危机动员与中国社会团体的发展，本文主要内容关键词为：社会团体论文,中国论文,动员论文,危机论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2004)01-0074-05
2003年春夏之交的非典危机，从广东开始蔓延，逐渐扩散到全国，最后在北京大规模爆发，引发国际社会的强烈反响，100多个国家对中国公民的入境和外事活动进行了程度不等的限制，中国政府不得不动用行政手段和政治手段强行对这场非典危机进行干预。显然，非典危机不仅对人们的生命、安全和财产造成威胁，而且也是对政府管理与社会动员的一次严峻考验。通过两个多月的群防群控和全民动员，疫情基本得到控制，最后赢得了抗击非典危机的胜利。
对中国政府来说，这场突如其来的疫情战役，是在政治资源、行政资源和社会资源没有得到充分配置的情况下被动应对的。因此，各种资源之间缺乏良好的动员准备，只是随着抗击非典活动的深入，政治资源与行政资源强动员与社会资源的弱动员相匹配。这就需要人们探讨以下问题：在什么情况下进行应急动员比较合适?资源应该如何有效配置?中国社会团体应该在社会危机活动中扮演一个什么样的角色?由于中国社会团体自身的特点，在危机管理中有它内在的优势，人们有必要关注危机动员过程中社会团体的作用，以便在此基础上提出有针对性的政策建议。
一、政府管理机制与危机爆发
政府是处理社会公共事务的机构，它承担着由公民、企业和其他社会组织所不能履行的职责，这些职责包括国防、外交、法律秩序、环境和国家安全等事务。同时，它又与公民、企业和其他社会组织分享着某些职能，如教育、医疗服务、公共运输等，共同发挥着各自特有的作用。
然而，斑驳陆离的现实生活尽管丰富多彩，但受到危机威胁的概率呈现走高的趋势。有的基于一些自然因素的突发性事件，如地震、台风、海啸、洪涝干旱灾难，有的基于社会因素的恐怖袭击等，尤其在全球化的国际氛围下，社会发生着激烈的动荡，大到不同意识形态之间出现的冲突，小到因人们的生活琐事而诱发个人与个人、个人与组织之间的矛盾，由此酿成一些社会性的突发性事件。也有基于自然因素和社会因素交互影响导致的重大事件，如重大火灾、恶性传染病流行等。这些人为的、自然的和多因素形成的突发性事件，共同构成影响社会基本生活秩序的突发性事件。“造成破坏生态平衡、丧失生命或健康服务下降的事件，也就是说，一种突发的需要立即行动的由瘟疫、自然或科技大灾害、冲突或其他人为原因造成的事件。”[1]这些事件的出现，对一个国家，一个社会，乃至整个世界的正常秩序都会形成较大的冲击，如911事件，使整个世界的安全价值观念和国际事务的中心任务都先后聚焦到反恐怖主义问题上，对国际社会动员方式和总资源的配置产生了非常大的影响。
既然，现行的世界和国家存在着两个截然不同的秩序环境：常态性环境和非常态性环境，这就要求政府与社会采取适当措施分别对待这两个各具不同内容不同特点的环境事务。针对常态性环境，需要采取的措施是常态性的管理内容和方式，常态性的动员机制和动员能量；针对非常态性环境，政府采取的措施必须是较特殊的管理和方式，非常态性的动员机制和动员能量。
一般而言，常态性管理的内容主要是常态性的事务所需要解决的问题，涉及到人们日常生活的各个方面，由公民、企业和其他社会组织的各种需求汇集而成。这些日常性的公共事务，由政府按照科层等级制常设管理部门各自的分工协作履行各自的职责，以满足社会发展过程中人们的各种需要。对常态性管理所使用的方式，按法律所确定的常规程序进行。这些管理方式包括在法律范围内集中所有的行政资源采取强制性的措施来进行行政动员。
但对于非常态性事务，政府所采取的措施较为特殊。首先，尽管有相应的常态性管理部门负责对应的突发性事件所涉及的领域，但这一突发性事件已经远远超出了由单一管理部门独立所行使职责的能力和范围，在这种情况下，就需要依赖更多部门之间的相互配合与支持，有的要求更高一级政府甚至由中央政府直接掌管。其次，单一管理部门所拥有的单一资源已经无法有效满足限制突发性事件扩散的需要，只能依赖更高一级政府或中央政府所掌握的整体资源来应对这一突发性事件。再次，考虑到突发性事件影响的广泛性，仅仅依靠政府单一力量已经无法能够控制突发性事件的扩散，消解突发性事件所带来的危害，所以需要依赖整个社会的所有政治力量、经济力量和社会力量的支持。尤其社会力量的合作与支持，是非常态性事务处理中需要重视的一个方面。
二、优势与不足：行政动员与政治动员
行政动员和政治动员是突发事件中非常态管理经常所采用的方式。它们利用自己独特的资源优势，尽可能以较快的速度采取相应的措施减少所造成的损害，尽早从危机中恢复过来。
行政动员是政府行政机关凭借常规的科层等级制机构，动用一切行政资源应对危机事件以控制危机事件的扩散和蔓延。行政动员面对的往往是一般性突发事件，这些事件处于可控性危机事件的范围之内。行政动员的优势在于能够按照政府的常态管理以较小的成本投入获得事态的控制或处理，不会引起社会的恐慌。它的不足在于，一旦事态无法控制在行政资源能够有效扼制的范围之内，它就不得不进入政治动员的操作程序，调集所有政治资源，以控制事态的发展。
政治动员一般是在特殊情况下所采取的一种动员方式，是政治主体(主要是政党)为了聚集所有的人力和物力资源，实现某一政治目标所进行的政治宣传、政治鼓动等行为。[2]它的基本特征是：把立法机关、司法机关和行政机关、政党、大众传播媒体各方面的力量按照各自的能量在不同的领域和范围内加以调配，利用各自的动员优势，弥补行政动员的不足，有效扼制危机事件的继续蔓延。政治动员应对的危机事件往往有两个前提：(1)事态的极度严重性。由于突发性事件从爆发到蔓延，已从国内局部地区和有限领域扩展到国内大部分地区和所有的领域，对整个国家的正常工作秩序和生活秩序都产生了较大的影响，而且随着事态的扩散，还引起国际社会的强烈反响，这样，突发性事件已经超出了行政动员所能控制的范围，在这种情况下，危机处理已经远远超出了政府所能行使的能力，只能动用政治资源进行政治动员有可能控制整个事态的发展；(2)行政动员乏力。突发性事件出现初期属于政府行使的职责范围之内，但由于应急机构不健全、信息沟通不及时、采取措施不力、应急机制不畅通等各方面的原因，行政动员在控制危机方面出现了不当的行为，使本来属于行政动员所能控制的事件处于失控状态，不得不由行政动员上升到政治动员的层面。
对于一般的可控性危机事件，通过行政动员和政治动员两个动员机制基本上能够达到有效处理危机的效果，化解由危机事件所产生的各种矛盾和冲突，恢复正常的生活秩序和工作秩序。但在实际的危机事件处理中，由于政府自身在资源禀赋、人员结构、组织体系等方面存在各种先天性的局限性。[3]因此，仅有行政动员和政治动员这两种资源的配置还可能存在着一些问题，需要社会动员这一机制。
三、社会动员：中国社会团体的发展
不论是行政动员的主体和政治动员主体，还是社会团体的主体，都会对危机事件处置产生一定的预期值。尽管由于不同的主体会有不同的判断取向，但按照一定的标准参照系，对危机事件处理效果一般都会形成三个不同的预期值：一是时间预期值。一般来说，所有的危机事件都有危机爆发、危机扩散、危机高峰、危机消减和危机消除这几个时间段。对危机事件处理者和社会公众来说，双方的意愿是相同的，那就是在最短时间内把危机事件控制住，避免危机扩散，并迅速得以解决；二是结果预期值，在不发生人员继续伤亡、财产继续损失和国内各种关系及国家间关系继续保持良好的前提下，有效控制危机事件蔓延；三是投入预期值。能够以最少的人力、物力和财产投入的情况下，获得危机事件的圆满解决。
时间预期值、结果预期值和投入预期值可以说是衡量危机事件处理得好坏的三个前提条件。要达到这三个方面的预期值，一方面需要依靠行政动员和政治动员本身的力量，另一方面也需要依靠社会团体的力量。
行政动员与政治动员最大的优势在于能够运用政府权力和政治权力最大限度地调动所有的行政资源和政治资源，限定危机事件所影响的范围和领域，避免危机事件的扩散。在全能主义时期，任何组织和个人既没有独特的自身利益和意愿，也没有任何可以得到保障的权利，仅仅是行政动员主体和政治动员主体的依附物，这样，行政动员主体和政治动员主体利用其所执掌的政府权力和政治权力，进入权力所欲进入的领域，充分调集所有的社会资源，因此，这一时期的危机事件，依靠行政动员和政治动员这两种手段能够迅速有效地消除。[4]不过，在由计划经济向市场经济过渡的阶段，行政动员与政治动员在处理危机事件中所面对的状况已经发生了较大变化：(1)组织和个人已经具有一定的权利意识和自主意识。权利意识使行政动员和政治动员在行使行政权力和政治权力时一定要在法律所规定和允许的范围内进行，不得任意限制组织和个人的自由，这样，使行政动员和政治动员所调配的资源受到了一定的约束。(2)危机事件所涉及的内容和范围很广，有的通过行政动员和政治动员能够得以解决，有的是行政动员和政治动员所无法处理的，只能求助于其他的动员方式，那就是社会动员。
不论在市场经济高度发达的先发展国家，还是在中国这样一个由计划经济向市场经济转型的后发展国家，整个社会按照市场经济平等交易的规则来运作，在充分考虑资源的投入成本产出效率的基础上，保护合法经济权益。显然，它不仅是行政动员、政治动员的基础，也是进行社会动员的基础。市场起到了凭借行政权力所进行的行政动员和政治动员不能达到的作用，弥补了行政动员和政治动员强制性权力的缺陷，用平等交易的方式，使市场总资源有一个较高的配置，有效地发挥危机事件中资源的成本与产出关系，使经济资源配置达到最大化的目的。
社会动员是指社会组织凭借着自治自律的特点，配合行政动员、政治动员，处理一些行政动员、政治动员所无法处理的一些事务，从而达到事务处置的最佳状态的一种动员方式。社会动员既包括社会单位的动员，又包括社会团体的动员，指非营利组织或非政府组织。这里主要指社会团体的动员。
社会动员的出现，既是行政动员和政治动员的局限性所致，又是社会动员本身的优势体现。“非政府组织已经成为发展过程的一支重要力量，它减少了发展中国家制度缺陷带来的成本。”[5]政府无法提供最全面和最完整的服务来满足社会公众日趋多元个性化的需求，尤其是危机事件发生后，在没有明确制度规范的情况下，由于官僚机构等级科层制的惰性，政府无法在最短的时间内将客观真实的信息公之于众，无法集中所有的社会资源并对公共事务进行有效处置，这样，容易造成社会公众对危机事件本身的恐慌，引发谣言和社会动荡，影响行政动员和政治动员结果和目标，也就是说，政府供给与社会需求之间形成的较大落差反映出行政动员和政治动员在危机事件处理中的缺陷，需要社会动员发挥作用。社会动员恰恰突出了社会自主治理这一关键性问题，相信社会团体和社会成员的自治能力，充分发挥各种社会团体所掌握的资源，在各自所从事的领域内开展有针对性的活动，逐一处置由于危机事件的突发性所造成的整个社会一时无序的问题，使社会问题日益消退，回复到社会正常的生活秩序和工作秩序。
而且，中国社会团体恰好是沟通政府与公民之间的一座非常有用的桥梁。市场经济和民主政治要求善治。善治的实质就是政府与公民的良好合作，但这种合作并不总是直接的，相反，常常需要中介组织的协调，中国社会团体就是这样一个中介。[6]
那么，社会团体怎样才能与政府组织之间有一个良性的互动呢?在回答这一问题之前，首先需要思考政府与社会团体(非营利组织)之间的互动模式。美国学者以目标与手段不同的结合方式，提出了四种不同的模式：第一种是合作模式，指政府与社会团体之间分享共同的价值目标及达成目标的手段；第二种是冲突模式，指政府与社会团体之间有不同的价值目标和达成目标的手段；第三种是互补模式，指政府与社会团体之间有共同的价值目标，但在达成目标的手段上不同；第四种是竞逐模式，指政府与社会团体之间尽管拥有共同的资源或手段，但却在所达成的目标上不同。[7]不同时期、不同社会需求状态下，模式的体现方式会有差别。在中国，从计划经济向市场经济转型时期，随着政府职能的转变，权力影响范围逐渐缩小，有不少社会事务需要社会团体的配合与合作，社会团体也有责任担负起弥补社会需求与政府供给间落差的责任，回应社会的内在需求，维护并提高政府服务的水平，使民间的“创业精神”和“成本效益分析”带入政府服务的功能中，社会团体与政府一起承担起共同的公共责任，共同处理相关的公共事务，这样，就使政府对社会团体的依存度越来越强，真正使两者之间处于合作与互补的状态之中。
社会团体在危机管理的不同时期发挥的作用有所不同，而且，不同的社会团体也会根据自身的特点，开展一些有益于缓解危机的措施，尽管有的措施是直接的，有的措施是间接的。社会团体在危机时期所做的工作，如果以这次非典作为一个个案进行解剖的话，可以概括为如下几方面的内容：
第一，发出倡议，采取有关措施。不少社会团体发出倡议书，减轻政府所面临的压力，承担社会团体应履行的社会责任。中华慈善总会、中国社会工作协会2003年4月24日向全国社会公益组织、社区组织和广大志愿者发出奉献爱心抗击非典的倡议书。4月底，全国总工会、全国妇联等一起向全国发出“关于5月份在全国开展家庭读书活动”的倡议；随后，又发出“关于6月份不搞大型聚会活动”的倡议。中国烹饪协会要求各地立即采取预防措施，减少生食和野味品种的供应，提供分餐制。
第二，社会团体配合行政动员和政治动员，承担一些行政动员和政治动员所不能承担的工作。2003年4月9日，为了扼制非典传染，提高居民抵抗力，中华中医药协会召集专家教授，通过适合北京地区为代表的北方地区人群的预防非典药方(由11味常用药材组成)，并向社会推荐。中国留学人员回国创业协会5月5日在收到教育部国际司的紧急通知后，就在第一时间内向教育部推荐生物医学方面的专家教授和抗病毒技术药物。有不少志愿者奋斗在抗击非典第一线，也有一些志愿者提供后勤保障工作。社会团体利用自身的优势帮助政府采购卫生医药物品和器材，平抑物价，控制哄抢行为，发挥出危机时期维护经济良好秩序的作用。
第三，开展捐赠活动。由于整个社会的非典治疗和预防需要较大的经济投入，仅靠政府的财力难以确保这一事件的有效处理，因此，不少社会团体进行了形式多样的捐赠活动，有的捐款，有的捐物资设备。
第四，代表行业利益，及时反映行业要求，调整政府有关政策措施，避免不利局面。危机事件往往会出现重大的经济损失，为了抢救人们生命和各种财产，就会有较大的经济开支。由于危机的持续发展已经影响到全社会的整体运行状况，包括生活和工作方面。对社会团体而言，就有必要把已经影响到本社会团体利益的一些情况及时向政府反映，使危机事件对本社会团体利益所造成的损失降到最低点，并对政府提出合理化建议。如浙江江山养蜂产业化协会采取的保护蜂农利益措施。
危机事件过后，社会团体也可以根据各自的特点，配合政府处理有关事宜。如广东省医药行业协会配合省经贸委开展表彰先进集体和个人活动，制订了实施办法。
不仅中国国内社会团体在发挥作用，而且，国际上的一些非政府组织也参与了中国非典危机事件的处理。如无国界医生组织来到中国，对医护人员进行隔离和防护技术培训，提供一些医疗物资，并为医护人员、病人以及他们的家属提供心理支持。这些国际上的非政府组织在中国的参与活动，一定程度上为中国社会团体的发展起到了示范榜样的作用，有利于中国社会团体自身的体制建设和功能建设。
因此，在市场经济环境下，对政府而言，常态性的管理与非常态性的危机管理是两种不同的管理方式。在常态性管理中，政府也需要社会团体的支持与合作，共同处理有关公共事务，但在非常态性的危机管理中，考虑到危机事件的突发性与不可预见性，政府运用行政动员和政治动员尽管能应对一些主要的问题，但要尽最大可能控制危机事态的发展和避免最大的经济和政治损失，尚需要调集全社会的所有资源，包括社会团体的力量。这就要求人们在危机预案的制定、危机管理执行机构组成成员和危机管理过程中都需要集聚社会团体的力量，充分调动社会团体参与危机管理的积极性，承担起社会团体应承担的社会责任，减轻危机事件对政府所造成的巨大压力，以取得危机事件平稳结束。
四、观念转变与制度安排：社会团体与公共政策
由于社会团体在危机动员过程中有其特殊的功能，能够发挥其应有的作用，因此，在危机事件管理中，需要政府采取以下措施，确保观念的适时转变和有效的制度安排：
第一，价值观念的转变。(1)危机意识的形成。常态性管理与非常态性管理是一对统一的矛盾体。两者互为转换，共同构筑起政府管理的全部内容和全部方式。尽管传统的政府管理实践活动中，或多或少地包含着应急性的事件或突发性事件，但政府管理意识中仅仅把它视为常态性管理的一种方式，而没有将它单独独立出来，成为与常态性管理概念相对应的非常态性管理概念。狭窄的政府管理意识，容易使政府忽视非常态性管理的内容和方式，对突发事件所采取的仅仅是应急性的一些措施，没有从理念上和制度上真正确立起非常态性管理的概念。显然，危机意识的确立，有利于政府更好地处理公共事务，降低社会管理成本，提高政府形象，能行之有效地应急危机事件的发生，把危机事件所造成的损失和负面影响控制在最低水平。(2)成本意识的提高。任何公共管理活动都需要付出一定的代价，包括财力、物力、人力、时间和信息等，只不过，对政府来说，处理公共事务，总的指导原则在于尽可能以最少的代价获取最大的收益，而不计任何代价，不计任何成本的指导思想不适合市场经济对政府活动的认知，不符合市场资源和社会资源的有效配置。危机时代向人们提出了树立成本意识，正确估算成本的原则要求。成本意识不仅仅体现在常态管理中，而且还应纳入危机管理之中，尽最大可能降低控制危机的成本，避免最大的损失。这就要求转变政府单一主体控制危机的思路，集中社会其他力量，充分发挥它们的资源。(3)主体观念的确立。在原有的政府管理理念中，政府是主导性的，随着改革开放的深入，政府逐渐从非公共事务领域退出，这样，就需要增加市场主导和社会主导两个管理主体。通过政府主体、市场主体和社会主体三位一体式的沟通与合作，提高处理事务的能力，降低政府成本和公共成本。因此，在政府的管理思维中，在重视市场主体的同时不应忽视社会主体意识的培育，把社会团体置于应有的主体地位，履行社会团体的社会责任，减轻政府负担和压力，完善管理体制。[8]
第二，社会团体的责任和使命应列入政府所制定的危机事件应急预案中。在现实世界中，任何可能性的危机都有可能发生，必须理性地认识危机的特性和理解危机的内在逻辑，政府和有关组织做好危机管理的早预测和早预案，在日常管理中做好危机预案的制定和操练。为了增强社会团体的责任感和使命感，使社会团体有效地发挥作用，各级政府所制定的危机事件应急预案中，应把社会团体置于总体公共资源的范围之内，有机地加以使用和发挥。如果在预案中，没有构建责任义务明确的关系，就有可能在危机管理中，各个有机要素之间会出现不完整、低效率和缺乏统一的协调。通过规定社会团体在危机事件应急预案中地位，明确社会团体的责任，便于政府交付应急处理的事务，更有利于社会团体自主地发挥作用。
第三，拟将社会团体主要代表列入政府危机管理执行机构成员之中。针对危机事件的大小和影响程度，危机管理一般由掌握行政权力和政治权力的组织组成。一旦危机事件发生，政府和相关职能部门应组成专门的应急事件指挥部，集中相关力量。在这个指挥部中，应有相关的执行配合机构，其中应包括有关方面的社会团体代表，有利于调动社会团体的资源，表达社会团体的利益，及时有效地控制危机事件。
第四，危机管理活动中，社会团体应作为发挥作用的一个主要方面。“如果没有真正和自主的基层创始活动相辅佐，中央政策制定可能会在根本方面出现失误和失去控制。开展深入有效的基层活动不仅从价值观念上看是明智和合乎需要的，而且对处理微妙的社会现实，适应地方具体条件，促使民众更好地参与社会生活以及确保对过分集权化和官僚化的力量抗衡往往都是必不可少的。[9]所有行政动员和政治动员都有其发挥作用的地方和发挥不了作用的地方。在不能发挥作用的地方，就需要社会动员的弥补和合作，使社会团体的资源和力量及时地得到利用。通过行政动员、政治动员和社会动员的整体合力，统一步骤，协同作战，真正构建起完整有效的危机事件应急处理体系，达到控制危机、降低损失、维持社会稳定和恢复正常生活状态的总目标。
总之，社会动员是危机事件应急处理体系中不可或缺的有机构成部分。只有调动社会团体的各种资源，充分发挥社会团体的作用，才能提高整个社会应对危机事件的能力，确保政府处理事件的威望，降低社会总成本，维持社会稳定和促进可持续的发展，真正构建起政府、市场与社会三元关系良性循环的新型结构。
收稿日期：2003-10-02