从单位到社区——社会管理体制的变革，本文主要内容关键词为：管理体制论文,单位论文,社会论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社区：改革中凸现的社会存在
社区是指人群聚居的地域，它是组成社会的一个基本结构，也是社会学等许多学科的一个基本概念。长期以来，“社区”对中国的各级干部和老百姓来说是陌生的，因为新中国建立之后，社会管理体制中一直没有“社区”的概念和位置。改革开放之后，随着社会主义市场经济体制的建立和单位管理体制的淡化，社区逐渐凸现于社会管理和社会生活的各个方面。今天的社区，与市场经济相辅相成，与政府工作密不可分，与多数城乡居民的日常生活息息相关，已经成为社会的现实存在和人们耳熟能详的常用语汇。然而，人们对于社区的认识还在很大程度上流于肤浅、零乱，亟待于从理论和实践上对“社区”这种社会存在加强认识。
“社区”一词的社会学解释是：“有一定地理区域，有一定数量人口，居民之间有共同的意识和利益，并有着密切社会交往的社会群体”，这一解释的着眼点是人的社会关系。而在经济学的解释中，“社区”是指具体的人群居住的地域概念。本文中的“社区”一词则是从社会管理的角度，把社区理解为：由有着共同的归属意识和利益关系的居民所形成的聚居地域环境。它包含两个要素：有特定共同性的人群和人居环境，即地区性社会。小到一个村落，大到一个城市，都是不同的社区。
当人类聚族而居时，社区就出现了。随着人类社会的发展，社区的内涵从血缘逐渐扩展到地缘、业缘、居缘，其外延从方圆几平方米扩展到数百万平方公里，人们对社区的认识也在深入。最早提出社区概念的德国社会学家F·滕尼斯认为，社区是基于血缘关系而结成的社会联合。之后，学者们从人文区位学、社会文化区位学的区位理论到社会体系理论、社会互动理论、社会冲突理论、社会行动理论等各种角度对社区概念进行了多种诠释，极大地丰富了人们对社区的认识。
应该说，人类社会的结构形式之一就是社区。在不同的社会制度下，为了管理的需要，国家被划分成不同等级的行政区划，这些行政区划就是以社区的现实存在为基础而形成的。例如我国古代的保甲、乡村、郡县、道府、州省；今天的街道、村庄、家属大院、宿舍区、住宅小区等等，都可以看成是“社区”的范畴。小社区组成大社区，大社区形成地区、国家、联邦等等。
“社区”之所以现在才引起人们的关注，是由于日益深化的社会管理体制改革已经触动了老百姓的日常生活。住房、医疗、养老、就业、子女养育等等切身利益在数年间发生的让人始料未及的变革，使许多原以为可以做个终身有依靠的“单位人”，现在却不得不面对做个“社会人”和“社区人”的现实。
二、单位管理体制的沿革
新中国建立后的社会管理体制基本沿袭了共产党在夺取政权时的模式，按照“支部建在连上”的传统，形成了具有中国特色的“单位管理体制”。
“单位管理”是中国特有的社会管理形式。“单位”是中国人对自己就业组织的统称。对这种具有广阔内涵和外延的“单位”概念的诠释并非易事，它在实际生活中对个人的意义往往大于纸面上的文字解释。工厂、机关、学校、商店、医院、公司、部队、农场、科研院所、文艺团体乃至宗教组织、社会团体等等都可以称为“单位”。单位是个人领取工资的劳动组织，是个人社会地位、社会保障、社会交往的保证和后盾，是个人的保护者、监护者和终身依靠者。在当时，每个成年人从参加工作的那一天起，个人的命运前途就与单位紧紧联系在一起。
从广义上讲，城市街道、农村生产队也属于“单位”范畴，尽管因不发工资、管理也相对松散，人们往往不把其视为“单位”，但在居民和农民外出或遇到问题时，街道和生产队也同样是对他们负有管理责任的“单位”。在改革开放前，全中国的老百姓几乎都从属于某一个单位，都具有“单位人”的角色，没有“单位”的个人在社会上是难以合法立足的。
在单位管理体制中，单位是等级有序的各级组织。每个单位都有自己的上级和下级，都隶属于一个可以上溯到中央的主管系统，都有自己在系统中的级别地位。这就是所谓的“条条管理”。
由于每个单位都有具体的工作地方或驻地，因此有的单位有时也被划分到所在的行政区划管辖，同时接受同级地方党组织和政府的领导。地方党委和政府除了对其下属的行政部门、社会组织（如企、事业单位、集体单位等等）进行领导管理外，也要按上级指示兼管或代管一些单位。这就是“块块管理”。
改革前的中国实行的是“条块结合”的管理体制，无论是“条条”，还是“块块”，其管理的对象都是条块纵横体系中的“点”——单位。各个单位尽管行业不同、规模不同、地域不同、所有制不同、隶属体系不同、社会功能不同等等诸多不同之处，但都有如下共同点，这就是：第一，实施对人的管理——管人，管思想，管工作，管教育，管单位职工的生活福利和生老病死，直至其婚姻、家庭、养老抚幼等一切社会责任的完成。第二，接受上级领导、完成上级交给的任务（生产、业务、工作等），对上级负责。第三，按同样的模式管理下级。
由于单位（特别是城市里的单位）要承担职工的生活管理职责，绝大多数单位都以自己的住宅地为中心，建立起了大小不一的“单位大院”——即集宿舍和各种服务设施（视单位规模大小而决定其设施齐备的程度）于一地的生活区，这就是人们熟知的“宿舍区”、“单位大院”和“机关大院”。在这些单位大院里，通常都有由单位直接领导的家属委员会的建制。所以家委会和居委会一样，是改革前城市最基层的、属于群众自治性质的社会管理组织，但是多数家委会并不接受所在街道或村镇的“地方”领导，也不与其发生联系，仅是由单位内部的组织管理。凡有与“地方”的联系或协调均由单位出面。
这种集行政与生活功能为一体的“单位大院”是单位管理体制中不可分割的部分。单位对人的管理主要是通过生活区所提供的生活保障（如住房、伙食等）实现的，而单位大院的存在形成了改革前中国特有的“单位社会”现象。每个单位只要有条件，都争取成为一个功能完善的“小社会”。个人（在有的单位中包括他们的子女）只要进了这种单位，就有了生老病死的所有保障。特别是在大型国营企业和某些单位里，可以说除了没有“火葬场”什么都有，从生到死、吃喝拉撒、恋爱生子、抚幼养老、子女教育就业、医疗、娱乐购物等等一切社会生活需要都可以在宿舍区里得到满足。“单位办社会”似乎成了当时国营大中型企业、县级以上机关和有能力的单位不可推卸的社会责任。
正是由于“单位社会”的存在，增强了单位的凝聚力，形成了职工对单位的依赖性，从而保证了单位对人的管理的有效性，在改革前的中国，“单位”取代其他管理组织成了社会的最基本管理层次。即使在日常生活中，“哪个单位的？”也成了实施各种管理时第一个被询问的问题。
三、从单位到社区
改革开放以来，随着经济体制和政治体制改革的逐渐深入，随着“下海”、“跳槽”和单位改制、新经济组织建立等社会现象的产生，无单位的个人和无上级的单位开始出现，全国一统的“单位体制”也出现了逐渐解体的趋势。
首先，单位的功能发生了根本性的变化，对任务（生产、业务、工作等）的管理成为单位的中心功能，对人的管理功能开始淡化。同时随着教育、住房、医疗、养老等制度的改革，单位“小社会”的福利保障功能很快消失，对人的管理力度大大削弱，并逐渐由单位转向社会。
其次，在体制改革的进程中，单位的所有制形式呈现出多样化，其隶属关系也发生了变化。一方面，各系统的行政管理逐渐改为行业管理；另一方面，三资企业、私营企业、个体经济等大批没有主管单位的“单位”日益增多，无法按照过去的“条条”或“块块”的规定去进行管理，而只能按照国家和地方的有关法律法规，由政府职能部门实施管理。所以，对单位的管理也开始转向社会。
最后，上述变化加上城市化的进展，改变了过去“单位占地一方，自成社会体系”的区位格局。就业单位和居住地不一定同在一地，同一个居住区里的邻居也不一定是单位里的同事，“宿舍区、伙食团、小卖部、幼儿园、子弟学校、职工医院”等单位话语也早已失去了原有的特殊意义……。凡此种种，使单位开始恢复它最基本的意义——就业组织，而过去由单位承担的对人的管理和福利保障，则全面转向社会，由政府承担起为公民提供服务和安全、福利保障的责任和义务。
单位体制的解体，使过去的“单位人”开始向“社会人”转化。但是，长期以来单位体制留下的影响和社会服务、保障制度的不成熟、不完善，使刚刚从单位“襁褓”中走出的人们立刻感受到了生活的压力。人们——特别是老人、妇女等在改革中生存状况发生急剧变化的弱势群体——迫切需要有替代单位归属的新归属感，以获得新的安全感。
在这个过程中，与人们关系最直接最密切的就是与居住地的联系。所以，成为“社会人”的第一步往往就是成为“社区人”。如果社区能够为居民提供归属感和安全感，社区就会成为公民和政府之间的联系纽带；反之，如果公民不能在自己的居住地获得安全感，他们也会对社会和政府失去信任。因此，社区问题目前正在成为热门话题，受到来自政府和人民群众的共同关注。
四、社区建设：新问题新挑战
“社区”在社会转型的变化中，逐渐成为我国当前社会生活中的现实存在。但是，由于对社区的政治定位还不明确，“社区”这一概念目前主要是用于社会服务方面，如社区服务、社区再就业、社区救助等。在社会管理方面，个别城市刚刚开始进行试验性的探索，如将居委会、家委会统一改为社区居民委员会等等。
当前的改革趋势和城市化的进程，决定了社区的作用不可能仅仅局限于社会服务方面，社区在社会管理方面的作用不可回避地要被提到政府和公众的面前。在城市，特别是新建成的城市居民区，社区管理更具有特殊的紧迫性和必要性。
随着近年来的体制改革和城市发展，城市居民的居住状况发生了很大的变化。在一些老城区和宿舍区，过去的居委会、家委会仍在发挥管理作用；而在市区和城郊结合部出现的大批规模可观的居民住宅区里，管理职能则在未被赋权的情况下由物业管理公司（个别由业主委员会）代行；特别值得重视的是，在一些非成片集中开发的住宅区和城郊结合部，由于没有集中的物业管理组织，也缺乏政府管理部门的延伸机构和居民自治组，社会管理和社会控制在这些区域显得十分薄弱，居民有关环境、卫生、治安、娱乐、健康、教育、购物等社会需求方面的问题也不容易得到及时的反映和解决。长此以往，在这些地区很容易形成社会管理的空白区——“非国家空间”，这对于社会安定和社会管理都是极其不利的。
目前，政府已经决定把社区建设作为当前和今后一段时期内政府工作的重要内容。无论就其巩固政权的政治意义，还是其服务于人民群众的现实意义，以及开发新的经济增长点的经济意义而言，这都是一项具有挑战性的新任务。许多有识之士已经指出：社区建设应该以群众性、自治性、服务性为原则；政府对社区的管理应建立在对社区组织的指导和支持基础上，寓管理于服务之中；等等。这些建议值得有关部门认真研究。
同时，笔者还认为，社区既是老百姓日常生活的环境，又是老百姓精神生活的家园，社区因此而成为社会主义物质文明和精神文明建设的重要阵地。同时，社区是政府城市工作的第一线，是基层政权组织的服务管理对象，社区又因此而成为社会管理体系的重要环节。社区一头连着千家万户，一头连着国家政府，是党和政府与人民群众之间的联系纽带。对于这种新的社会存在，我们还缺乏了解，对其社会功能和社会影响也缺乏理论和实证的分析。所以，社区作为一种在社会转型时期新出现的社会存在，迫切需要有关方面对其进行理论和实证性的研究。