我国初等教育生均经费地区差异实证分析，本文主要内容关键词为：初等教育论文,实证论文,经费论文,差异论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，在党中央、国务院的正确领导下，我国教育事业实现了跨越式发展，国民受教育程度逐步提高。但是，各地区教育发展依然很不平衡，尤其是初等教育，地区差异巨大，这对我国教育及其与社会经济的整体协调发展构成严峻挑战。本文运用差异分析方法对我国各地区初等教育生均事业费差异进行了实证分析，考察了我国初等教育生均事业费的地区不均衡状况，对其产生原因进行初步探讨，并试图提出对策建议。
一、初等教育生均事业费地区差异的空间分布
1.初等教育生均事业费地区分布很不平衡
考察各地区的教育投入，最具可比性的指标是生均事业费。初等教育生均事业费的地区分布可借助31个省份的小学生均事业费与全国平均水平的相对离差（注：即经过标准化处理的各地区小学生均事业费与全国平均水平的离差。为使各年之间各地区生均事业费与全国平均水平的离差具有可比性，我们用每年全国生均事业费的标准差对它们分别加以标准化处理。）来进行分析。观察1993年－2002年各地区小学生均事业费与全国平均水平的相对离差（见表1，为节省篇幅，此表仅列出1993和2002年的数据结果），我们可以发现：
表1 1993、2002年全国各地区初等教育生均事业费与全国平均水平的相对离差
1993年
2002年 1993年 2002年
北京2.73 3.18
河南
-0.62 -0.48
天津1.18 1.27
湖北
-0.41 -0.33
河北-0.3 -0.25 湖南
-0.26 -0.12
山西0.10 -0.15 广东
1.29
0.51
内蒙古 0.36 0.41
广西
-0.25 -0.23
辽宁1 0.26
海南0.69 -0.13
吉林0.72 0.40四川（重庆） -0.21-0.16
黑龙江 0.06 0.54
贵州 -0.86-0.47
上海3.54 4.16
云南 -0.03 0
江苏0.78 0.30
西藏 1.500.77
浙江0.84 1.06
陕西 -0.43
-0.36
安徽-0.98 -0.33 甘肃 -0.38-0.31
福建0.49 0.27
青海
0.09 0.14
江西-0.46 -0.27 宁夏 -0.34 0.08
山东-0.16 -0.01 新疆 0.58 0.42
数据来源：根据教育部财务司历年统计数据计算得出。
(1)相对全国平均水平而言，上海、北京、天津、浙江、广东、西藏6省市的小学生均事业费一直呈正向偏离，且偏离度相对较大。这几个地区中除了西藏的小学生均事业费基本上依靠中央财政全额拨款之外，其余五省市均为沿海经济发达省份。其中，上海、北京、天津、浙江四省市与全国平均水平的相对差距进一步拉大，其相对离差分别由1993年的3.54、2.73、1.18、0.84上升为2002年的4.16、3.18、1.27、1.06；广东则呈逐年下降趋势，相对寓差由1993年的1.29逐步降到2002年的0.51。
(2)江苏、辽宁、吉林、新疆、福建、黑龙江、内蒙古、青海8个省份的小学生均事业费，与全国平均水平之间也一直为正向偏离，但偏离度相对较小。这几个地区的情况比较复杂，江苏、福建、辽宁三省地处沿海，经济发展水平位居全国前列，其小学生均事业费一直保持较高的水平。吉林和黑龙江为老工业基地，经济基础不差，历来对教育比较重视。内蒙古、新疆、青海为少数民族地区，地广人稀，自然条件比较恶劣，教育成本相对较高，其小学生均事业费的增长并非是自身经济发展的结果，主要依靠中央财政的支持。在这几个地区中，江苏、辽宁、吉林、福建四省的相对离差呈逐步下降趋势，分别由1993年的0.78、1.00、0.72、0.49降到2002年的0.30、0.26、0.40、0.27；黑龙江由1993年的0.06逐渐增至2002年的0.54，呈明显的上升势头；新疆、内蒙古、青海三个地区基本比较平稳。
(3)海南、云南、山东、山西、宁夏5个省份的小学生均事业费，一直居全国中游，与全国平均水平之间的偏离，正负兼有，呈明显的波动。这5个省份的变动又各有不同，宁夏和云南呈上升势头，离差由负到正；海南和山西则相反，呈下降之势，离差由正到负，并有继续加剧的势头；山东则呈反复波动。
(4)重庆、湖南、四川、广西、河北、江西、湖北、甘肃、安徽、陕西、河南、贵州12个省份的小学生均事业费，与全国平均水平之间一直为负向偏离，一直处于全国的落后地位。这些省份地处中西部，经济基础比较薄弱，初等教育生均事业费的基数本来就比较低，又很少得到中央财政的援助，以致近年来其初等教育生均事业费增长相当缓慢，与全国平均水平的相对离差没有明显的变化，尤其是甘肃、安徽、陕西、河南、贵州5省，始终处于全国最后几位。
2.初等教育生均事业费的地区差异迅速拉大
为了让我国初等教育生均事业费的地区差异的变化，及各地区对这一差异的影响表现得更为直观，我们绘制了1993年和2002年各地区小学生均事业费洛伦兹曲线。
为构造洛伦兹曲线，我们把各省份小学生均事业费按照从高到低的顺序排列，再每6个省份一组将全国各地区分成五组（2002年全国有31个省份，比1993年多一个直辖市：重庆，我们将四川和重庆的小学生均事业费按人口进行加权处理合并为一个数据），分别对各组地区小学生均事业费求和（表2）并计算其占小学生均事业费总和的比例。 用各组地区个数占地区组数的比例累加值作为横轴，用各组地区小学生均事业费占全国生均事业费总和的比例累加值作为纵轴，绘制出小学生均事业费的洛伦兹曲线。为了使地区之间的教育差异和经济差异能相互对照，我们将1993年和2002年全国各地区小学生均事业费洛伦兹曲线与人均GDP洛伦兹曲线画在同一张图上（图1）。
图1 1993、2002年各地区小学生均事业费与人均GDP洛伦兹曲线
表2 全国小学生均事业费的地区分组及其所占份额
从图中右下角容易看出，1993年和2002年全国小学生均事业费洛伦兹曲线，相对绝对平等线而言，均明显弯曲，这表明这两个年度全国小学生均事业费的地区分布明显不均衡。2002年的洛伦兹曲线比1993年更为弯曲，离绝对平等线的距离更远，这意味着2002年全国小学生均事业费的地区差异比1993年进一步拉大了。与左上角的人均GDP洛伦兹曲线相比，这一时期全国小学生均事业费地区差异的变化更为显著。仔细观察，还可以发现，2002年全国小学生均事业费洛伦兹曲线比1993年更弯曲的部分主要体现在上端，这反映出我国第一组地区对地区差异变动具有很大的影响，即这些省份小学生均事业费的迅速增长是全国小学生均事业费的地区差异扩大的主要因素。这一点可从各地区生均事业费占全国各地区生均事业费总和份额（表2）的变化中得到进一步证实。与1993年相比，2002年全国各地区中，二、三、四组地区的生均事业费占全国各地区生均事业费总和的份额均有不同程度的减少，而第一组地区一枝独秀，生均事业费占全国各地区生均事业费总和份额上升了7.3个百分点。从1993到2002年各组地区的构成来看，第四组和第五组地区大多为中西部地区，变化很小，而前三组地区的构成变动较大。1993年同为第一组地区的广东和辽宁在2002年分别降到第二 组和第三组，而1993年第二组中的浙江和第三组中的黑龙江在2002年共同升入第一组。
从曲线的弯曲度来看，2002年的小学生均事业费洛伦兹曲线与人均GDP洛伦兹曲线十分接近。众所周知，“目前我国的地区间的经济差距处于建国以来最严重的时期”，（注：参见胡鞍钢.中国：走向地区协调发展.中国经济时报。）已达到国际公认的警戒线，这引起了中央政府和社会各界的高度关注。同样，对我国目前地区之间的初等教育投入的差异，我们也应予以充分的重视。
通过上面的分析，我们可以初步得出这样的结论：我国初等教育生均事业费的地区分布很不平衡，尤其是近年来，地区之间的生均事业费差异进一步加剧了。各地区对地区间教育差异变动的影响也很不均衡，有关部门应引起足够重视。
二、初等教育生均事业费地区差异的时序分析
表征地区差异的统计指标主要有标准差、极差率和离散度等。其中，标准差反映指标的绝对差异，极差率反映指标的极端情况，离散度反映指标的相对差异。绝对差异是指某变量偏离参照值的绝对水平，而相对差异则是指某变量偏离参照值的相对水平。
1.地区间初等教育生均事业费的绝对差异逐年拉大，两极分化现象十分严重
为反映各地区初等教育生均事业费的绝对差异，我们计算了1993-2002年各地区小学生均事业费的标准差、极差率（表3）。
表3 1993-2002年全国地区间小学生均事业费的标准差和极差率
标准差（元） 极差率
1993年 134.74 6.30
1994年 190.04 6.44
1995年 251.80 7.70
1996年 322.38 8.82
1997年 397.08 9.92
1998年 447.12 10.03
1999年 542.29 9.44
2000年 665.92 9.31
2001年 875.06 9.08
2002年 1049.619.07
数据来源：根据教育部财务司历年统计数据计算得出。
表3显示，1993年，全国小学生均事业费的省际标准差为134.74元，到2002年达到1049.61元，年均增长25.6%。总体上，这10年间，全国小学教育生均事业费的地区间差异不断扩大。从表中同样可以看出，全国小学生均事业费的极差率也有不同程度的扩大，但伴随明显的波动。1993年全国小学生均事业费的极差率为6.30，随着地区间经济发展差距的拉大，小学生均事业费的极差率逐渐上升，在1998年达到10.03的峰值。不过，由于最近几年中央对中西部地区教育扶持力度的加大，小学生均事业费的极差率从1999年开始缓慢下降，到2002年已降为9.07。总体而言，全国各地区小学教育生均事业费，两极分化现象仍十分严重。
2.地区间初等教育生均事业费的相对差异增速显著，与国际趋势相悖
统计学上将标准差与均值之比称为离散度，它是测度数据相对差异的一个无量纲统计量。一般认为，离散度低于0.15，数据分布比较均衡，离散度高于0.5，数据分布明显不均衡。为反映各地区初等教育生均事业费的相对差异，我们计算了各地区间1993-2002年小学生均事业费的离散度，并与人均GDP的离散度进行比较（图2）。
图2 1993-2002年中国小学生均事业费、人均GDP省际离散度
从图2可以看出，1993年我国地区间小学生均事业费和人均GDP的离散度均大于0.5，这表明我国各地区初等教育生均事业费与经济发展水平一样，明显不均衡。到2002年，相应指标都达到了0.95左右，地区间的教育和经济不均衡进一步加剧。
在国际上，教育投入的地区不平衡一般小于经济发展的不平衡。而我国2001年小学生均事业费的省际离散度比人均GDP还大。这无疑是向我国的教育发展亮起了红灯。
我国中央政府教育主管部门对这一现象予以了高度关注。近年来，我国政府把“两基”目标作为西部大开发一项重要任务，集中了中国政府比较大的财力和物力上的支持。在2002年，除工资性转移支付以外，中央财政转移支付还承担了西部农村地区60%左右的教育投入，西部地区教师的工资78%也已由中央财政转移支付承担。（注：参见教育部部长周济2004年3月24日在国务院新闻办召开的记者招待会上的讲话。）这一举措产生了明显的效果，从图2可以看出，2002年，我国地区间教育差异虽然还在上升，但比地区间的经济差异要稍低一些。
三、中美初等教育生均事业费地区差异比较
众所周知，美国是当今世界上教育最发达的国家，其教育发展已进入成熟而稳定的阶段。它在教育方面的一些指标值往往为大多数国家提供重要参考。将中美两国初等教育生均事业费的地区差异进行比较，我们至少可以发现两点明显不同。
1.中美两国初等教育生均事业费的地区差异反差强烈
为直观起见，我们把中美两国2000年初等教育生均事业费的洛伦兹曲线画在同一张图上（图3）。由图中可以看出，美国2000年初等教育生均事业费的洛伦兹曲线距离绝对平等线较近，弯曲度相当平缓，曲线两端的弧度非常对称，这表明美国各州间的初等教育生均事业费的地区差异较小，地区分布十分均衡。反观中国，情况正好相反。2000年中国初等教育生均事业费的洛伦兹曲线与绝对平等线的距离较远，弯曲度较大，达到美国的数倍之巨，且曲线两端弧度明显不对称。这表明中国初等教育生均事业费的地区差异比美国要大很多，地区分布十分不均衡。
图3 2000年中美两国各地区小学生均事业费洛伦兹曲线
2.中美两国初等教育生均事业费地区差异的变动趋势截然相反
观察中美初等教育生均事业费地区差异的历史变化，可以看出，中美两国初等教育生均事业费地区差异的变动趋势截然相反。从表4可以看出，美国在上世纪80年代初，各州初等教育生均事业费的离散度为0.27，差异并不明显。在随后的20年间，该指标值逐步下降，到2000年，仅为0.20。同期，美国初等教育生均事业费极差率也与离散度呈同步变化。1981年，美国初等教育生均事业费最高的地区是阿拉斯加州，达到5506美元，是密西西比州的3.66倍；2000年，美国初等教育生均事业费最高的地区是新泽西州，达到10337美元，是犹他州的2.36倍。20年间，美国初等教育生均事业费的极差率下降了1.3倍，呈现出明显的均衡化特征。中国初等教育生均事业费地区差异的变化情况则正好相反。1993年到2000年，中国各地区初等教育生均事业费的离散度由0.55上升到0.88，地区差异愈演愈烈。同期，中国各地区初等教育生均事业费两极分化现象也逐年加重。1993年，中国初等教育生均事业费最高的地区是上海市，达到723元，是安徽省的6.3倍；2000年，中国初等教育生均事业费最高的地区还是上海市，达到3498元，为贵州省的9.31倍。
表4 历年中美两国地区间初等教育生均事业费的离散度和极差率
年份 离散度 极差率
中国美国 中国 美国
1981年－ 0.27－ 3.66
1986年－ 0.27－
3.42
1990年－ 0.27－
3.05
1991年－ 0.25－
2.95
1993年 0.55 0.25
6.30 2.96
1994年 0.55 0.25
6.44 2.83
1995年 0.62 0.23
7.70 2.69
1996年 0.69 0.23
8.82
2.60
1997年 0.78 0.21
9.92 2.53
1998年 0.78 0.20
10.032.43
1999年 0.83 0.21
9.44 2.41
2000年 0.88 0.20
9.31 2.36
资料来源：根据Digest of Education Statistics 2002 pp195-198有关数据计算得出。
四、初等教育生均事业费地区差异产生的原因
通过上面的分析，可以发现，1993年到2002年期间，我国地区间小学生均事业费，无论是绝对差异还是相对差异，都迅速扩大了。究竟原因何在？我们认为这与各地区的自然条件、经济结构、城市化水平、财政拨款体制及教育管理体制等因素都有着不可分割的关系。研究发现，我国小学生均事业费地区差异的逐年扩大与各地区的经济发展水平的关系最为密切。我们将各地区的小学生均事业费与表征各地区经济发展水平的核心指标——人均CDP进行相关分析，结果表明，小学生均事业费与人均CDP之间的相关系数处在0.896到0.944之间，有高度的相关性（表5）。这即是说，小学生均事业费的变动90%以上都可以由人均CDP的变动来解释。因而，我们可把小学生均事业费作为因变量，把人均GDP作为自变量，进行一元回归分析。通过上面对1993年到2002年小学生均事业费与人均GDP的相关分析，可以看出小学生均事业费与人均GDP之间具有明显的线性关系。一元线性回归模型可设定为：
式中i为年份，α、β为系数，U为随机误差项。利用1993-2002年的数据，对该模型进行回归，结果如表6所示。
表5 1993-2002年各地区小学生均教育事业费与人均CDP的相关系数
年份 相关
年份 系数相关系数
1993年 0.896 1998年0.942
1994年 0.914 1999年0.941
1995年
- -2000年0.94
1996年 0.924 2001年0.934
1997年 0.944 2002年0.932
注：1995年各地区人均GOP数据暂缺。
表6小学生均教育事业费与人均GDP线性回归结果
年份
α、 β 
N
1993 119.59(6.07) 0.054(10.66) 0.802 30
1994 138.22(5.33) 0.061(11.94) 0.836 30
1996 122.62(2.97) 0.071(12.80) 0.854 30
1997 81.11(1.91)
0.078(15.37) 0.891 31
1998 106.28(2.23) 0.080(15.12) 0.887 31
1999 119.66(2.10) 0.089(15.01) 0.886 31
2000 128.76(1.86) 0.096(14.88) 0.884 31
2001 135.30(1.43) 0.114(14.12) 0.873 31
2002 159.70(1.38) 0.125(13.89) 0.869 31
注：表中括号内的数字为回归系数的T检验值。各回归模型全部在0.01显著水平上通过统计校验。
下面各回归模型全部在0.01显著水平上通过统计检验。
从1993-2002年的β值变动来看，各地区小学教育生均事业费的增长速度明显在加快。β值的不断上升表明每单位人均GDP增长中用于小学教育的数量在不断扩大。可以推知，经济增长速度越快的省份的小学生均事业费增长得也越快。这也是初等教育生均事业费地区差异的膨胀速度明显快于人均GDP的根本原因。
五、初等教育生均事业费地区不均衡产生的负面影响
一般说来，教育规模的扩大，教育质量的提高都有赖于一定的教育经费投入。缺乏足够的教育资金，必然会对师资、教学设备和设施等基本教育要素产生不利影响，造成教育的供给不足，同时也会遏制教育的有效需求。这样，教育很难实现真正的发展。我国目前各地区小学生均事业费的严重不均衡，给我国初等教育的发展带来了一系列的负面影响：
1.“两基”攻坚进展明显减缓
虽然我国在2000年实现了“两基”目标，并且国家继续增加投入，加大“两基”的攻坚力度，但由于地区间初等教育生均事业费的严重不均衡，攻坚难度逐步加大，进展减缓。2001年和2002年两年累计通过“普九”验收的县级单位仅56个。目前我国还有473个县（市、区、旗）尚未通过“普九”验收，占全国县级行政单位总数的15%左右，其中有32个攻坚县小学适龄儿童入学率仍低于80%，占“普九”攻坚县总数的7.4%。
2.办学条件薄弱，教师队伍素质较低，教育质量差
由于一些地区初等教育生均事业费的严重不足，“普九”攻坚县的办学条件和教师队伍素质普遍较差。据统计，2002年，431个攻坚县中有80.1%的县小学的数学、自然实验仪器达标校数的比例低于40%，其中低于20%的县占到65.0%；56.1%的攻坚县小学农村代课教师占岗位教师的比例超过了10%，其中36.9%的攻坚县超过了20%；有17.4%的“普九”攻坚县小学专任教师学历合格率低于90%；有47.1%的“普九”攻坚县小学学校危房率高于10%。简陋的办学条件和素质不高的教师使得这些地区小学教育质量较差，大大影响了义务教育普及水平的提高。
3.辍学问题十分严重
由于初等教育生均事业费的不足，一些地区的小学辍学问题相当严重。2002年，西部农村地区小学生辍学率高达0.75%，其中四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海七省区超过了1%。全国2059个县中有777个县的小学生辍学率超过全国平均值，其中有289个县是2002年尚未“普九”的县；432个未“普九”县的平均辍学率高达1.28%，其中172个县高于1.28%，81个县大于3%，51个县大于5%，最高达到35%。
六、对策建议
世界各国，初等教育均属义务教育，属于公共产品，我国也概莫能外。公共产品是政府向公民提供的服务，每个公民都享有获得同等水平公共服务的权力。让每个适龄儿童都获得相同水平的教育服务，是教育公平的首要之义。我国地区间小学生均事业费的巨大差异，是对教育公平的严重背离。人们已愈来愈认识到，教育是积累人力资本的主要渠道，是促进经济增长的持久性因素，因而也是促进经济持续增长的关键。现阶段，教育对于中国经济增长的意义不仅在于促进经济增长本身，还可以促进地区间的协调发展；教育的不平等会损害经济增长的速度和平等性，损害经济增长的可持续性。因此，促进教育公平将是我国未来面临的一项重要任务。在这方面，中央和地方政府有义务逐步缩小我国初等教育生均事业费的地区差异，要达到这一目标，必须从以下几方面着手：
1.中央和省级政府应承担更大的责任，增加对初等教育的投入。
根据公共产品理论和教育公平原则，政府应该在教育资源的配置中起主导作用。国际上许多国家的中央政府都是基础教育投入的重要力量。在日本、澳大利亚、法国、墨西哥、西班牙、英国等国，中央政府投入占整个基础教育投入的比重大致为20%以上；在新西兰、爱尔兰、意大利、荷兰、韩国等国，基础教育投入中超过80%的资金依赖中央政府，有的甚至完全依赖中央政府。即使是在基础教育经费主要由州级政府承担的联邦制国家，如美国、德国、加拿大等，中央投入对基础教育也占到3%-10%的比重。（注：参见苏明.财政应加大对农村基础教育支持力度。）以美国为例，1990年美国地方政府、州政府和联邦政府在基础教育经费拨款中所占的份额分别为44.9%、48.7%、6.4%。（注：参见崔玉平.美国教育财政的理论与实践.海南出版社.2000.4.1.(7).）
中央政府在调节地区间财力差距、促进地方公共产品均等化方面，担负着重要使命。这是整个社会经济协调发展的客观要求。江泽民同志曾经说过：“财政再困难，也必须舍得投资把义务教育办好，这是提高全民族素质的奠基工程。”初等教育是最为典型的公共产品，如果缺乏中央政府的财力支持，势必会造成初等教育发展的严重失衡：即在发达地区，财力雄厚，初等教育发展就有保障；而在不发达地区，财力薄弱，初等教育发展就没有保障。而中国的现实是，层级较低的政府，财力薄弱，层级较高的政府，财力相对雄厚。针对我国县级财政相对较弱的实际情况，中央和省级政府应首先多承担一些责任，增加对初等教育的投入，切实保障经济落后地区初等教育的基本经费需要，具体为：中央和省级政府应承担贫困落后地区初等教育的教师工资能按时足额发放，办学条件达到基本标准，贫困生能得到必要的资助。
2.充分考虑欠发达地区的生均教育投入和财政状况，探讨有针对性地加强中央财政转移支付和省内财政转移支付的新制度建设。
我国初等教育实行“地方负责、分级管理”的体制，而现实情况是许多地方政府在承担初等教育责任的同时，没有足够的财政资源作为实施政策和发展计划的必要保障，因此加强中央财政转移支付和省内财政转移支付是增加地区教育投入、保证地区间初等教育均衡发展和实现教育公平的重要手段。
统筹考虑各地区初等教育生均拨款、初等教育生均拨款占人均GDP比例、财政自给率（注：指地方财政收入与地方财政支出之比。）等指标，根据其财政支付能力和教育投入的努力程度予以区别对待，可以提高中央财政转移支付和省内财政转移支付的针对性。将全国31个地区的初等教育生均拨款与生均拨款占人均GDP比例、财政自给率分别按高、中、低三档进行交互归类（表7），我们对各地区的初等教育生均投入水平、教育投入的努力程度和财政支付能力可以一个大体的把握。
表7 全国各地区初等教育生均拨款与生均拨款占人均GDP
实证分析表明，我国有三分之一省份的初等教育生均拨款水平仍然很低，综合考虑各省财政状况以及省内初等教育生均拨款的地区差异，我们认为，对于生均拨款占人均GDP比例较高而财政自给率较低的欠发达省份，可以考虑以中央财政转移支付为主，以省内财政转移支付为辅；对于生均拨款占人均GDP比例较低而财政自给率较高的欠发达地区，可以考虑以地方初等教育的生均拨款和省内财政转移支付为主，以中央财政转移支付为辅。
3.逐步完善教育财政拨款体制，切实保障经济薄弱地区初等教育的经费投入。
我国初等教育生均事业费的地区差异，除了与各地经济发展水平有关外，还与我国教育财政拨款体制不完善有很大关系。我国现行的教育法规和财政法规，对教育财政的一些重大问题没有做出规定，或规定得很不具体。教育财政拨款的预算、决算、执行、监督和评估均缺乏有效的制度保证，拨款的透明性和公平性较差，经费拨付的随意性较大。
因此，国家应在《预算法》等财政法规申明确规定各级政府财政转移支付资金的分配原则是公平优先，并在分配方法、程序中提出具体要求，每年初等教育财政资金的分配方案要由同级人民代表大会批准。同时必须尽早制定《教育投入法》，以立法的形式明确教育财政拨款的决策程序，重大教育决策必须进行财政可行性论证，改变目前教育事业计划和教育财政两张皮的现象。必须以立法的形式明确各级政府的教育财政责任。如在初等教育财政责任的划分上，明确县级政府承担基本责任，按不低于全国中等努力程度将自有财力用于初等教育，对县级政府无力承担的初等教育经费缺口，根据不同情况具体规定地、省、中央三级政府的分担比例。
制定和完善法规是保障教育经费的必要条件，但只有当法规得到了切实的执行，它们才能起到应有的作用。因此，国家应该将目前教育行政部门的教育督察机构改由人大领导，成为人大的一个督察机构，对与教育有关的法规执行情况进行经常检查，向人大会议报告政府违规现象，并追究政府有关领导人的行政和法律责任。