公共服务民营化与逆民营化的比较与反思
邓桂苗
(西南民族大学，四川 成都 610041)
摘 要： 民营化与逆民营化已成为公共服务改革的两股浪潮。本文就民营化与逆民营化进行了对比分析，指出本质上民营化与逆民营化都是政府治理的一种方式，均有各自适用的领域，二者可并存，相互补充，共同发展。
关键词： 民营化；逆民营化；政府
“民营化大师”萨瓦斯指出:“民营化是可界定为更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足政府的需求。它是在产品和服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动”①。逆民营化则是指将已经承包给私营部门的公共服务收回，重新由政府提供。民营化曾被视为解决政府失灵的“万灵丹”，但经过几十年的发展，民营化并没有达到公众所期望的目标，政府卸责、权利寻租、公共利益受损等各种问题层出不穷。因此，有人认为民营化是失败的，随之而兴起的逆民营化则备受追捧。那么民营化与逆民营化究竟孰优孰劣，究竟谁才是政府治理的有效方式，二者之间有着怎样的联系，政府在社会治理过程中应该怎样选择、扮演什么样的角色呢？笔者试图通过对民营化与逆民营化的理论基础、兴起动因、实践方式、实践成效进行对比分析来探寻上述问题的答案。
式中,A是常数,td是介质层的物理厚度,Vd是通过介质层的电势差,m*是电子的有效质量,φB为势垒高度。从式(4)可知,Ig随着介质层的物理厚度增加将指数性降低。
1民营化与逆民营化的对比分析
1.1 民营化与逆民营化的理论基础：效率与公平
理论作为实践的行动指南，指引着实践的方向，体现着实践的价值诉求，因此，任何一项改革实践，都有其相应的理论支撑，民营化与逆民营化亦是如此。
由于转基因食品的特殊性，一旦出现食品安全事故，其波及范围和危害程度都难以预估，因此应参考重大疫情处理机制进行灾害处理。此外，还应当定期对转基因食品的安全性进行评估，防患于未然。而对于一般的消费者知情权、选择权损害，不涉及生命健康安全的，应当参考普通消费者侵权进行处理。这两点，我国目前的立法均有不足，应当参考国外进行修订。
(1)开发出流态化强氧化- 还原工艺替代原弱氧化工艺。攀枝花钛精矿通过强氧化、还原使得含钛物相由锐钛型转换成金红石微晶网状结构，在浸出过程中不与盐酸反应，有效解决钛精矿浸出过程中酸溶、水解造成的化学细化问题，产品细化率降低至1%以下，所得人造金红石产品基本与原矿保持粒度一致。同时使得钛铁矿颗粒出现微裂纹和孔洞，提高了钛矿的浸出效率，为常压浸出创造了条件。
由于2018年上半年中央采取多措并举，拓宽农民增收新渠道，使农民收入保持持续较快增长等发展方案，根据国家统计局数据显示，上半年，农民人均可支配收入达7142元，增长8.8%，增速快于城镇居民0.9个百分点。在农民收入中，财产性收入增幅最大，达14.2%，比上年同期快4.3个百分点。中央不仅从制度安排上增加农民财产性收入，还加快推进一二三产业融合发展，通过新产业新业态，促进农民工资性收入和经营性收入稳步增长。上半年，农民工资性收入增长9.5%，经营性收入增长6.1%。农村消费的快速增长，是我国农村金融发展和农村消费升级的过程中最重要的标志之一。
逆民营化的理论基础包括新公共服务理论、交易成本理论、公共选择理论和黑堡学派理论等，其中最主要的新公共服务理论，该理论的主要观点包括以下几点：①政府的职能是服务，而不是“掌舵”；②公共利益是目标而不是副产品；③在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；④为人民服务，而不是为顾客服务；⑤责任并不简单；⑥重视人，而不是只重视生产率；⑦公民权和公共服务比企业家精神更重要。可见，新公共服务理论更强调公民权、强调公民参与、强调公平、正义、民主等价值取向、强调政府的“参与者”角色，而以“公平、责任及公共利益”为核心价值追求的逆民营化正是对新公共服务理论在政府改革实践中的积极探索。
1.2 民营化与逆民营化兴起的动因：打破垄断与扭转“败局”
民营化于20世纪70年代末在英国拉开帷幕，随后，美国、德国、法国、意大利、日本、新西兰等国相继提出了民营化改革方案，掀起了民营化改革浪潮，我国也于20世纪90年代开启了民营化改革之路。民营化浪潮席卷全球并非偶然，而是有其必然的动因，虽然不同国家不同时期民营化改革的动因不尽相同，但笔者认为基于民营化改革中各参与主体需求的角度可将民营化兴起的动因分为以下两点：①政府增加财政收入，缓解财政压力的必然选择。以英国为例，在撒切尔夫人改革之前，“政府的财政赤字不断扩大，通货膨胀率高达20%以上，边际税率高达98%，几乎扼杀了一切工作的动机”②，为缓解高失业率、高通货膨胀低经济增长率等多重压力，撒切尔政府选择了民营化改革；②公众对减少政府垄断，打破政府低效率的必然要求。20世纪80年代以来，人们认为政府规模过于庞大，介入的社会管理活动过多，对公共服务供给的垄断不仅减少了私人部门的发展机会，政府自身也因缺乏竞争导致公共服务回应性差且效率低下，同时福利国家完善的公共服务供给也使得部门公众养成了好逸恶劳、贪婪懒惰、坐享其成的恶习，因此，为克服政府垄断的种种弊端，满足公众对公共服务供给质量和效率的需求，各国先后将竞争机制引入公共部门，开始了民营化改革。
2.3.3 改革监管者。民营化与逆民营化之争，就是政府与市场、效率与公平的博弈。但不管是政府还是市场，都有其自身的缺陷和弊端，而政府监管正是弥补缺陷的精髓所在。因此，在民营化与逆民营化改革实践中，政府要扮演好监管者角色。①政府应设立专门的监管机构，根据本国国情制定符合本国实际情况的监管机制和监管体系，借鉴而不是盲目照搬他国先进监管手段和方式，提高监管的科学性和适应性；②提高监管意识和监管水平。政府应深刻认识到民营化不是“一卖了之”，逆民营化也不是“一收了之”，不管公共服务由谁来提供，政府都必须担负起监管的责任，以保证公共服务供给的质量和效率，确保公共利益不受侵害。此外，政府应与时俱进，及时摒弃落后的监管方法，积极创新监管手段，提高监管水平。如大数据时代，政府可充分利用大数据技术和方法，准确把握每个企业的财务情况、人事情况、资信情况等，并预测其接下来的行为后果，据此选择可靠的合作企业，及时收回外包服务或更换提供者；③实行多主体、全过程的监管。政府监管不仅仅要加强对外部企业的监管，也要加强对政府内部的监管，同时监管应伴随民营化或逆民营化的整个实践过程，包括准入资质的监管、运营过程的监管、退出机制的监管等。通过全面的监管，实现政府与市场各司其职、优势互补，协调资本逐利性与服务公共性之间的矛盾，在确保公共服务公平性与民主性的基础上提高公共服务效率与质。
目前已经实现的预测浅水流常规且最有效的方法是反射地震法，这种方法预测精度高、成本低，主要是通过对浅地震反射深度剖面的获取实现对浅水流的预测。而反射深度剖面是通过地震反射勘探技术获得CMP叠加时间剖面，参照钻孔标定的速度进行时深转换而获得。
政府作为改革的主导者，不管是在民营化中还是逆民营化中，都有着至关重要的作用。因此，准确定位政府角色，明晰政府责任，对推动民营化与逆民营化改革、实现“更好的政府与更好的服务”具有积极的促进作用。在此，笔者认为，在民营化与逆民营化改革实践中，政府应主要扮演以下3种角色。
1.3 民营化与逆民营化的实践方式：放松与管制
民营化改革的核心思想是引入市场竞争，减少政府干预以解决公共服务供给效率问题，其主要形式有委托授权、政府撤资和政府淡出三大类(详见表1)。
表 1民营化的具体形式 ③
逆民营化改革的核心思想是加强政府对公共服务领域的监督和管理，重塑政府在公共服务领域的主体地位以解决公共服务供给的民主、公平等问题，其主要形式是收回外包，即撤包。如2008年4月15日，由于湖北省十堰市公交集团不能满足城市公交的正常运营，市政府收回了公交公司的特许经营权。
1.4 民营化与逆民营化的实践结果：成效与缺陷并存
2.3.2 政策制定者。各国实践已经证明，没有完善的政策法律体系保障，民营化过程中会滋生贪污腐败、权利寻租、恶性竞争等各种问题，逆民营化亦是如此，充分验证了中国的一句古话——“没有规矩不成方圆”，因此，在民营化与逆民营化改革实践中，要想“成方圆”，就必须要“有规矩”，故政府应坚持“政策先行”，构建完善的政策法律体系。明确规定民营化与逆民营化的范围和方式、明确政府、企业、公众在民营化与逆民营化中的责任与义务、明确参与政府合作企业的主体资格、签约程序、违约责任等，以此创造一个良好的政策环境，推动民营化与逆民营化的有序发展。
作为纠正民营化弊端而兴起的逆民营化，其实践成效尚无定论。但可以肯定的是，相比于民营化，逆民营化在履行公共责任、维护社会公平、实现社会利益等方面略胜一筹，而不可否认的是，逆民营化也面临着管理僵化、效率低下、财政压力巨大的风险。
民营化的理论基础包括新公共管理理论、公共选择理论和委托代理理论等，其中最主要的是新公共管理理论。该理论认为公共部门对公共服务的垄断是导致“X-无效率”的主要原因，而将私营部门的管理方法，如组织管理、目标管理、绩效管理等运用到公共部门的管理中，通过市场竞争的方式可提高公共服务供给质量和效率，克服政府垄断的弊端。在此基础上，戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府·企业家精神如何改革着共部门》一书中提出了政府改革的十项措施，即：①政府的作用是“掌舵”而不是“划桨”；②政府应向社区、市场授权，而不是“服务”；③政府应将竞争机制注入到提供服务中去；④政府应有使命感而非照章办事；⑤政府应讲究效果而不是按投入拨款；⑥政府应满足顾客需要而不是官僚政治的需要；⑦政府应有事业心，有收益但不浪费；⑧政府应有预见性，预防而不是治疗；⑨建立分权的政府，从等级制到参与协作；
政府应以市场为导向，通过市场力量进行变革。可见，新公共管理理论特别强调“顾客”的需要，强调政府“授权”给社区、强调市场竞争在提高公共服务供给效率中的作用，而民营化强调政府特权转移、强调通过市场和竞争提高公共服务供给效率以满足公众的需要正是新公共管理理论的生动实践。
2民营化与逆民营化的理性思考
2.1 辨析本质：民营化与逆民营化均是政府治理的工具
①(美)E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等，译.北京:中国人民大学出版社，2002：4.
2.2 知悉关系：民营化与逆民营化可以同时存在、相互转化、和谐共生
民营化与逆民营化作为两种不同的治理方式，虽然有诸多不同之处，但并非非此即彼的关系，而是可以同时存在、相互转换、和谐共生的。①二者是可以同时存在的。就国际层面而言，民营化和逆民营化可在不同国家同时进行，如20世纪90年代，美国开始逆民营化改革，而我国则开始民营化改革；就国内层面而言，民营化和逆民营化可能在不同领域同时存在，如21世纪初期，在我国的城市公交民营化全面“回潮”的同时，我国的医疗、教育、养老等领域却在实行民营化改革；②二者是可以相互转化的。20世纪70年代末，民营化兴起，经过几十年的发展，政府与公众均对民营化有了更加深刻和理性的认识，不再盲目地迷信和推崇民营化，逆民营化随之兴起。可见，公共服务的供给方式是一个动态发展的过程，而究竟选择民营化还是逆民营化则取决于公众满意度。若市场供给能获得更高的公众满意度，则民营化趋势将会更加明显；若公众不再满意市场供给，而是更倾向于政府提供，则政府将会收回外包，从民营化转向逆民营化；③鉴于民营化与逆民营化的本质是政府治理的不同工具且各有所长，拥有各自适用的时期、国家及领域并能同时存在、相互转化，因此，只要选择得当，二者是可以优势互补、和谐共生的。
2.3 明晰责任：民营化与逆民营化中的政府角色
与民营化相伴而生的是逆民营化，20世纪末期，西方国家民营化热情逐渐退却，逆民营化逐渐兴起，究其原因，主要有以下两点：①民营化的理论支撑被动摇。全球范围爆发的经济危机使得新自由主义政策受到了各国的批判和抵制，同时新公共管理改革也因其导致政府机构繁多碎杂、只讲效率不顾公平等弊端而备受质疑。因此，作为营化理论基础的新自由主义理论和新公共管理理论被动摇，民营化的合法性受到了严峻的挑战；②民营化改革实践的“失败”，这是逆民营化兴起的直接动因。由于民营化法律法规不健全、政府责任意识淡漠、对市场监管不足、私人企业的“经济人”本质及公众参与意识薄弱等原因，导致民营化改革过程中官商勾结、贪污腐败、权利寻租、恶性竞争等问题层出不穷。民营化并未节省政府成本，并未提高公共服务质量，并未满足公众对公共服务的需求，也并未实现人们期望中的理想效果。因此，面对公众日益高涨的政府收回公共服务的呼声，同时为解决民营化带来的种种问题，逆民营化应运而生。
2.3.1 信息收集传播者。民营化与逆民营化改革都是为回应公众呼声、满足公众需求而兴起，而要满足公众需求，首先需要了解公众的需求。因此，不管是在民营化还是逆民营化的改革实践中，①政府应广泛收集公众意见，为公众解疑答惑，保障公众的表达权与参与权，全面了解公众的现实需求；②政府应及时公开教育、医疗、经济、金融、社保等各领域数据，打造阳光型政府，尽可能减少甚至避免因信息不对称而引发的矛盾，充分保障公众的知情权和选择权。通过政府与公众的双向互动，增进政府与公众之间的了解与信任，并在此基础上选择恰当的治理方式，妥善处理不同利益群体之间的矛盾与冲突，促进社会的和谐发展。
民营化改革过程中，世界各国都取得了或多或少的成效。①其引入市场竞争，打破了政府在公共服务供给中的垄断地位，重构了公共服务供给秩序，促进了政府公共服务供给质量的提升和政府职能的转变；②降低了公共服务成本，增加了收入，缓解了政府的财政压力。以英国为例，20世纪80年代，英国通过民营化获得了高达400亿英镑的股份出售收入，这相当于20世纪90年代初期一年的财政赤字总额④，极大地缓解了政府的财政负担。但民营化就如同一个硬币的两面，尽管民营化改革取得了一定的成效，但20世纪90年代以来，其负面效应也日渐凸显。①收入增长率差异巨大，贫富差距悬殊。以美国为例，在社会各阶层的收入增长率方面，在过去20多年里，高收入者收入增长率高，而80%的普通工薪阶层的收入增长却呈负值；在财产分布方面，5%的人占有58%的财产，10%的人占有70%的财产⑤，贫富差距悬殊；②政府机构分散，碎片化现象严重。以新西兰为例，民营化改革使得只有350万人口的新西兰存在300个中央机构、40个小的行政部门及大量的地方与卫生机构⑥，政府机构严重分散；③民营化改革并未降低公共服务供给成本，也未提高供给效率和质量。20世纪90年代初，加拿大汉密尔顿市政府将当地的供水系统交由菲利普公司经营，但到1995年，菲利普公司才完成了合同规定的1994年任务的一半，同时为了节省成本，该公司违反承诺，辞退了大批员工。更为严重的是，1996年，由于主污水处理厂抽水系统出现故障，导致污水泄露，淹没了大量民房和工厂，污染了汉密尔顿海港及周边湿地，此次污水泄漏事故被称作是汉密尔顿史上最糟糕事件⑦。可见，汉密尔顿市的水务民营化不但未能缓解该市的财政压力、真正降低成本、提高服务水平，反而增加了失业人口、污染了自然环境、加重了纳税人负担。而这样的情况并非个案，因公共服务民营化而损害公共利益的事件时有发生，如美国亚特兰大市水务市场化改革失败、我国兰州的水质污染事件等。
如汪以俊的作品《六合同春》中，便是将画面中的主次通过合理安排，放置，让画面更有主次感，在对牡丹，丹顶鹤的数量安排上，也是采取最恰当的安排，疏密簇叠，丹顶鹤错落有致。画面虚实结合，将所绘制之景栩栩如生地展现在我们眼前。
注释
民营化与逆民营化虽然有着不同的理论基础、兴起动因及改革方式，在实践中也各有侧重，但二者有一个共同的目标，即：成为更好的政府，提供更好的服务，满足公众对公共服务的需求，正如萨瓦斯所言：“民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会”⑧。我们不能因为民营化在某一国家或某一领域取得了一定的成效就将其夸大为解决公共服务问题的“万能药”，不能因为其在某一时期或者某一事件中的失败而将其全盘否定，也不能因为逆民营化的兴起就否定民营化的意义，更不能将逆民营化视为民营化的“救世主”。而是应该清楚地认识到，民营化与逆民营化并非治理目的，而都只是政府在不同的时代背景下、面对不同的挑战、为解决不同的困难而选择的不同的治理工具，二者各有所长，并无优劣之分，这也正是民营化与逆民营化的本质所在。因此，在公共服务民营化的改革实践中，不应过度关注二者本身的长短优劣，而应聚焦于如何根据实际情况选择合适的治理工具，如何用好治理工具以达到治理目的。
②丹尼尔·耶金，斯坦尼斯罗.制高点[M].上海：外文出版社，2000.
③(美)E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍.等,译.北京:中国人民大学出版社，2002:128.
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⑤杨安华.当代西方国家逆民营化兴起的动因分析[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2010,18(3):46～51.
⑥林志聪.论公共服务逆民营化:缘起、本质与发展趋势[J].湖南广播电视大学学报,2014(3):58～60.
应该说，各少数民族群众是在红军极其困难的情况下走上革命道路的，广大少数民族，在人力、物力及道义上采取各种方式积极援助红军，踊跃参军，保证部队的供给，掩护伤病员，壮大革命武装力量，有许多少数民族红军战士，在长征途中为革命奉献了自己宝贵的一生，这对红军长征产生十分重要的影响。
⑦Mark McNeil.Incinerator Closure the End of a Dirty Air Era; Health Effects of Emiseions Still Unknown[M].The Hamilton Spectator, May ，1996:18.
⑧[美]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，译,北京:中国人民大学出版社，2002:350.
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中图分类号： D035
文献标识码： A
文章编号： 1007—6921(2019)21—0003—03
收稿日期： 2019-07-15
作者简介： 邓桂苗(1993-)，女，四川达州人，硕士研究生在读，研究方向：公共政策分析。