摘要：自改革开放之后，我国结合国情对土地政策进行了系列调整，由于我国国情复杂，土地政策调整的过程并非一帆风顺，在40年改革的过程中，经过从无到有、从有到优、从优到精，在目标上以及内涵等各个方面都在进行着革新和发展。本文对土地规划的历程和定位进行了深入的分析，结合新形势来分析当前我国土地规划推进所面临的主要问题，并给出实际的发展战略方向。近些年来中国面临着很多方面的问题，就像专家所说的那样中国土地规划正处于换挡期，需要进行土地结构的调整来度过这个挑战。
关键词：土地规划；转型；新形势
近几十年来，中国各大城市的发展模式各不相同，有诸如上海、天津这样的条约口岸类城市，也有非条约口岸的工商业城市，这类城市有的是自开商埠，如南通等，也有的是并没有自开口岸，但是城市均得到了快速的发展，如无锡等；有传统行政中心城市，这类城市并未开埠，但也出现了缓慢的转型，如北京等。这些不同类型的模式对于近代城市管理制度的变革产生了不同的影响，使得这些城市在近代制度的构建中也出现了不同的制度变迁模式。
1土地规划转型的基本内容
1.1土地规划的概念
规划的基本含义是对客户事物和现象未来发展的一种有效安排。表层含义为如何制定有效的目标实现过程与方法；从历史的角度来看，规划是人类文明支配的产物；从宗旨上看，规划是对土地未来发展和规划所要实现的分配；从技术上看，规划是系统的利用时间和空间做出的优化。其中一个反对规划的意见是作为一个信息不完全明朗的系统，是不能够确定未来的规划走向，对未来起不到任何的作用。
1.2土地规划转型的历史背景
自1986年发布《土地管理法》以来，我国土地发展经历了如下三个阶段：第一阶段是1990～2000年，这一阶段的产物是5级土地规划制度，把土地分为基本农田、开发地等专项的开发模式。第二阶段是1997～2010年；第二阶段的产物是将土地编制为一个体系，在这个体系制度内进行核心的管理和规划实施；第三阶段是从2005年开始为了适应我国的经济发展编制的第三轮规划。
1.3土地规划的定位
土地的规划是有计划，超前性的对土地进行的安排，规划依据当地的社会人文环境根据土地自身的价值来判断出区域土地规划的类型，主要涉及到三个方面，那就是土地的总体安排、专项规划和土地详细规划，从这三个方面协调好组织的综合整治，进行战略性、地域性的规划安排。土地规划是促进土地有效管理的基础，尤其是在社会高度发达的今天，土地规划的重要性得到不断提高，为城乡规划和社会发展规划提供动力。
1.4土地规划的作用
对土地而言，规划主要包括五个方面，分别是定性、定量、定用、定位和定序，通过土地的五个方面综合来进行土地资源分配。土地资源的目的就是实现效益的最大化，及时通过经济可行性、社会制度环境、自然条件的适宜性来衡量，土地的利用规划可以用数学的模型来表达，将土地的影响因素用变量表现出来，根据两个变量之间的关系，找到利益最大化的平衡点。
2土地规划所面临的新形势
2.1经济新面貌
在世界上经济变的复杂，我国的经济已经跃居世界第二，不管是对经济的影响力，还是对世界经济走向的决策力度都不断增强。我国步入新常态经济阶段，经济增长速度较前几年有所回落，增长动能不断衰退，但质量却不断提高。我国的经济处在更替时期，在这个时期出现各种矛盾，比如外需和内需二者之间就存在较大的矛盾。经济正处于结构转型过程之中，对前期出台的政策进行消化，在这个过程中面临着诸多挑战与机遇。土地的规划也要随着经济的变动而发生变化，在这个当中需要适应经济的变化，进行结构性的调整。
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2.2人口增长模式变化
在我国正面临着人口老龄化的问题，在上世纪80年代实行计划生育，虽然巨大的人口基数，但随着人口红利期的度过，人口老龄化成为人口的问题，我国也调整了相应政策，实行“二胎”政策，在2030年我国将会增加300～800万新增人口，新的人口政策实行后，人和土地的关系发生了变化，新的人口需要增加更多的土地，要利用这些土地来对我国的人口进行研究。老龄化的问题变得严重，要考虑多个方面就要增加公共设施。
2.3国土新政策
我国国土管理政策提出了一些问题，其中把涉及到土地管理的制度分为五类。第一，把握好国家和经济之间的关系，使经济处在良好的发展状态下，对市场资源进行调控；第二，能够进行城乡一体化的建设；第三，对我国的生态进行维护，发展我国的体制制度；第四，对土地产权问题进行完善，这样才可以加深管理；第五，对农民而言，土地是他们的命根子，加大他们对土地的使用权利，才能更好的符合民生，并且要消除现有的制度弊端，完善土地管理的制度革新，保证我国社会公平，做好土地收益的分配问题。在坚持公有制的土地所有的前提下，对土地改革进行摸索，在摸索的过程中一定要守好公平的底线，防止出现破坏公平的情况发生。
3.土地储备转型路径
3.1合理分配土地增值收益，维护被征地农民权益
政府通过土地储备获取高额收益，为城市发展提供了源源不断的资金支持。随着我国经济发展水平的提高，之前通过农民自身权益来换取城镇化高速推进的模式已经不再适用新时代的需求，被整个社会所诟病。十八届三中全会《决定》提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，明确提出集体、个人在土地增值收益分配中享有的权利。土地增值收益要优先用于被征地农民安置补偿，确保农民生活水平得到有效的提高，让农民的长期生计得到保障，进而有利于促进土地储备，奠定坚实的社会基础。
确保生活水平不降低，长远生计有保障，为土地储备创造良好的社会基础。
3.2回归土地宏观调控目标，促进土地资源合理利用
以获取土地收益为目标的土地储备，很难让政府的土地宏观调控责任得到有效落实。政府既是城市土地资产的经营者，又是城市土地的所有者、管理者，在经济发展方式转变过程中，政府更应做好管理者的角色，回归土地储备公益定位，由重收益向重责任转变，充分发挥土地调控市场的作用，合理安排公益性与经营性用地的关系，实现土地资源优化配置目标。
3.3科学合理制定土地储备计划，提高土地资源配置效益
土地储备计划应与国民经济和社会发展规划、国土空间规划充分衔接，与城市近期建设规划、土地市场运行、城市建设资金需求及地方政府债务限额相适应。要合理安排储备规模、结构、布局及供应时序，既强调储备计划的约束性，又重视计划的灵活性，尤其是在经济发展波动时期，要充分考虑土地储备供应时滞问题，提前做好预判，提前优化调整储备计划。
3.4改变举债发展模式，拓宽土地储备资金来源
土地储备资金缺乏将影响土地收储进度及土地的及时出让，进而影响地方经济发展及债务资金的及时偿还。在当前严控地方政府债务政策环境下，转变对原有银行融资方式的依赖，积极寻求与社会资本合作，是拓宽土地储备融资的必然选择。储备过程中可以将部分工作交由企业实施，储备土地前期开发等建设工程可以以政府采购的形式，将相关的勘测、评估、拆迁安置服务等项目纳入政府购买服务范围，在国家政策允许的范围内充分利用社会资本。
结束语
我国的土地规划转型，主要包括城镇、农业和生态三个主要方面，根据实际情况，进行土地的规划，最后形成一个总体的发展战略和空间布局。根据城乡规划，永久地划定基本农田和生态保护红线，辅助土地规划的转型。
参考文献：
[1]严金明.新形势下土地规划转型发展探讨[J].行政管理革，2016，1（1）：37-42.
[2]陈丽.我国转型时期土地利用规划的制度均衡分析[D].南京：南京农业学，2007.
论文作者:朱志峰
论文发表刊物:《基层建设》2019年第5期
论文发表时间:2019/4/30
标签：土地论文; 我国论文; 土地储备论文; 经济论文; 城市论文; 制度论文; 政策论文; 《基层建设》2019年第5期论文;