂和码头，乌拉圭违反了条例第12条规定的谈判义务。
最后，根据1975年规约第12条规定，当双方未能在180天内达成一致，则按第60条规定的程序，任何一方可以将争端提交法院解决。法院指出，在谈判期间结束与法院判决之间所谓由乌拉圭承担“不建设义务”并未在1975年规约中明确规定。第9条只是规定，当被通报的一方表示不反对或在第8条规定的期间没有反应，则计划行动方可以实施或授权项目。因此，也不能从该规定中推导出来，在2006年2月3日第12条规定的谈判期间届满之后，乌拉圭应承担“不建设义务”。
（四）ICJ认定乌拉圭未违反1975年规约的实体义务
ICJ认定：没有确凿证据表明乌拉圭未依必要程度的谨慎行事，也没有确凿证据表明表明Orion(Botnia)纸浆厂自2007年11月开始运营以来，其排出的废弃物产生了有害影响、或者对生物资源、水质、河流的生态平衡带来损害。因此，乌拉圭未违反第41条的义务。同时法院还认为“双方有法定义务……继续通过CARU进行合作，并且使其设计出必要的措施来促进河流的公平利用，同时保护河流环境。”
首先，法院认为1975年规约第1条中“……为建立公平合理利用河流的联合机制……”，其本身并未为双方设定明确具体的权利和义务。公平合理利用的目标是双方和CARU追求的，并且是通过实施CARU规定和双方采取措施来实现的。法院还认为，这一目标的实现要求“双方权利的平衡，并且需要一方面为经济和商业活动利用河流，另一方面保护河流免受因经济和商业活动引起的环境损害的义务”。
其次，法院认为，阿根廷并无证据表明乌拉圭决定实施主要的桉树种植作为原材料供应Orion(Botnia)纸浆厂不仅影响了土壤和乌拉圭的林地的管理，而且也影响了河水质量。因此，乌拉圭未违反确保土壤和林地管理不损害河流或河水的义务。
再次，第36条规定的义务要求双方通过CARU采取必要的措施的合作具体的行动来避免生态平衡变化。法院认为该义务要求双方采取措施要谨慎行事。法院认为，阿根廷没有令人信服地说明乌拉圭拒绝按第36条设想的合作方式行事，从而违反了条款。
最后，第41条要求双方在各自的法律体系内“根据可适用的国际条约”和“遵守有关国际技术机构的指南和建议”采取规则和措施，目的是保持和保护水环境和防止污染。法院的观点是：第一，这一义务要求双方在其管辖和控制之下谨慎地实施所有行动。第二，“防止污染的义务范围必须根据1975年规约第40条关于污染定义来判定”。而第40条把污染定义为“由人类直接或间接引入对水中环境具有有害影响的物质和能源”。第三，法院强调，任何违反的主张所援引的规则，特别是判定“有害影响”存在的规则必须基于1975年规约及规约第41条第一至第三款规定的双方共同认定的法规。法院指出，根据1975规约第41条和一般国际法，双方有义务在计划可能导致跨界损害的活动时进行环境影响评价，其评价内容应由各方在其国内法或该计划活动的授权程序下来决定。
（五）对该案救济方法的判决
法院认为，由于乌拉圭在谈判期限届满后不被禁止继续建设和运营工厂，并且它并未违反1975年条例中的任何实体条款，因此，“拆除Orion(Botnia)纸浆厂”不是违反程序上义务的恰当救济方式。同样，法院以同一理由不支持阿根廷关于声称不同经济部门，特别是旅游业和农业，遭受损害的赔偿请求。
三、ICJ解决国际水道环境争端在国际法上的意义——ICJ与可持续发展原则
可持续发展概念最初是针对解决发展中的环境问题而提出的，其原则应根植于环境法，并影响国际法和国内法的各个领域；同时，由于与可持续发展相关的规范并不十分确定、其司法标准亦显匮乏，可持续发展原则是正在形成中的国际习惯法规则。ICJ的司法实践活动对于增进该原则的法律确信，使其成为国际习惯法规则有重大意义。
ICJ首次提及“可持续发展”的概念是在1997年Gabcikovo-Nagymaros项目案中。法院指出：“长期以来，人类出于经济和其他原因不断地干扰大自然。过去这么做通常没有考虑到对环境带来的影响。由于新的科学发现和进一步意识到以不假思索、持续的方式继续这样干扰下去而给这一代和将来的世世代代的人类所造成的风险，新的规范和标准已经形成，并存过去二十年问的大量条约中有所规定……可持续发展的概念恰如其分地反映了有必要使经济发展与环境保护相协调。就本案而言，这意味着该缔约方应重新审视了（斯洛伐克）发电厂运行对环境的影响。”[4]但在该案中，法院建议在决策中适用“可持续发展”的概念，但却没有宣称或指出“可持续发展原则是一项国际习惯”。[5]因此，有人认为ICJ“错过了进一步界定可持续发展概念的机会”。[6]十多年后，全球更加关注可持续发展，ICJ应借此机会为国际社会强制执行环境规范包括可持续发展创设基础。[7]
法院在乌拉圭河案的判决书中多次提到“可持续发展”的概念。法院认为，1975年规约第27条④不仅反映了有必要调和沿岸国跨界情形和利用共享自然资源的各种利益，而且反映了有必要在利用河水和保护河流之间达到可持续发展的平衡。法院还认为，第27条把“公平合理利用共享自然资源”与“可持续发展的本质——经济发展与环境保护的平衡”相互依存关系具体化了。(para.177)由此可见，法院虽未明确宣称“可持续发展是一项习惯国际法”，但在判决中援引这一概念，已构成确认该原则为习惯国际法的又一重要的“法律确信”。同时法院将公平合理利用原则与可持续发展原则紧密地结合起来，即通过缔约方在程序上的安排确保公平和合理地利用共享的自然资源，以实现可持续发展。当然，如上述，法院在临时裁决和判决中就“不造成重大损害原则”（“可持续发展原则”在国际水道法中的体现）作了详尽的阐释，其对“损害”的“可测量”的要求无疑确立具有可操作的标准。
四、ICJ在解决国际水道环境争端中的不足
回顾乌拉圭河纸浆厂案，历时七年，双方试图国际争端的政治解决方法和法律解决方法来化解纠纷。ICJ从受理到审结该案也经近四年的时间，案件虽已审结，矛盾却依然存在，阿方的抗议活动还在进行。七年来，双方也尝试了谈判、调查、调停、斡旋等外交途径的解决方法，但均告失败。笔者认为，在发展水平相当的沿岸国建立强有力的双边机制是快速解决跨界水争端的最恰当选择。事实上，国际社会已有成功范例——美加国际联合委员会(International Joint Commission，IJC)。IJC是美加两国根据《1909年边界水域条约》，为防止五大湖地区有关利用边界水域纠纷而成立的。IJC的性质是独立，由来自两国的官员和组成。其职责主要包括三项：一是审批权，即审批可能影响对方国家的跨界水资源利用项目；二是承接调查和提供咨询任务，即根据政府的重要会议和要求，对具体问题进行研究；三是仲裁，即对双方就边界水域纠纷进行裁决，该裁决为终审裁决。
IJC相较于其他多边国际水道机构可谓硕果累累。1912年首次遇到跨界水的污染问题，IJC被请求提出为防止和救济美加共享水域污染的计划。[8]在美加跨界空气污染案，即1941年著名的特雷尔冶炼厂仲裁争议纠纷方面IJC也发挥中心作用。⑤上世纪九十年代，为解决两国间的酸雨问题，IJC参与促成1991年美加《大气质量协定》的签订。⑥IJC的长期和有效性的结果是：一是消除污染的坚定承诺；二鼓励公众参与和推动达成共识的举措之办法来解决跨界水污染纠纷。
笔者认为，IJC之所以能够高效处理国际水道问题的原因在于：其一，IJC直接效力于由受跨界水域污染纠纷影响的政府；其二，IJC建立了一系列灵活而有效的法规；其三，IJC鼓励透明度和履约，其工作目的是促使争端双方遵守和履行双边条约，从而避免强制执行几乎无法执行的国际法。反观1975年规约，也设立了CARU，从表面上看，其权力范围很广，但实际上只是一个信息中心而已，项目国家只需向其通报情况即可；此外，规约在争端解决方面规定了谈判和ICJ诉讼，一旦双方未能达成一致，只能将争端交由ICJ解决，这一方面涉及到敏感的主权问题，另一方面由于成功援引《联合国宪章》第94条第二款强制执行ICJ判决的不确定性，所以，ICJ解决不仅不能真正消除反而可能激化争端。因此，建立强有力的双边机制是快速解决跨界水争端的最恰当选择。
五、结语
ICJ在乌拉圭河纸浆厂案判决结果自裁决之日起对各当事国具有拘束力。作为和平解决国际争端的一种法律方法，裁决一经做出，各国应善意地予以执行。ICJ在判决中对国际水道中当事国的程序和实体义务的阐释对今后类似争端的解决有重要的指导意义。我国拥有十余条中外界河和湖泊，在对其开发与管理中，也应重视其中的国际河流的水权及相关国际义务、国际合作、国际法原则的应用等主要问题；同时应积极探索和建立强有力的双边机制，及时有效地解决国际水道争端。
收稿日期：2010-10-16
注释：
①《国际水道法公约》虽然至今尚未生效，却是国际水法发展里程中最有影响的公约，体现了国际水法中存在着一些关于国际河流利用的一般原则和规则。
②第58条规定：CARU在一方提议下应考虑任何双方国家间有关乌拉圭河的争端。
③第59条规定：若CARU在120天内未能达成协议，它得通知双方国家，以便其直接谈判解决争端。
④第27条规定：当一方在其管辖范围内因国内、卫生、工业和农业的目的利用河水，可能影响河流或其水质时，不得有损第7-12条规定的程序之适用。
⑤1935年4月15日，美加两国接受IJC的建议，签订了一个特别协定（《渥太华条约》），设立了由比利时人霍斯蒂任主席、美加各自任命一名科学家为仲裁员的特别仲裁法庭。
⑥在实施方面，协定规定成立一个双边大气量委员会，负责审查协定的实施情况，并定期向两国提交进度报告。该进度报告应向公众公开，并由IJC负责征求公众意见并予以汇总，两国将在此基础上对进度报告的内容进行磋商。而美加《大气质量协定》被视为相似发展程度的国家之间通过双边国际合作解决环境问题的成功范例。