桑弘羊财政工商调控论，本文主要内容关键词为：财政论文,工商论文,桑弘羊论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K234 文献标识码：A 文章编号：0511-4721(2001)05-0087-05
桑弘羊是我国西汉中期著名的理财家。他通过把财政资金与官商资本的运作紧密结合，不 仅有效地解决了汉武帝时期所面临的严重财政困难，而且疏通了商业流通的渠道，调节了市 场供求，缓解了区域经济发展极不平衡的状况，取得了“民不益赋而天下用饶”的社会效果 。同时，又因为他的财政体制和官商政策集权过重，干预过多，影响到私营经济的发展，引 起社会一些人特别是富商大贾的不满与反对，为后世政策的调整提供了重要借鉴。由此，桑 弘羊的财政调控思想与政策，具有重要的历史价值和借鉴意义。
一、桑弘羊财政调控论的思想基础和政策背景
桑弘羊的财政调控思想与政策是以工商富国论和轻重论为思想基础的。工商富国论使他把 国 家宏观经济政策的目标选择由单纯重农扩大到官营工商。轻重论指导他推行盐铁官营和平准 均输法，通过按事物轻重变化的规律，把财政资金投入官商的收放运作，使之在轻重变化中 增值，进而达到调节市场供求，拉动经济增长，充实国家财政的目的。
桑弘羊工商富国论的主要观点是：国家宏观经济改革的目标选择不应是单一的，而应是多 样化的。他虽然不否定传统的农本思想和重农抑商政策，但他认为，富国只有重农思想是片 面的，工商同农业一样也是财富的源泉。“故工不出，则农用乖；商不出，则宝货绝。农用 乏，则谷不殖；宝货绝，则财用匮。”[1]（《本议第一》）在他看来，既然商人可以通过“ 追利乘羡”“或累万金”，国家为什么不能以“商业之术”而富强呢?桑弘羊根据各地自然 条件、自然资源的千差万别，经济发展很不平衡说明发展商业对调节区域经济发展不平衡的 必要性和重要性，从而为区域经济调控论奠定了重要思想基础。“今吴、越之竹，隋、唐之 材，不可胜用，而曹、卫、梁、宋采棺转尸；江湖之鱼，莱、黄之鲐，不可胜食，而邹、鲁 、周、韩藜藿蔬食。天地之利无不赡，而山海之货无不富也，然百姓匮乏，财用不足，多寡 不调，而天下财不散也”[1]（《通有第三》）。他认为，只有大力发展商业经营，才能有效 地调节各地贫富悬殊和经济发展极不平衡的状况，使供求矛盾在商品流通中得到改善和加强 。“农商交易，以利本末。……财物流通，有以均之。是以多者不独衍，少者不独馑”[1]（ 《通有第三》）。他指出，如不搞活商业流通，社会经济只能像一潭死水一样处于毫无生气 的闭塞状态。“若各居其处，食其食，则是橘柚不鬻，朐卤之盐不出，旃罽不市，而 吴 、唐之材不用也”。这些，不仅反映了桑弘羊对发展商业所持的积极态度和信念，同时也表 明了我国西汉时期宏观经济发展战略思想的新发展。
在工商富国论的基础上，桑弘羊继承并发展了以往的轻重思想，从而为指导和加强国家财 政对官营商业的运作与调节，奠定了重要的思想基础。桑弘羊认为，“轻重之术”是行之有 效的治国经验，治国必须通晓轻重之法，善于应用轻重之术，根据商品轻重变化的规律，发 挥价格杠杆的作用，以轻换重，变无为有，变虚为实，疏导和调节好财利，才能在竞争中处 于发展和支配地位。“故善为国者，天下之下我高，天下之轻我重。以末易其本，以虚荡其 实。今山泽之材，均输之藏，所以御轻重而役诸侯也”[1]（《力耕第二》）。桑弘羊认为， 治国必须守重，守重的目标就是要加强重物的积累与增值，防止重物的流失。守重的首选目 标和主要方法是国家对盐铁产销的干预与控制。
桑弘羊财政调控论的产生与实践也有当时的政策背景。西汉初期，针对严重的经济困难， 采取了紧财政松货币的调节政策。为了防止商业对农业的不利影响，采取了重农抑商的财税 调节政策。上述政策，虽然对社会经济的恢复与发展起到了积极作用，但并没有抑制住私有 商业资本和高利贷资本的扩张与兼并。国家的统一与稳定，使商业市场和高利贷资本十分活 跃，政策上的抑商没有产生预期的效果，社会的土地兼并和贫富分化日趋严重。到汉武帝时 期，由于国力的增强和他本人好大喜功，改变了与无为而治相适应的财政紧缩政策，采取大 规模的财政扩张政策，而这种扩张性支出，除了有少部分用于治河的公共支出外，大部分用 于军费支出、官俸支出和用于统治者享用的各类大规模的土木建筑上，从而不仅使文景时期 的财政积累挥霍一空，而且使财源遭受严重破坏。同时也激化了国家同私有商业资本的矛盾 。为了满足财政需要，汉武帝通过实施算缗、告缗令，大举征收工商财产税，这对王朝财政 虽然起到一些作用，但却严重影响了社会经济的发展。在这种情况下，如何探索一种新的宏 观经济政策，搞活经济，扩大财源，保证王朝的财政需要，是当时需要着力解决的一个十分 紧迫的问题。桑弘羊的财政与官商运作相结合的宏观调控政策就是在这种背景下推行和发展 起来的。
二、桑弘羊宏观调控政策分析
桑弘羊的宏观调控政策集中体现在他以工商富国论和轻重论为指导，在政府财政的支持下 所推行的盐铁官营和均输平准法。二者在性质上均属官营商业。盐铁专卖也可以以均输平准 法方式进行。这里主要就盐铁官营与平准均输是不是宏观调控政策，这两项政策与财政及经 济发展是什么关系，如何评价其作用等方面加以分析。
如果把桑弘羊推行的盐铁官营和均输平准法单纯理解为是以官营商业充实财政的政策是不 够的，它的内涵要丰富得多。从总体上讲它是包括财政干预和充实财政在内的具有全局和长 远意义的宏观调控政策。首先，从这一政策推行的时间和空间上看，它不是西汉王朝一时的 权宜之计，也不是仅在哪一个局部地区实行的政策，而是西汉王朝在全国范围内长期推行的 一项基本国策。其次，这一政策在实施过程中，涉及到总供给与总需求的平衡与调节，涉及 到对区域经济发展不平衡的调节，涉及到国家与社会，特别是与富商大贾之间的市场占有份 额和利益关系的分配与调节，同时也不同程度地影响到社会贫富之间的利益关系。因此，无 论从宏观调控的目标选择，或对宏观经济发展的影响上看，它都属于宏观调控政策的范畴。
盐铁官营，平准均输与国家财政的关系，是一种互相支持互相促进的发展关系。官营商业 一般是在财政的支持和帮助下产生和发展起来的，而官商的利润又是财政收入的重要来源。 从产销成本上看，遍布全国的盐铁管理机构、均输平准机构的建立，大批人力的投入，必不 可少的基础设施建设如仓库、场地，交通工具的制造和各种运力的组织与运作等都需要官府 投入资金。均输平准中物资的转卖与收放，从试办时就来自属于中央财政收入的贡物。均输 法的产生，是由于以往贡物运输上的浪费，为提高贡物的财政效益而引发出来的。由此说明 ，试办均输一开始就有政府的财政投入并与提高财政效益紧密相连。后来，随着桑弘羊地位 的升迁和财政上更大的需求，其经营范围进一步扩大并与平准法和盐铁官营一起，形成了一 套 统一的财政与官营工商紧密结合的经营管理系统，并在全国普遍推行。桑弘羊把以往部分财 政收入投入到大规模的官营商业的运作，不仅使该部分财政资金在运作中大幅度增值，而且 开辟了新的更大的财源，是桑弘羊理财之高明所在。中国古代财政与官营商业互相促进的关 系，在桑弘羊的理财政策中得到充分体现。
桑弘羊的官商政策极大地改善了汉武帝的财政状况，需要进一步分析的问题是，这种财政 状况的改善是损害了经济的发展，还是在拉动经济发展的基础上实现的。从历史发展上考察 ，财政收入的增加与经济发展的关系情况是不一样的。有时是统一的，有时是矛盾和对立的 。总体上是对立统一的辩证关系，是经济决定财政，财政发展必须以经济发展为基础，没有 经济发展为保证的财政收入的增加是暂时的，不巩固的。但，财政运作是政府行为，历代统 治者充实财政的手段和方式是多方面的。有的是通过积极的经济政策，搞活发展经济同时达 到充实财政的目的。如西汉前期的“文景之治”属于这种情况。有的是通过国家政权实施高 压手段，大幅度提高税收负担，以增加财政收入。如汉武帝实施算缗告缗，大举征收工商财 产税，也取得大量财政收入，结果搞得大批工商业者破产，经济状况恶化，财源枯竭。应该 说，这种状况的改变，主要靠后来桑弘羊推行的官商政策才得以缓解。对此，主张自由放任 而不赞成国家干预经济的太史公司马迁，也对桑弘羊的经济政策给予了积极评价。他在《史 记》中说，桑弘羊的政策取得了“民不益赋而天下用饶”的社会效果。应该说这一评价是符 合实际的。“民不益赋”，说明桑弘羊的理财政策没有增加社会税收负担。“天下用饶”是 指为财政需求与社会需求提供的有效供给都很充裕，都得到有效的保证。至此，由于财政需 求得到保证，导致大批工商破产的算缗告缗也停止施行。如果单从工商与国家财政的关系上 看 ，无论是官营或私营，都是国家的重要财源，经济成份对国家取得财政收入没有根本影响。 至于官营工商对财政贡献大，还是私营工商贡献大，不同历史时期情况不同，不可一概而论 。如果从国家的工商政策对经济拉动的作用上讲，究竟是发展官营商业对拉动经济有利还是 鼓励私营工商业发展对经济发展有利，也应从所处的背景和政策本身及实施的效果上加以分 析评价，不可一概而论。官商和私商既具有相同的运作方式，也有各自的优势和局限性。官 营商业属国有商业，除运作成本外，大部分利润上缴财政，从这个意义上讲，官营工商业如 果运作质量高，其对财政的贡献和拉动经济的作用会更大一些。但情况并非都是如此。汉武 帝在桑弘羊以前，就曾让两位熟悉盐铁的行家东郭咸阳和孔仅掌管盐铁官营，但由于经营不 善，经济效益和财政效益均不理想。由此，汉武帝才让桑弘羊接管了这项工作。这说明汉武 帝意识到，盐铁官营收效不大的原因，主要不是政策本身的问题，而是人的经营管理问题。 桑弘羊根据以往的经验，紧密结合当时的实际，以管仲的轻重思想为指导，充分发挥官营盐 铁有政府财政和法权的支持，经济和人力资源雄厚，交通运输能力和规模大的优势，抓住盐 铁 消费和市场需求的广泛性，采取了组织严密高度集权的经营管理体制，铁的产销全部由政府 垄断，盐的产销实行民制、官收、官运、官销的体制。在全国各地遍设盐铁机构，形成由中 央统一垂直领导的盐铁产销网络，出现了辐射全国的盐铁产销市场。桑弘羊盐铁官营使西汉 盐铁资源开发达到前所未有的程度，其规模之大，经营范围之广，市场容量之高，调节供求 面之宽，是以往所不能比拟的，起到了承上启下，继往开来的历史作用。历史经验证明，凡 是成效大的官营工商业，都是政府行为与市场行为结合得比较好的。如果官营工商不考虑如 何正确加强国家的干预，那就不能充分发挥政府的优势和积极作用，如果只注重强化政府干 预，而不尊重市场规律的变化，就会失去市场需求而导致运作的失误。桑弘羊的盐铁官营和 均输平准法之所以基本上是成功的，主要也是符合了上述经验。
桑弘羊的官商政策，受益最大的是王朝财政，是各级官府，这是没有问题的。但桑弘羊的 财 经政策所起的作用，不是以阻碍和破坏经济的发展为代价的，而是在调节供求平衡和区域 经济发展，拉动经济增长的基础上实现的。统一后的西汉王朝，基本上是以农为本的封建自 然经济为主，虽然也有私营工商的发展与调节，但其作用非常有限。因缺乏调节出现的供求 矛盾和区域经济发展不平衡的状况是较为普遍存在的。本来，幅员辽阔的西汉王朝，其经济 资源是相当丰富的。但在桑弘羊官商政策实行以前，因缺乏广泛的流通调节，许多地区的经 济资源得不到有效地开发和利用，资源闲置和浪费现象比较严重，供求关系不平衡。这种情 况严重阻碍了经济的发展。而桑弘羊的官商政策恰恰是在调节供求，拉动经济增长方面发挥 了积极作用。首先，盐铁官营扩大了盐铁的产销规模，使盐铁资源得到进一步开发和利用， 既提高了盐铁的有效供给，也扩大了盐铁的有效需求。过去一些盐铁缺乏的贫穷落后地区， 其对盐铁的需求有了保证，这对拉动经济增长是有利的。其次，桑弘羊的均输平准法，根据 各地生产的特点和供求情况，对上缴国家的各类贡物，进行大范围的调剂转卖，既扩大了产 品的销路，也调剂改善了供求状况，进而刺激了生产，促进了消费水平的提高。由此，因汉 武帝实施劳民伤财的扩张政策而萎缩的社会经济，由于桑弘羊的官营商业得以重新启动和发 展起来，这不能不说是桑弘羊政策成功的地方。
如果从财政政策的角度考察桑弘羊的官营商业，它仍然属于汉武帝财政扩张政策的组成部 分。桑弘羊通过官营商业取得的巨大财政收入，主要是为汉武帝的扩张政策服务。汉武帝在 其进入晚年发布罪己轮台诏之前，长期实行劳民伤财的财政扩张政策，到桑弘羊执政时期， 尽管财政已陷入困境，但各项财政支出有增无减，其支出除了从算缗中得以暂时补充外，主 要靠后来从桑弘羊主持的大农库藏中得到保证。仅汉武帝巡游的支出就高达巨万。“天子北 至朔方，东封泰山，巡海上，旁北边以归。所过赏赐，用帛百余万匹，钱金以巨万计，皆取 足大农”[2]（《食货志》）。所以，尽管桑弘羊的官营商业财政投入少，回报大，但大部分 收入用于扩张性支出，而这种支出主要不是用于拉动经济增长，而是用于维护封建国家及统 治者的消费需要。所以，我们对桑弘羊理财思想与政策，不是肯定他在保证汉武帝财政需要 上的贡献，而是从较为普遍的意义上，肯定他以官营商业，搞活流通，调节供求，拉动经济 增长的治国方略。
从一般意义上讲，官商和私商都有带动经济发展的积极作用，无论在官商与私商之间，还 是私商之间，在市场份额的占有和利润的分割上都存在对立竞争关系，特别是官私商业之间 矛盾更大一些。由于官商体现国家干预经济的意图，所以对私营工商业具有调节作用。桑弘 羊推行的高度集权化的官营商业，对某些重要的消费品如盐铁等实行受国家法律保护的专卖 政策，更加影响到私营工商业的发展。盐铁会议上一些代表私营工商利益的贤良文学激烈批 评盐铁官营政策的发言，就是这种矛盾的反映。我们从桑弘羊反对派的意见中，既可以看出 桑弘羊的思想和政策中的一些积极正确的因素，也可看出其思想和政策的局限性。
三、桑弘羊调控思想与政策的评价分析
首先，桑弘羊的宏观调控思想和政策有两个重要方面是值得肯定的。一是他把国家的干预 同经济杠杆的运用紧密结合起来，把政府行为同市场行为有机结合起来，把搞活经济疏通财 源同充实财政紧密结合起来。他不是简单用行政命令和法律手段指令性干预经济，而是把行 政法律手段同对商业运作规律要求，同商品在收放中的轻重变化规律结合起来这样一种治国 的方法和手段。二是他的思想和政策取得了巨大的社会效益和经济效益，推动了社会经济的 发展，这两点都是带有普遍指导借鉴意义的历史经验，是桑弘羊对中国古典经济管理思想的 重大贡献。
历史经验不仅证明了桑弘羊思想和政策的正确积极因素，而且也暴露出一些局限性。这些 局限性同样对后世具有重要的借鉴意义。
首先，集权过重，国家干预过多，并由此引发出一系列负面效应，是桑弘羊经营体制上的 突出的特征和局限性。特别是在盐铁问题上，不仅以行政法律手段维护国家的盐铁专利，而 且以此禁止盐铁的私有化经营，从而过多地强化了盐铁产销中的政府行为，压制了地方和社 会经营盐铁的积极性，长此以往，就会对经济发展造成一系列不利影响。因为中国封建经济 ，无论是农业经济和商业经济，都是以私有制经营为主的，中国古代封建中央集权制主要不 是以封建公有制经济为基础，而是以封建私有制为基础，这是由生产力水平和封建社会的经 济基础所决定的基本社会形态。中国封建社会的流通市场，大多数时期是以私营工商业的 运作为主体的，政府一般通过税收或对某些重要产品的专卖，调节市场供求，充实国家财政 。 尽管私营工商业具有唯利是图，兼并社会，引发贫富分化的弊病，但它所具有的带动封建经 济增长的作用，不是官商所能完全取代的。在某些历史时期和一定背景下，出现官营商业的 支配局面，而这种官营商业也会对经济的发展产生积极影响，但这种情况往往与财政困难和 财源不足紧密相联，并不意味着私营工商业已失去了对封建经济的带动作用。如果政府对官 营商业集权过重，干预过多，市场占有份额过高，把整个商业运作完全置于政府的控制之下 ，那势必会违背封建经济规律，使私营工商失去了发挥作用的条件，从而对整个经济的良性 循环带来不利影响。对官营商业来说，如果政府能严格管理，注意按市场供求变化规律办事 ，正确适度地发挥政府的调节行为，其积极作用可以维持下去。如果稍有不慎，官营商业所 固有的成本高、效率低、资本周转慢，易产生营私舞弊，经营质量低劣的弊端便会滋长发展 起来，就会失去其积极作用而激化社会矛盾。从这个意义上讲，西汉盐铁会议上贤良文学对 官营商业集权体制的批评意见，并不是完全没有道理的。桑弘羊以后，特别是唐朝的刘晏， 宋朝的王安石都在改革中对官营商业的集权体制做了重大调整。刘晏把盐法改为民制、官收 、商运、商销。王安石在市易法中，注意发挥官商私商两个方面的积极性，共同搞活商业流 通，就是对桑弘羊集权过重的修正。这种修正在实践中取得了良好的社会效果，并为历代政 治家和有识之士所肯定。
其次，大搞无限度的财政扩张政策，有损于国家财源，也是桑弘羊政策局限性的另一表现 。财政政策的正确与否，并不在于是实行紧缩政策还是扩张政策，而在于这种政策是否适应 形势发展的需要，是否有利于经济的健康发展。汉武帝前期，因有“文景之治”的财政积累 ，改变以往无为而治的紧缩政策，实行有所为的扩张政策是有物质基础的，但汉武帝的扩张 政策一开始就带有缺乏限度，劳民伤财，盲目扩张的倾向。他的军事扩张政策，虽然解除了 匈奴对汉王朝的威胁，但损耗大量军费，把防御战发展为征服性民族战争，极大地加重了社 会的财政负担。汉武帝时期大量的战争费、边防工程费、军功奖励费，其损耗之大，压迫之 重，不亚于秦始皇时代。此外，汉武帝在皇室、官俸、巡游、祭祀、赏赐以及与此相关的土 木建筑方面随意扩大开支规模，大肆挥霍财政资金，可谓挥金如土，极尽奢华之能事。汉武 帝扩张政策下的财政支出结构，除了河工、移民实边和教育支出具有一定的社会效益外，其 余大多为封建国家机器和统治者的消费支出，谈不上有经济效益及社会效益和财政效益的回 报。在这种情况下，桑弘羊非但没有建议汉武帝调整扩张性的财政支出结构，反而把发展官 营商业取得的财政收入，用以继续支持汉武帝无限度而又回报率很低的财政扩张政策，从而 进一步加重了社会负担，有损于财源。到汉武帝晚年，在社会民力不堪重负的情况下，桑弘 羊仍然不思休养生息，反而向汉武帝提出大规模的移民实边策。倒是汉武帝晚年醒悟，反思 自己一生劳民伤财的错误，他在罪己轮台诏中，不仅否定了桑弘羊的意见，而且提出了休养 民力，紧缩支出的对策。“当今务在禁苛暴，止擅赋，力本农，修马复令，以补缺，毋乏武 备而已。”[2]（《西域传》）
再其次，桑弘羊的调控思想与政策也确实存在巧取豪夺，欺诈社会，争夺民利的一面。桑 弘羊是代表封建国家及其统治阶级的整体利益和长远利益的政治家和理财家，这种阶级和历 史的局限性，决定了他的宏观调节政策必然偏重于如何能以比较隐蔽的办法，既可以榨取更 多的社会财富，又能防止社会的怨恨，保持社会的稳定。这也是他为什么选择不增加税收而 选择官营商业的一个重要原因。与税收相比，官营商业取得的财政收入在表面上是以商业运 作的方式实现的，社会对其掠夺性不像对税收那样有直接的感受。因为增加税收是国家以法 制手段对社会财富的无偿占有，只要一实行，社会马上会引起反响。而官营商业的掠夺方式 则 是比较隐蔽的。桑弘羊的官商政策对社会的掠夺性主要体现在两方面。一是他以受国家法权 保护的高度集权体制的官营商业挤占了私营工商业的市场份额，把相当一部分私商利润转移 到国家手中。二是通过官营商业的支配地位，操纵市场价格，推行有利于政府谋取高额利润 的收放措施。例如，政府利用广泛的社会需求对盐铁的专利，利用平准法选择有利时机对市 场物资的收笼与投放，又通过均输法对各地土特产的高价转卖，这些虽然在客观上有利于调 剂各地的供求关系，但却使政府通过价格杠杆的操纵，无形中把社会财富转移到政府手中。
收稿日期：2000-08-11