农民收入现状：制度与思路，本文主要内容关键词为：农民收入论文,思路论文,现状论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个传统的以农业经济为主的国家，虽经多年改革和发展，以农业经济为主体的经济结构已得到彻底地改变，但城市化水平较低仍是我国经济的一大特点。从统计资料看，我国人口构成中，农民仍占总人口73％，远高于其他发展中国家。进入新世纪，全面实现小康是我国社会主义经济建设的中期目标，而农业、农村、农民问题已成为影响和制约我国全面实现小康社会的奋斗目标的关键性因素。“三农”问题是否能得到较好的解决，其最终反映在农民利益问题上，衡量的标准就是农民的收入和农民的社会福利。因此，农民收入问题应是“三农”问题的关键和核心。从总体上看，农民收入差距的存在与不同地域不同的自然资源禀赋、不同的经济基础有关，也就是说，农民与城市居民、不同地域的农民之间、以及处于不同经济发展阶段的农民之间在收入上没有差距是不可能的，但从目前中国农民收入现状看，问题不在于城乡居民收入是否存在差距、差距有多大，而是农民收入结构是否合理、造成这种状况的原因和改进思路等一系列的问题。
一、农民收入现状分析
1.农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距大
改革开放以来的24年，农民人均纯收入年均递增7.2％，2002年农民人均纯收入为2476元。但分阶段看，1979～1985年的7年内，农民收入增长最快，年均递增15.2％，而1985以后的17年，平均递增降为4.0％，特别是1998年以后的3年，增长速度更为缓慢。据国家统计局公布的数据，2002年城镇居民的人均可支配收入增长速度为13.4％，而农民人均纯收入只增长了4.8％。2002年城市居民可支配收入7779元，农村人均可支配收入只有2477元，两者的差距为3.13∶1，比农村改革前的1978年的2.57∶1高出0.56个百分点，比农村改革后1983年这个比例一度下降到1.70∶1高出1.43个百分点。如果考虑到城镇居民在住房、医疗、交通和公共服务等方面获得大量政府财政补贴，实际城乡人均收入差距更大（见表1）。
表1 城乡居民家庭人均收入及比率（元）
资料来源：《中国统计年鉴》（2002）。
表2 我国农民年人均纯收入分布状况（％）
资料来源：《中国统计年鉴》（2002）。
表3 我国东西部农民人均纯收入（元）
资料来源：《2000～2001年：中国农村经济形势分析与预测》。
2.农民之间的收入差距进一步扩大
根据《中国农业统计年鉴》统计资料，2001年农民人均收入2336元。收入在1000元以下为13.22％，其中，500元以下为1.6％，1000～2000元为34.33％，2000～3000元为24.90％，3000～4000元为12.48％，4000～5000元为11.94％，5000～10000元为3.6％，10000元以上为0.16％。如果按照年人均纯收入在1000元以下为特困，1000～4000元为中等收入，4000元以上为高收入的划分标准，统计数据显示，我国农民年人均收入高、中、特困的比例为：1.5∶7.2∶1.3。
3.东西部农民收入差距进一步扩大的趋势明显
我国是一个幅员辽阔的国家，东西部的自然禀赋不同，经济发展基础不同，不同地域的农民在收入上存在差距既有自然条件的原因，也有历史原因，是客观必然的。但改革开放后，我国东西部农民收入差距没有因为国家整体经济形势的好转而相应缩小，相反地却进一步恶化。我国西部12个省区土地面积占全国国土面积的71％，人口占28.6％，但国内生产总值只占17.1％；2000年全国人均国内生产总值达854美元，而西部地区仅为525美元，比东部地区低38个百分点。地区间经济发展水平的差距导致不同地区农民收入差距的逐年扩大，尤其明显的是东西部农民之间的收入差距。仅2000年，东部农民的人均纯收入高出西部农民的人均纯收入1437.1元。从下表可以看出，东西部农民、中西部农民之间的收入差距在逐年扩大。
表4 1998～2001我国农民收入构成（元）
资料来源：相关各年《中国统计年鉴》。
4.农民收入来源单一，种植业收入仍为多数农民的主要收入
长期以来，种植业是我国农民收入的最主要的经济收入来源，1998年农民人均收入中有43％来自种植业。由于种植业对土地、气候等外部条件具有很强的依赖性，人均土地占有量的多少、气候条件好坏和农产品价格水平直接关系到种植业的收益。我国人口多，人均耕地面积1.2亩左右，仅为世界人均水平的32％，土地资源的有限性和气候条件的不确定性使种植业的发展空间受限。我国种植业以传统的手工劳动为主，人均劳动生产效率普遍较低。加之，农业科技投入不足，农产品档次低。从国内外市场角度看，在国内市场上，农产品过剩现象严重，增产不增收，谷贱伤农的事情经常发生；在国际市场上，我国种植业更不具有优势可言，处于劣势。农产品的市场环境直接制约着以种植业为主要收入来源的农民的经济收入。
改革开放以来，随着我国广大农村地区乡镇企业、民营经济的快速发展，在农民收入构成中，工资性劳动收入的比例虽然有所上升，但由于农民自身的技术技能、知识水平和不平等的劳动就业机制，影响农村剩余劳动力在劳动力市场上的就业选择，大量的农村剩余劳动力在城市从事脏、苦、累的劳动，而得到的劳动报酬却很低，更不用说与城市居民相同的劳动保护了。在新的一轮产业结构调整升级过程中，多数乡镇企业、民营经济因规模、资金、人才、产品、管理等多方面的原因而处于竞争劣势，遇到了前所未有的市场压力，规模扩张受限，削弱了乡镇企业和民营经济对农村剩余劳动力的吸纳能力，农民的工资性收入的增长空间受限，这在我国中西部表现尤为突出。发展中国家在农村工业化过程中的经验表明，农民从工业部门所获得的工资性收入的比例变化直接影响到农民的收入。从我国农村情况看，1995年与1998年比，农民从工业部门获得的工资性收入和从企业中获得的其他收入对农民收入差距的影响从18.3％上升到39.7％，从而成为影响农民收入差距的第一要素。
二、农民收入现状的制度性原因
当前，农民收入问题不是局部的存在，而是全国性的比较普通地发生，不是一年、两年，而是连续多年，屡治不愈。1993年国家就明确提出要千方百计地增加农民收入，减轻农民负担，实现农村社会稳定。但10年过去了，农民收入并没有随着国家整体经济形势的好转而稳定提高，相反地，我国纯农户的收入却在逐年下降，农民负担降不下来，各地的统计数据表明农民的税收负担都在年纯收入的5％以下，但实际在10％以上。从改革开始一直到20世纪90年代末期，中国政府所实行的有关收入分配政策，先是“允许一部分人先富起来，以先富带后富”，后来又提出了“效率优先，兼顾公平”。其基本的出发点，无非是以收入分配的差距来换取较快的经济增长，希望通过经济的高速增长自动缓和收入分配的差距。根据这样一种政策行事的各级政府，在长达20多年的时间，几乎没有在调节收入分配差距方面有任何实质性的作为，而是眼睁睁地看着差距一天天拉大，惟恐走上平均主义的老路（高培勇，2002）。就此而论，中国当前的农民收入分配的结构性矛盾从出现到进一步恶化，都是国家农业、财政和基层行政制度设计和安排的结果。
1.现行财税体制加重了中西部农民负担，造成不同地区农民之间的收入差距
农村税费改革前，我国农民负担主要由4部分构成：一是国家税收，主要包括农业税、农业特产税；二是向集体组织缴纳的土地承包费，包括“村提留”和“乡统筹”、农村教育附加费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费；三是各种行政性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费；四是按国家法规规定，农村劳动力每年应承担的义务工和积累工，用于农田水利基本建设和当地修桥筑路等公益事业。无论是在分税制改革前还是其后，中央和地方在财政收入的分配规则上，都始终遵循着一个原则，即对于那些财政收入和收入上缴均处于较高水平、或者增长较快的省份，其一直均具有更大的收入留成或税收返还，这事实上造成落后的广大西部地区县乡两级财政困难，约有50％的县，60％的乡镇财政拮据，债台高筑，有不少乡镇靠借高利贷维持日常运转。在此情况下，基层政府采取各种隐蔽或不正当手段向农民乱收费、乱摊派，加重了农民的负担。这部分增加的负担对于收入本身就较低的中西部农民来说，尤为沉重。而在东部地区由于国家的政策原因和较好的经济基础，一方面农民在就业条件和就业机会选择上都较中西部农民有优势，工资性收入已成为东部农民的主要收入，1999年工资性收入占全国农民收入的30％，而东部地区达到46％，这决定了东西部农民的收入水平不同；另一方面，县乡财政基础较好，决定农民负担较轻。两相比较，东西部农民收入差距的存在在情理之中。
2.农村税费改革造成同一地区以不同收入为主的农民之间负担不一致，造成农民之间收入差距的扩大
如果说农民负担过重与农村的各种形式的乱收费、乱摊派、乱集资有关，那么，在现行财政体制和行政体制框架下进行的农村税费改革的长期结果可能是在农民负担不能减轻的同时还会造成农民负担不一致。从安徽省试点开始的农村税费改革已历时3年。农村税费改革的总体思路是：第一，通过取消三提五统、各种杂费，逐步取消劳动积累工、义务工，建立以税率提高以及农业税附加为主体的农村税制；第二，通过中央和各级地方政府配套财政转移支付填补地方财政缺口；第三，村内兴办各种其他集体生产和公益事业所需要的资金，采取“一事一议”的办法，由村民大会讨论决定。农村税费改革是在分税制的框架体系下进行的改革，其深层次的目的是通过堵住基层政府向农民乱收费的“口子”，控制基层政府的资金来源，促进基层政府的改革，改变基层政府机构臃肿、人浮于事的现象，规范政府行为。然而，农村税费改革方案设计仍然存在缺陷，一是被改革者是改革政策的实施者，减员、减机构的税费改革的深层次目标很难实现。机构减不下来，人员减不了，在上级政府的转移支付不足以弥补基层政府因税费改革而带来的财政资金缺口，权利监督弱化的情况下，农民被减下去的负担很有可能重新反弹，各种税费问题很快又回潮，并导致税改受挫，从而导致所谓的“黄宗羲定律”（秦晖，2001）；二是农村税费改革的新税制设计在取消各种收费的同时，提高了农业税率。这一制度安排忽视了农民负担累退性问题。实施的结果是以工资性收入为主的农民负担轻，以农业收入为主的农民负担重。从总体上看，东部农民负担轻于西部农民负担。从同一地区看，以工资性收入为主的农民负担轻于以农业收入为主的农民。从税费改革的结果看，传统农业大省，尤其是中西部地区省份减负幅度相对较小，典型的如河南、河北、湖北、江西、安徽、以及甘肃和山东等省，其减负比例均在30％左右，而上海全市减负62％，广东33个县（市）平均减负72％。
3.国家不平等的就业政策和产业结构调整造成农民就业机会减少，农民隐性失业严重，影响农民收入
根据二元经济发展理论，发展中国家的工业化吸引农村劳动力源源不断的从农村转向城市，因而工业化的进程也就是农村的城市化发展过程。农民在城市实现就业、获取收入，又形成了工业化发展所需要的广阔市场，支撑工业化向广度和深度方向发展；同时，大多数农民离开土地，就可以有效地促进农业的规模化、机械化经营，实现农业的工业化，从而一方面提高农民的收入水平，另一方面对生产资料提出巨大的需求，这就为工业化发展提供了广阔的农村市场。在计划经济体制下，我国实行城乡二元经济结构，采用行政手段，实行严格的城乡隔离政策，把农民关在城市之外，在狭小的土地上进行低效劳动，不能流动。改革开放后，许多农村剩余劳动力开始离开农村，进入城镇，极大地促进了乡镇企业和城市第三产业的发展。农民的进城务工、就业经历了离土不离乡、进厂不进城，大范围、大规模的全国性流动，再回乡创业的三个发展阶段。表面上看，农民就业有了更大范围的选择自由和选择机会。然而由于城乡分离和我国经济转型过程中的结构性矛盾，制约着农民在城市的就业。一是随着城市经济体制的改革和深化，在我国大多数城市存在着大量的城市下岗职工，造成城市就业压力巨大。在解决城市下岗人员就业问题时，许多地方政府对城市下岗人员采取了优惠政策，对吸收城市下岗人员的用人单位给予税收减免，人为地鼓励用人单位使用城市下岗人员，使农民在城市就业处于不利地位。更有甚者，有的政府为了限制农村劳动力在就业市场上与城市下岗职工抢饭碗，制定了许多限制性措施，如办暂住证、健康证，交就业管理费、治安保护费等；二是在经济转型时期，对农村剩余劳动力具有较强吸收能力的乡镇企业，面对日益激烈的竞争，许多乡镇企业加快了技术进步的速度，促进产品结构升级，用资本和技术替代劳动力；三是由于人均可耕地面积较少和部分进城就业农民的回流，在我国广大的农村存在着一支数量庞大的隐性失业队伍。目前较为普遍的看法是我国农村隐蔽性失业人数为1.3亿人，这部分隐蔽性失业人数的存在既是国家人力资源的极大浪费，也是影响农民收入的另一个原因。
4.农村公共品供给体制不合理，农村基础设施投资欠账多，直接影响到农民收入的增长后劲
从发达国家的历史看，工业化、城市化、现代化是同步的。建国后，我国因特殊的国情，选择了一条先工业化后城市化、现代化的发展道路。在上述发展思想指导下，国家凭借对农产品买方市场和农业生产资料卖方市场的双重垄断，通过工农产品剪刀差把农业创造的价值大量转移到工业部门。在长达30多年的时间里，农民一方面担负着扶持工业发展的重担，另一方面，农民还得负担农业税以及各种名目繁多的提留和统筹。相反地，由于城乡分离的二元经济结构，他们却享受不到国家对城镇居民的各种补贴和上学、就医等社会福利。从税收的公平原则看，农民向国家缴纳了农业税和承担了扶持工业发展的负担，国家应该通过财政资金投资去兴办农村的公益事业，像对待城市一样，提供公共物品。从建国后几十年的财政支出数据可知，国家对农业基础设施的投资比例占财政总支出的很少一部分，与我国广大农村的人口规模极不相称，农业生产和发展所需的公益事业和公共物品却依靠农民的投工、投劳、投资自行解决，国家仅给予很少的补贴。在计划经济体制下，国家的“多取少予”造成农民吃饭问题都很难解决，根本没有能力对农田水利设施、乡村道路，乡村卫生事业进行投资，造成农村公共品供给历史性欠账很多。实行土地家庭联产承包责任制后，计划经济体制下的集体经济组织被单个的家庭经济组织所替代，公共品消费过程中的非竞争性和非排他性，决定同一公共品对同一地区不同农民有着不同的效益，导致农村公共品供给主体的积极性降低，而原农村集体经济建设的水利设施由于缺乏管理和维护，损坏严重，失去利用价值，制约了农业生产的正常发展。农业科技推广应用由于缺少资金保证，流于形式。在广大农村，特别是偏远的农村地区，农业生产“靠天吃饭”仍是一种普遍现象，以手工劳动为主的传统农业仍占主导地位。
受现行的农村公共产品供给制度的影响，农村公共产品供给缺乏，一方面造成农村青年接受教育的水平和质量落后于城市地区，在劳动力市场处于劣势；另一方面直接制约着农业生产，从而影响农民的短期和长期收入，农民在收入增长受限的情况下无力为公共产品投资，进而又影响到自身素质和农业生产，陷入“贫困陷阱”的恶性循环。
三、缓解农民收入的基本思路
当前的农业、农村、农民问题，集中反映在农民收入结构性矛盾上，农民享受的社会福利不公平上。从根本上讲就是由于旧体制的弊端没有完全消除，新体制还没有完全形成的结果。因此，解决农民收入结构性矛盾的根本是农民收入的增长和农民利益的维护问题，这一问题的彻底解决依赖于整个宏观经济持续稳定地发展，为此必须进行体制性改革，破除计划经济体制对农民的束缚，实践“改革也是解放生产力”的理论，调动8亿农民的生产和建设的积极性，推动生产力的大发展，在发展中来解决“三农”问题，解决农民的收入问题。
1.建立开放统一的全国性劳动力市场，加强农民职业培训教育，为农村剩余劳动力的城市化转移创造公平的就业机会
在市场经济条件下，农民已成为市场主体，自由择业是保证农民作为市场主体的根本性利益的基本前提，这在外出打工收入是农民工资性收入中最主要的组成部分的现实情况下，建立有序、公平的全国统一劳动力市场显得尤其重要。为了充分解决农村剩余劳动力的就业问题，必须打破现有的二元户籍制度和就业过程中的不公平问题，而这些问题的解决是以城乡一体化的劳动力市场为前提条件的。首先，要进一步从城乡隔离的户籍制度向城乡一体化的户口登记制度转变。在现阶段，加快农村剩余劳动力合理转移和就业的根本出路在于农村城镇化，而农村城镇化最大的制度障碍在于严格管理的户籍制度。因此，国家应从放开城镇户籍制度着手，消除农民自由流动的制度障碍；其次，打破劳动市场的部门分割，整合劳动力市场资源，将劳动保障部门、人事部门、教育部门创办和管理的劳动力市场统一起来，让农民在更大范围内共享市场供求信息，扩大农民的选择领域，提高劳动力市场效率；再次，发展壮大农民就业的指导队伍，强化农民的技能培训，利用现有的农村职业教育资源，开展多渠道、多层次、多形式的劳动职业培训，提高农民的素质，增强农民向第二、第三产业转移的能力。
2.利用农村税费制度改革的机会，改革县乡财政、行政体制，为切实减轻农民负担提供制度保证
2003年，我国将全面推开农村税费改革。但从安徽省以及河南省几个县的试点看，取消乡统筹、取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，逐步取消统一规定的劳动工和义务工，改革村提留和使用办法，以农业部的20％为上限征收农业税附加，作为村提留，这些改革方案的实施，虽然在一定程度上暂时减轻了农民的负担，但其直接后果是县乡财政困难，基础教育投入存在缺口，村级公共职能的运转经费不足，“一事一议”难以操作，加之机构臃肿，地方干部吃喝之风盛行，乡镇财力普遍紧张。当收支缺口不能由上级政府增加的转移支付资金解决时，转而向农民收费是完全可能发生的。由此可见，农民负担的减轻以及农村税费改革是否成功的关键在于我国税收制度、财政制度、行政制度的配套改革，特别是县乡政府财政与事权的相匹配问题、政府行为的规范问题。因此，农村税费改革不能仅停留在税费和税率以及纳税方式上，而应结合农村税费改革，重新明确各级政府的财政与事权，本着公平、效率的原则对农村税费和转变政府职能进行彻底的改革，从而达到增加农民收入的目的。
3.加大财政对西部农村的支持力度，调整农业产业结构，稳步提高农民收入
农民为我国的工业化建设作出了巨大的历史性贡献，在中央财政日渐丰裕的情况下，采取工业反哺农业，对于发展农业经济，稳定农村社会秩序，增加农民收入是非常必要的。一方面，农业经济的发展对整个国民经济的结构调整具有巨大的推动作用；另一方面，农民收入的增加，势必增强农民的购买力，有利于国家启动内需经济目标的实现。目前，在我国广大的东部地区，在工业化的带动下，农业产业化取得了长足的进步，城乡差距正在逐步缩小。在一些的西部农村，农业的产业化程度低，农业收入依然是多数农民现金收入的主要组成部分，提高农民收入必须考虑提高农业收入，从根本上扭转农业生产增长率下滑的局面，加快农村产业结构调整。而这一目标的实现与国家的财政支持密不可分。国家财政应当加大对农村产业结构调整的支持，为农业技术的推广、农业技术人才培养、农业信息网和农业服务体系的建立提供资金，帮助农民发展优质农产品，鼓励农民进行农产品贮藏、加工、运输、销售，达到既增加产品收入，又扩大就业机会的目的。
4.进行农村教育体制改革，实现城乡一体化的教育体制
20世纪60年代以来，随着城乡分割的户籍制度的建立，城市与农村中小学采取了两种政策：城市中小学教育经费由国家承担，农村中小学的教育经费由乡村、农民自筹解决，加之严格的户籍制度，造成农民子女与城市居民子女受教育机会不平等，不仅对农村青年不公，而且也限制了国家总体人口素质的提高。改革开放后，我国基础教育从总体上得到了长足的发展，但城乡不同的两种教育体制格局并没有根本性改变。在农村地区，教学设施简陋，教育经费严重不足，教师工资长期拖欠，优秀教师流失，学龄儿童辍学成为农村基础教育的普遍现象。农村基础教育具有很强的外部性，在农村接受基础教育并不代表今后就要在农村就业，为农村服务。现实情况是许多农民子女通过升学进入城市，不再服务于农业、农村，农村基本上得不到回报。也就是说，农村承担了城市劳动力的教育成本，这显然是不合理的。按税收公平原则，农村基础教育是全国性的公共产品，应该由国家财政投资，应建立城乡一体化的基础教育体制。城乡一体化的基础教育体制的建立就是要求国家将农村基础教育纳入整个国家的基础教育体系之中，统一进行规划和投资。农村教育的发展，有利于提高农村劳动力的文化程度和技术技能，有利于农业先进技术在广大农村地区的推广应用，有利于农民在劳动力就业市场的竞争，有利于增加农民的收入。
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