党内监督：从“条例”到“见效”的路径，本文主要内容关键词为：见效论文,路径论文,党内监督论文,条例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
数十年来，我党对于“监督”——“党内监督”——“党内监督制度化”的认识与探索不断深化。《党内监督条例（试行）》（以下简称“条例”）正是这种长期认识与探索的一大成果，具有重要的现实意义与深远的历史意义。现在需要重视的是，如何切实贯彻与落实“条例”，使之在推进党内监督方面真正见到实效。
一
1945年7月，毛泽东在延安回答民主人士黄炎培关于中国共产党胜利后，如何跳出“其兴也浡焉，其亡也忽焉”这一历史“周期率”时，郑重指出，“我们找到了一条新路，那就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这里，已经显现出我们党对民主与监督的重视。
建国后不久，刘青山、张子善两个贪官的出现，高岗、饶漱石事件的发生，使我们党对监督的认识进一步深化。如果说，延安时代主要强调的是对“政府”的监督，那末，上世纪50年代，已经开始强调“党”也需要接受监督，其中包括开展党内自身监督。例如，1956年，毛泽东提出“长期共存，互相监督”的方针，强调共产党也要接受来自民主党派的监督。邓小平则指出，“在中国来说，谁有资格犯大错误，就是中国共产党。犯了错误影响也最大。”因此，“共产党要接受监督。”要有人民群众的监督，要有民主党派的监督，但“第一，是党的监督”，即“实行党的内部的监督。”（《邓小平文选》第一卷，第270～273页）
十一届三中全会前后，我们党在总结“文革”教训的基础上，更加认识到“党内监督”的必要性。尤其可贵的是，认识到党内监督必须有“制度化”作为保障。于是，1980年颁布了《关于党内政治生活的若干准则》，1987年颁布了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》。后来在社会转型期，也暴露出我们党内的一些问题，主要是一些腐败现象。邓小平尖锐地指出：“这个党该抓了，不抓不行了”！这样，党内监督制度化的任务就更显紧迫。1989年8月，中央发出了《关于加强党的建设的通知》，强调要“及时总结反腐败斗争的经验，建立、健全党内监督、群众监督等多种监督法规”。1990年3月，十三届六中全会通过《中共中央关于加强党与人民群众联系的决定》，要求：“中央纪律检查委员会会同中央组织部拟定党内监督条例”。这是中央第一次明确提出要制定“党内监督条例”。后来，在1994年十四届四中全会和2001年十四届六中全会上又先后两次加以重申。
可见，我们党从强调“监督”，到强调“党内监督”，进而强调通过制定“条例”以实现“党内监督制度化”，前后数十年的认识与探索步步深化。
二
按笔者理解，“条例”主要从“监督谁”、“监督什么”、“谁监督”与“怎样监督”四个方面系统地构建了党内监督的整个制度。
首先，“监督谁”，也即监督对象。从理论上讲，各级党组织、全体党员都应当接受党的监督，他们既是党内监督的主体又都是党内监督的对象。但是，“条例”突出了重点，规定：党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。这里，用“特别是”三字将各级“主要负责人”定位为党内监督对象中的“重中之重”，是很有现实意义的。所谓“主要负责人”，也就是通常所说的“一把手”。一把手的特有地位，决定其如果放松自律，就更容易独断专行，甚至以权谋私。而在事实上，对于“一把手”的监督，恰恰又是最薄弱的环节，以至成克杰、慕绥新、程维高等一个又一个的“一把手”纷纷落马，如此深刻的教训向党内监督制度提出了新的课题。有鉴于此，“条例”作出上述规定是完全必要的。这也表明我们党对反腐败斗争规律的认识又有了深化。
第二，“监督什么”，也即监督内容。“条例”规定了7项针对性很强的“重点监督内容”。归纳起来有三大方面。
其一，监督遵守法纪、服从上级、依法执政的情况。主要针对那些不服从上级，不服从中央，“上有政策，下有对策”，“地方保护”、“部门保护”等现象，以及“特殊公民”、“权大于法”等违宪违法现象。其二，监督贯彻民主集中制的情况。主要针对那些独断专行，无视民主，不接受监督，不尊重集体领导，不执行集体决定等现象，以及无视党员权利，甚至打击压制党员的错误行为。其三，监督为民谋利、廉洁自律、廉政建设的情况。主要针对那些脱离群众，与民争利，甚至以权谋私、贪污腐败等现象，以及党风廉政建设领导不力的现象。值得注意的是，“条例”将对“干部选拔任用工作中执行规定”的监督单列一款，作为重点，这有利于抑制买官卖官这类危害性极大的吏治腐败现象。
第三，“谁监督”，也即监督主体。“条例”规定了6种监督主体，那就是：党委、党委委员、纪委、纪委委员、党员和党代会代表。如果说，关于监督对象，“条例”强调的是突出重点，那么，关于监督主体，“条例”强调的是广泛性，充分发挥党内各类主体在参与党内监督方面的作用。
这里，“条例”第一次明确地规定了党代表在党代会闭会期间应该履行的监督职责。长期以来，由党员选举产生的党代表只是在几年一度的党代会上，参与行使党内民主与党内监督的权利。党代会闭会后，党代表便难以在党内民主与党内监督方面继续充分地发挥作用。不少学者早就呼吁恢复党代会与党代表的常任制。中共十六大正式提出，要“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”“条例”的上述规定与十六大关于“常任制”的思路是一致的。
第四，“怎样监督”，也即具体监督制度。“条例”用专章规定了实施监督的10项具体制度，这是“条例”的主体部分，也是“条例”中最有价值的亮点之一。其中，有的是对已有制度的充实与完善，使之更具可操作性；有的则是对近年来实际探索中的好经验加以提炼，使之上升为制度。总起来看，体现了继承与创新的结合。
三
研究表明，任何一项好制度都可能有不同的“命运”。一是严格执行，落到实处，收到实效；二是流于文本，形同虚设，毫无实效；三是部分得以贯彻，部分流于形式；四是“歪嘴和尚念经”，好制度被严重扭曲。“条例”所构建的党内监督制度，事关执政党的自身建设乃至执政党的前途与命运，意义重大，务须严格执行，落到实处，收到实效。为此，笔者提出以下几点建议。
第一，应当“监督监督者”。党内监督，是由党内全体监督主体的监督行为所构成的。只有当各监督主体认真履行监督职责时，“条例”与“制度”才会收到预期的效果。依笔者所见，各监督主体参与党内监督，既是体现党内民主的一种权利，也是作为一级党组织或一名党员所不可推卸的义务与职责。为了保障各监督主体认真履行“条例”所规定的监督职责，应当通过自上而下监督与自下而上监督相结合的方式，监督各类监督主体（监督者）是否依照“条例”规定积极参与了党内监督。对于那些违反“条例”规定，不履行党内监督职责的监督主体，都应当按照“条例”有关规定，“视情节追究责任，严肃处理”。
同时，“监督监督者”还意味着督促监督主体正确履行监督职责。不允许借“监督”之名，行“侮辱、诽谤、诬陷”之实。违者必须按照“条例”有关规定严肃处理。因为，如若姑息这类行为，党内监督势必脱离健康发展的轨道而陷入岐途。应当明确，我们所要追求的加强党内监督的“实效”，必须既有利于发扬党内民主，增强党的拒腐防变和抵御风险能力，坚持党的先进性，又有利于维护党的团结统一。
第二，应当“保护监督者”。正如“条例”所规定的，要鼓励、支持与保护各类监督主体在党内监督中发挥积极作用。例如，“对署名反映问题或检举、控告违纪违法行为的，党组织和有关人员应当为其保密；对泄露的要追究责任”，“对打击报复监督者的”，要严加处理。笔者以为，党内监督的正常开展，有赖于各监督主体的积极参与。而时有发生的打击报复现象，不仅对监督者的合法权益乃至生命安全构成威胁与伤害，而且也导致了一部分监督主体不敢挺身而出以履行监督职责。为此，必须依凭“条例”规定，狠刹打击报复的歪风！惟有如此，才能保护监督者，保障党内监督的正常开展。
与“保护监督者”相关的一个问题是，如何看待“匿名反映”？从一般要求上讲，党员与党员领导干部都应当怀着对党高度负责的态度，光明磊落、毫不畏惧地署名反映违纪违法行为。但是，在某些小环境中，如若党内民主受到严重破坏，存在打击报复之风时，一些监督主体既出于对党的高度责任心，又考虑到自我保护的需要而采取匿名反映，也是完全可以理解的。有关受理部门不能因其“匿名”而一概漠视，相反，应当将这种“自我保护”视为“保护监督者”的一种体现。这方面，香港廉政公署的做法可以给予我们有益的启示。他们并不因为少数匿名诬告现象的存在而拒斥所有匿名反映。他们对有具体内容或相关线索的匿名反映同样组织查证。一时查无实据的便存入电脑。其中有的被日后办理的相关案件所证实，有的则为相关案件的调查提供了有价值的线索。
第三，应当继续探索与完善。就党内监督问题制定专门性的党内法规，不仅在我党建设史上，即便在马克思主义政党发展史上也属首创。因其“首创”，难免不尽完善，故而尚需“试行”。笔者注意到，有的监督制度（如“财产申报”等）因缺乏配套条件，在具体操作方面，“条例”没有做出规定。这方面今后应当继续进行探索与研究。有的制度虽已规定，但在操作性方面还比较笼统。诸如，“询问”与“质询”如何区分？向哪个机关提出？谁来判定质询人是否“利用质询故意刁难、无理纠缠”？谁来追究这种行为的责任？如何防止有人制造“故意刁难、无理纠缠”的罪名，对正确提出质询的委员实施打击报复？还有，如何确定反映“失实”与“诽谤、诬陷”之界线？等等。笔者主张，允许并鼓励在以“条例”基本精神为指导的前提下，继续进行理论与实践相结合的探索，不断创造与积累经验，为中央修订与完善“条例”提供依据，从而使日臻完善的“条例”在贯彻执行中收到更好的实效。
第四，应当“内外结合形成监督合力”。“条例”在“总则”部分规定了“党内监督与党外监督相结合”的原则。这是非常重要的。党要治党，首先重视党自身的内部监督，是具有责任心的表现，是从严要求自己的表现。但是，也应当看到，党内监督属“同体监督”。“同体监督”有其优势，也有其局限性。因此，党也需要接受来自党外的“异体监督”，包括人民群众的监督与民主党派的监督。对此，邓小平在1956年有过非常深刻的论述。他指出，除了党内监督，还要有民主党派的监督、群众的监督。“有了这几个方面的监督，我们就会谨慎一些”，“即使发生了问题也比较容易纠正。”（《邓小平文选》第一卷，第270-273页）这些论述至今仍具有重要的现实意义。
问题是，党外监督也要落到实处。人民群众如何来监督我们的党？通常是，通过信访或媒体的渠道。此外，人民群众可否通过自己选出的人大来实现对党的监督？或者说，各级人大可否代表人民群众对同级党组织进行监督？对此，理论界见仁见智，笔者则持肯定观点。既然我们党需要接受人民群众的监督，而人大又是人民自己选举产生的代表机关，那么，人大可以代表人民群众来实现对党的监督，当是合乎逻辑的结论。而且，人大监督较之信访监督与媒体监督更具有“体制内”的特征，更能保证“有序性”。
民主党派的监督，可以从另一个角度发现执政党自身难以发现的问题，有利于执政党的建设。民主党派既然是一个参政党，就不能仅仅发挥“经济组织”、“文化团体”的功能，而应注重发挥具有政党特征的政治功能，积极参与党际“互相监督”。应当创制必要的条件，加强民主党派对执政党的监督。
第五，应当坚持“四不”战略。制定“条例”，加强党内监督，不仅仅是针对腐败现象，而是有着更为广泛更为深远的目标。但，不可否认的是，反腐败毕竟是“条例”所面对的、所希望解决的一个最严峻、最紧迫的问题。
可以相信，“条例”的贯彻执行，必将有助于提升反腐败斗争的成效。然而，反腐败的最终成功不能仅仅依赖于“党内监督”或“党内外监督结合”。正如人们所一再强调的，反腐败是一项复杂的社会系统工程，仅有监督单兵独进，其收效也总是有限的。为此，笔者主张采取反腐败的“四不”战略：不必、不想、不敢、不能。
“不必”。随着社会经济的发展，逐步地提高党政公职人员的待遇，让其始终略高于社会平均收入；这样，加上其它举措，可以在一定程度上使更多的公职人员，因无“后顾之忧”而产生利益上的满足感，从而“不必”去以权谋私、公权私用。有观点认为，“不必”思路最多可以避免一些“小贪”，对于那些贪壑难填的巨贪来说是毫无意义的。然而，一个事实是：成虫是由幼虫滋生的，巨贪也往往是由“小贪”发展而来的。若“不必”之策真能对“小贪”有所抑制效用，那巨贪的“出生率”或许也能随之而有所下降。
“不想”。通过必要的思想教育，提高公职人员的职业道德水准，可以在一定程度上使公职人员增强自律，自觉抑制私念，从而“不想”去以权谋私、公权私用。以往，我们一度似乎确信“思想教育万能论”，从而忽视了法制、体制、机制的建设。后来，在我们逐渐重视法制、体制、机制的建设之同时，似乎又出现了“思想教育无用论”的观点。看来，准确估价与发挥思想教育对于抑制腐败的功效，是一个值得引起重视的问题。
“不敢”。进一步加大惩治腐败的力度，严惩重罚贪官，提高贪污受贿的风险成本，从而使公职人员慑于法律的强大威势，“不敢”轻举妄动，从而抑制以权谋私、公权利用。不能否认，公职人员也是理性人、经济人，趋利避害乃其本能之一。
“不能”。其一，进一步转变政府职能，削减其不必要的权力，从而“釜底抽薪”般地使公职人员在一定程度上“不能”以权谋私、公权私用；其二，政府必需的权力，也不可过分集中于某一机构或某一人员。在政府内部机构间、人员间适度分权，同样可在一定程度上使公职人员“不能”以权谋私、公权私用；其三，健全与严密政府管理制度，从“篱巴扎得紧，野狗钻不进”的角度，使公职人员“不能”利用制度漏洞以权谋私、公权私用；其四，便是前文所强调的加强党内外监督，严密监视公职人员掌握权力之手，使其“不能”以权谋私、公权私用。
“四不”战略是个整体，不能取此舍彼或取彼舍此。坚持“四不”联动、“四管齐下”，长此以往，定有显效。
在笔者看来，“条例”的试行，会有力地推进党内民主的进程，会很大程度上打击和抑制腐败现象。然而，“条例”要真正地贯彻落实，并见之实效，是需要多方面良性互动才能取得的，更需要全党高度重视。