地方政府投融资平台：风险控制机制研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,风险控制论文,投融资论文,机制论文,平台论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
2008年底，为了筹集4万亿元投资刺激计划的配套资金，促进本地经济发展，地方政府积极建设投融资平台，其融资有力地保证了各级政府投资项目的顺利实施，对于扩内需，保增长起到了巨大的作用。2009年以来，地方融资平台的债务风险，引起了社会各界的广泛关注与热议。随着欧洲主权债务危机的爆发及蔓延，到2010年，海外市场、国内金融市场，都对地方政府投融资平台的融资风险变得关注，有不少机构投资者认为地方政府投融资平台融资额的迅速增长，会带来银行信贷风险的迅速上升。同时，房地产市场的调控降低了地方政府的收入，进而会降低地方政府投融资平台的负债偿还能力，导致地方政府的财政风险。有的人甚至对地方政府投融资平台出现了妖魔化倾向，认为地方政府投融资平台的风险已经到了非常严重的地步，必须采取坚决措施抑制投融资平台的融资，那么，地方政府投融资平台的债务问题到底有多严重？如何看待地方政府融资平台本身的定位和目前的风险程度？如何防范其风险？一味否定和肯定都不是对待投融资平台的科学态度，对这些问题需要从理论和实践两个方面相结合来作出正确的分析与判断。
二、正确认识地方政府投融资平台
(一)我国地方政府投融资平台的内涵及其功能定位。
1.我国地方政府投融资平台的内涵。所谓地方政府投融资平台，是地方政府组建的不同类型的公司，诸如城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等，政府通过划拨土地等方式，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时辅之以财政补贴等作为还款保证，融入资金后重点投向市政建设、公用事业等项目。在中国目前的情况下，由于受到法律等因素的制约，地方政府投资建设的融资渠道比较有限，通过筹组具有独立法人资格的公司作为自己的融资载体，如投资公司、开发公司，解决地方政府公共设施项目的投资建设资金的问题。地方政府融资平台的种类及具体载体主要有市政建设投资公司、城市资产经营公司、土地储备中心等多种形式。
2.投融资平台的功能定位。新型投融资平台一般是基于政府拥有的优质资源建立而成，是政府实现产业调整、解决发展难题、推动经济可持续发展的重要举措，投融资平台采用市场化的运作手段进行内部经营管理，同时将得到政府的大力支持和政策指导。因此，从这个角度出发，地方政府投融资平台的功能定位有两个方面：
(1)统一化的政府融资平台。在城镇化发展背景下，政府需要积极拉动投资并完善基础设施建设，由于每年的财政资金有限，投资资金缺口更大。而依赖于专业公司进行分散融资力度相对较弱，并且分散的资金和资源难以完整体现政府对固定资产投资和重点产业的调控政策。因此，投融资平台将作为统一的政府融资平台，整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础设施建设资金，实现政府的投资引导意图。
(2)市场化的国资管理平台。目前国有企业均直接归属于政府管理，使得政府的监管职能和经营职能相重叠，政企职能不明晰，市场化调整手段较少，在一定程度上影响到经营管理的效率。投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，将利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，避免以行政命令代替市场选择，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。
(二)地方政府投融资平台的存在和发展有着客观必然性。
1.投融资平台的发展适应了地方政府经济快速发展的客观现实。党的十七大以来，各地都制定和实施了经济社会发展的新目标，地方经济发展很快，基础设施变化很大，城市面貌日新月异。但是，与地方经济高速发展的需要相比，资金短缺成了一大“瓶颈”问题。目前，中国地方政府的资金来源，主要依靠本级财政收入和有限的上级财政补助，其融资渠道单一狭窄，缺乏市场融资运作。因而比较普遍的形成了地方经济发展及城市公共基础设施建设需要大量投资与地方政府可投入资金短缺的突出矛盾。在分税制财政体制框架下，地方政府的事权和财力不匹配现象非常突出。而按照《预算法》的规定，地方政府不得发行地方政府债券，地方政府也不得再采用向银行透支或借款弥补赤字。在上述两种融资途径被堵死的情况下，地方政府为了筹集必需的建设资金，只好采取变通的办法，即通过成立政府投融资平台公司，以市场化的融资方式向银行等市场主体筹资。
2.2008年的国际金融危机成了地方政府投融资平台发展的催化剂。为了应对金融危机，中央在2008年出台了4万亿元的刺激计划。其中，中央承担1.18万亿元，地方承担2.82万亿元。2008年，全国地方财政总收入为2.77万亿元，其中包括许多法定支出项目。显然，单靠地方财政收入和上级转移支付难以支撑这项庞大的投资刺激计划，大力建设投融资平台进行大规模筹资就成为了地方政府的必然选择。而且，地方政府的融资需求在当时也得到了国家层面的认可，这表现在：一是中国人民银行与中国银行业监督管理委员会于2009年初提出，要支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道；二是中央代发2000亿元地方债。这样，地方投融资平台无论是在数量上还是在规模上，都取得了飞速发展。在高速信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台已成为最为活跃、也是最为引人注目的融资主体。
3.城镇化的快速发展是地方政府投融资平台存在和发展的深层背景。随着经济的快速发展和工业化的推进，我国的城镇化也快速发展，城镇化蕴含着巨大的内需空间。据相关部门预测，我国城镇化快速发展还能持续相当长时间，到2030年，城镇化率将达到65％左右，各类城镇将新增3亿多人口，城镇化的发展有力拉动了投资需求，城镇人口的增加，可以带来城镇基础设施、公共服务设施建设和房地产开发等多方面投资需求。而城镇化发展中的公共服务需求需要巨额资金投入，很多地方财政无力独立承担，巨大的资金缺口成为限制城镇化发展的瓶颈之一。通过构建地方融资平台筹集资金，是有效缩小地方政府在城市基础设施投资建设中的资金缺口的重要手段。通过投融资平台筹集大量建设资金，可以促进辖区内公共设施、公共事业的顺利建设，缓解城市基础设施的供求矛盾，改善地方市政设施和投资环境，为工业化和城镇化的顺利推进创造条件。
(三)投融资平台的发展能够在地方经济发展中发挥积极作用。
1.地方投融资平台建设有利于加快城镇化。通过构建地方融资平台筹集资金，可以有效地缩小地方政府在城市基础设施投资建设中的资金缺口，促进辖区内公共设施、公共事业的顺利建设，缓解城市基础设施的供求矛盾，改善地方市政设施和投资环境，为工业化和城镇化的顺利推进创造条件。
2.地方投融资平台建设有利于拉动民间资本。地方投融资平台是政府性企业，具有法人资格，可以吸引民间社会资本的进入，充分发挥社会资本支持基础设施建设的作用，实现短期政策调控与利用社会资金和民间资本的长期机制较好结合。
3.地方投融资平台建设有利于刺激经济增长。地方投融资平台可以较好地配置资源，促进经济增长。一方面，政府利用其信用平台，提高政府资源的利用效率；另一方面，在竞争日趋激烈和贷款风险较大的背景下，银行也愿意贷款给具有政府背景的国有公司，以降低金融风险。地方投融资平台的经济刺激作用在2008年应对金融危机中尤为明显。由于外需不足，消费需求在短期内难以快速提高，中国政府只好通过投资的方式扩大内需，扭转经济下滑。2008年和2009年，中国经济增长率之所以保持较高水平，地方投融资平台建设的作用功不可没。
4.地方投融资平台建设有利于缩小城乡差距。地方政府特别是县市级政府的投融资平台建设，有利于创造良好的生产和生活环境，吸引农村劳动力转移，增加农民收入，加快城乡一体化进程。
(四)结论：投融资平台是政府力量与市场力量有效结合的一种中国式创新。
1.现有的投融资平台在体制和机制都进行了重大创新。从各地方的实践来看，政府设立投融资平台的过程，同时伴随着地方政府改革，这与过去地方政府投融资的情况已有很大的不同。从前是各个政府部门自办“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”等，部门各自为政，大肆借钱，最后经营出现问题还不起债时，才由政府财政去兜底。正是过去这方面的许多教训，现在创立投融资平台时，地方政府普遍都强调从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。为了做到这一点，不少地方在计划设计投融资平台时就着手对地方政府各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行整合、协调和重新分工，重塑地方政府投融资体制。如果模拟中央政府发行国债的办法来放开地方政府债券发行，把融资得来的资金再以财政拨款的方式给各个职能部门去使用，原有的体制和机制并没有任何改变，还是“穿新鞋，走老路”，过去投融资中存在的种种问题自然也就很难解决。
2.以投融资平台为载体整合了地方政府的公共资源。通过投融资平台的建设，把政府各部门掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源可以有效地整合起来。因此，以投融资平台为载体，整合地方政府手头的各种公共资源，对提高公共资源使用效率，减少公共资源及其收益的流失，具有十分重要的作用。
3.投融资平台协调了地方政府的建设职能。在城镇化快速推进的过程中，地方政府的建设日渐扩大。在原有体制下，政府建设职能处于“分割”状态，各个部门各自为政。通过创新，可以现实政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合，使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行。
4.通过投融资平台形成的“风险池”，强化了地方政府对投融资的风险控制。地方政府原来一般有多个投融资平台公司，大家各自为政。在新型投融资平台的建设过程当中，通过对众多投融资公司的优化整合，设立一个超脱于各个政府部门的决策机构，行使相当于董事会的职能。这样通过投融资平台建设形成一个“风险池”，使过去很多隐性风险透明化，集中了公共部门内部的风险，便于监控。一些地方的做法是设立政府投融资决策委员会和监督委员会，其下设立办公室，由财政部门负责，对整个政府的投资需求、融资方向和方式、风险测控等进行分析、研究，报决策机构使用。这摆脱了单纯地由财政部门事后埋单的被动局面，提前介入，整体掌控，既有利于政府科学决策，也有利于控制政府投融资风险。
总的来说，当前的地方政府投融资平台是地方政府面对巨大的资金压力下，通过地方政府与市场力量有效结合的一种投融资方式创新的结果。地方政府投融资平台的建设在体制机制方面已经出现了创新的嫩芽，它的存在和发展有着内生的客观性与必然性。因此，从这个角度来说，对待投融资平台的正确态度是要正视其作为一种创新所存在的问题，采取措施规范其发展。
三、地方政府投融资平台建设存在的问题分析
(一)从投融资平台与地方政府关系看，平台主体界定不清楚，导致投融资平台风险容易转嫁成政府风险。
1.地方政府完全主导了投融资平台的决策和经营。从投融资平台的实际运作看，地方政府主导了投融资平台管理的决策、人事、财务及资金调度以及资本投入等重要事务。投融资平台尽管是独立法人，在法律上具有完全的民事能力，但在实际上，其决策、经营等事务都是完全受制于地方政府，政府与投融资平台公司的边界不清楚，投融资平台缺乏独立经营的能力，实际上变相成为了地方政府的财政投资活动。
2.地方政府违反《预算法》变相为投融资平台提供担保。我国《预算法》规定，任何政府不能为企业发行债券提供担保，但是在现实中，为了多融资金、快融资金，地方政府通过提供慰问函等方式变相为平台融资提供信用担保，融资平台企业也一般打着政府部门招牌向银行及非银行金融部门进行融资，资金提供方则一般都心照不宣把地方政府信用当作资金担保，把地方财政部门当作资金兜底方。
由于地方政府与投融资平台的边界界定不清晰，加上普遍为融资平台融资提供显性的或者隐性的融资担保，使得投融资平台的经营活动与政府混在一起。一旦投融资规模超过地方政府财力承受范围，当项目投资效益不佳时，投融资平台本身的风险和损失会直接转化为地方政府的风险。
(二)从投融资平台与财政部门的关系看，财政基本不参与或较少参与平台的管理和风险防控，投融资平台风险会直接向财政转移。
财政是抵御社会风险的最后一道防线，投融资平台一旦出现风险集中爆发的情况下，必然要由财政进行承担，因此，财政在防范和控制平台的风险方面有着重要作用与职责。但在投融资平台的实际运作当中，较为普遍的是财政只是在需要其出具担保函时，才去粗略地了解投融资平台的相关情况，有的也只是作为政府的职能部门参与平台管理和风险控制的联席会议。由于平台的投融资没有进入政府的预决算，财政也就认为平台的决策和项目运作跟财政关系不大，至于未来平台风险的最终爆发需要财政埋单，毕竟是还没有发生的事。在责任机制没有明确的前提下，财政没有防控投融资平台风险的积极性，因此财政介入平台决策、管理和项目运作以及对其开展监督的意识也就不强。因此，在投融资规模超过财政承受范围时，一旦运作效率不高或者投资失败，就会导致风险集中爆发。在当前的财力支出状况下，实际上地方财政是没有能力替平台还债的，这样使得投融资平台风险直接转化为财政风险。
(三)从投融资平台与政府相关职能部门关系看，对投融资平台的管理职能交叉，责权脱节。
1.投融资决策制度不健全。许多地方的投融资平台分别隶属于不同的职能部门，在总体上缺乏投融资决策协调机构对投融资全局进行统筹谋划与管理，这种情况使得地方政府对地方债的规模、结构不能统一监控，也使得资金的偿还、风险的控制存在非常大的不确定性，从而提高了风险系数。
2.投融资平台管理职能交叉，责权脱节。一般来说，投融资机构的领导班子管理、国有资产监管、业绩考核、业务指导由不同部门分别负责或多个部门共同负责，这就需要对管理的权责和管理流程进行明确的划分，并赋予各个部门相应的管理职能，并能进行跟踪监督。但在实际的管理当中，管理的责任主体不明确，责权脱节，出现部门间都管又都不管，机构发展中遇到的体制、机制、政策障碍及面临的困难没有一个统筹部门来协调解决，监管责任没有有效落实，在投融资平台自身内控机制不健全的情况下，很容易导致风险的出现。
3.投融资平台监督机制不到位。投融资平台监督机制不到位主要变现为：针对投融资机构的绩效目标、考核指标和评价奖罚办法不健全，业务指导方式、操作规程不够明确具体，激励和问责机制尚未真正建立，业绩考核结果运用不到位。在监督机制不到位的情况下，对于投融资平台的投资决策和经营管理的结果缺乏必要的约束与反馈，不能有针对性地进行风险防控，也容易导致风险的出现和累积。
(四)从投融资平台与金融机构关系看，由于金融机构自身风险防范机制不健全，风险呈现叠加效应。
从表面关系看，地方政府投融资平台与金融机构是简单的债权债务关系，只有符合金融机构严格的贷款条件，金融机构才能向平台提供融资。但实际上，作为政府在重点领域投融资主要载体的政府投融资平台，以其天然的优势受到各家商业银行的青睐。在金融机构自身风险控制机制不健全的背景下，“银行财政化”，金融机构积极为中央机构和地方政府融资平台提供大量信贷支持。部分政策性银行、商业银行对地方政府相关部门机构提出的融资申请，不仅不纳入严格的审贷程序进行处理，反而以各种形式加大地方政府投融资平台或其他政府融资中介的授信权限，甚至主动要求地方政府投融资平台或其他政府融资中介加大贷款额度。此外，银行对与地方政府有关的贷款，不论其信用水平和投资可行性，都会以非常简便的方式促成贷款的完成，几乎没有必要的风险控制。因此，在地方政府投融资平台机构和融资数量的快速扩张中，金融机构起了推波助澜的作用，不论是哪一级平台，哪个地区的平台，其背后都是金融机构积极活动的身影。因此，金融机构自身风险防范机制不健全，与投融资平台风险出现了叠加，一旦平台出现风险集中爆发或者债务危机，在地方政府不能破产的前提下，金融机构的风险也容易集中爆发，如果处理不好最终会形成中央政府的风险。
四、地方政府投融资平台的风险分析
(一)科学分析和准确判断投融资平台的风险。
1.综合判断和分析投融资平台风险。不可否认的是，地方政府债务近年来有快速增长，因此，忽视地方政府投融资平台的负债总量是不对的，但是过分夸大地方政府投融资平台的融资风险，同样也是不客观的。不能单纯从债务数量的多少来判断融资平台风险的大小，就债务数量本身去判断风险大小并不科学。
从表1中数据可以看出，尽管不同机构对地方政府融资规模的判断不一样，但是数量已经相当大了，但是仅仅从这个数据本身，是无法判断地方政府投融资平台风险大小的，要结合当地经济发展的潜力来进行分析。如果通过投融资，增强了当地经济发展能力，那么不仅仅通过扩大投融资规模没有扩大风险，从总体上风险反而缩小了，一个地方如果不进行任何投融资活动，什么项目也不搞，经济发展慢，可能是一种更大的风险。因此，正确判断投融资平台风险需要从以下几个方面综合考量：
(1)需要分清楚不同性质的债务，分类对待。地方政府债务有四种类型：显性的直接负债、显性的或有负债、隐性的直接负债和隐性的或有负债。从地方的情况来看，地方政府的显性或有负债较多，而显性的直接负债规模相对较小。投融资平台的债务不能一概简单地视为政府的直接债务，混淆不同性质的债务将会人为地扩大政府债务风险。
(2)需要和偿债的公共资源联系起来，不能孤立地就债务论债务。依据债务增长速度、债务绝对规模这样的指标是无法判断债务风险到底是在扩散还是在收敛，而要将债务余额与政府可支配的公共资源进行对比。偿债的公共资源包括政府收入、政府的资产和地方政府的资源性资产，如土地资源、矿产资源等。只有当这些资源不足以去偿还现有债务，也就是地方政府资产净值为负数，才意味着产生了债务危机的。若是相反，无论债务规模是否达到了历史新高，都无法得出债务危机的结论。
(3)要正确判断地方债务风险，还要看地方政府债务使用产生的效应，包括经济效应、社会效应和生态效应等。正面的效应可促进生产力的发展，增强经济社会发展的后劲，这样，债务就可与发展形成一种良性循环。有助于形成良性循环的债务，可以说是“良性债务”，这样的债务即使是短期快速增长，也不足为虑。若是相反，哪怕是债务规模不大，增长不快，也会带来债务危机。所以，对债务带来的风险大小，应有资产、资源的概念，而且应从动态循环的视角来认识。
2.对目前地方政府融资平台风险的总体判断。按照上述综合判断债务风险的标准，我们总体上判断地方政府投融资平台风险呈现为：
(1)短期风险小，长期风险大。尽管投融资平台目前的负债总量已经相当可观，但是因为我国的地方政府掌握着大量的公共资源，同时通过投融资活动促进经济增长了，在经济发展不出现大的风险的情况下，投融资平台也就不存在大的风险。之所以说长期风险大，是因为从地方政府投融资平台发展看，缺乏一种科学的风险控制机制，长此以往，容易造成负债失控，在投融资效益没有保证的前提下，最终会导致风险的累积和集中爆发。
(2)从总体上看，风险不大，但从局部看，有的地方风险已经比较严重。从整体上，尽管近几年债务增加较快，但是在我国经济高速增长的背景下，城镇化快速发展需要大量的融资，只要能够合理利用融资促进经济社会发展，风险不会太大。但是，从局部看，有些地方由于投融资规模增速过快，超过经济财政承受能力，加上项目投资失误和浪费，造成了债务包袱沉重，化解难度大，严重的债务风险已经凸显。
(3)从发达地区看，风险不大，从欠发达地区，风险累积程度较高。从东部发达地区看，由于市场机制较为发达，经济发展较快，城镇化和工业化的水平远远超过中西部，尽管投融资规模要远远大于中西部，但是由于通过投融资带动了经济的发展，项目运作产生了效益，因此基本上不会形成风险。而在中西部欠发达地区或者东部发达地区的欠发达地域，本身经济发展就比较慢，加上市场机制不发达，项目投资效益低下，或者项目投资失败，尽管投融资规模不大，但是产生的风险却会远远大于发达地区。
(二)地方政府投融资平台风险控制中存在的问题。
1.融资主体的设立与运作不规范。融资平台为地方政府提供了向市场借贷并快速实施基础设施项目的公司化机构形式，但相关法律并没有明确规定地方政府承担债务责任的限制。为了保证贷款安全，银行一般要求政府出具政府补贴还款的承诺函，但严格从法律意义上分析，地方政府出具的还款承诺函并不具备法律效力，融资平台主体的制度性缺陷可能引发风险。此外，在项目运作中，平台资本金不足较为普遍。在融资平台公司设立的门槛和条件不严格、其运行也缺乏有效约束的背景下，地方政府大量建立融资平台，目的就是利用银行间的竞争和信息不对称来获取更多的银行贷款，同时，地方政府建融资平台的层级也逐步向下移动，起初由省级政府设立融资平台，随后市(地)级、县(市)级都设立了自己的融资平台，甚至镇乡村也设立了融资平台。通过众多的投融资平台作为载体，大量获得银行信贷，通过信贷资金在各个平台之间的转移，积极变通来补充资本金，而对于投融资平台的经营管理和项目运作并不太重视，这样很容易形成风险的积聚。
2.融资平台公司决策管理机制不统一，公司治理结构不合理。作为政府融资平台，平台自身是没有主动融资权力的，他们的融资必须得到有效的授权，资金筹集和支配的权力始终集中在相关的政府主管部门。但就目前的情况来看，融资平台公司决策机制不明确，管理机制不到位，事前审批、事中操作和事后监督没有形成一套统一、规范的制约。各级地方政府管理水平参差不齐，管理方式不一致，管理细则多样，政府相关部门都设有下属公司，涉及部门较多，在融资过程中协调成本较高，造成效率损耗并存在较大的政策风险。不同部门的公司获取的银行贷款难以汇总统计，负债总量不清楚，自然无法进行总量控制，对偿还能力构成威胁。此外，一些“平台”的法人治理结构并不健全，缺乏严格的管理规范。尤其是“平台”的高管人员，相当部分由原政府官员担任，缺乏必要的市场经营和企业管理经验及风险防范常识，因此在融资过程中较易发生决策失误。
3.地方政府投融资平台缺乏外在的约束机制。在平台运行当中，由于对地方政府融资平台可融资的金额没有明确的约束，一些地方政府出于各种目的，极力扩大融资量，甚至不考虑自身还款能力，导致平台融资金额巨大，超过政府实际承受能力。与此同时，由于地方政府贷款建设的很多项目，大都不直接产生经济效益，无法用项目本身产生的效益来偿还银行贷款，要用当地本级政府未来的财政收入来归还。巨大的还款压力对一些相对财力较弱的地方政府而言是一个很大的负担，个别地方已经出现了到期不能归还贷款本息的问题，形成银行贷款的逾期欠息。有些地方就靠拆东墙补西墙的办法勉强支付偿还银行贷款利息，再通过延长贷款期限、延长还贷期限来缓解还贷压力，从而导致银行贷款期限越来越长，有的甚至超过30年。
4.融资手段过于单一，直接融资缺乏。地方政府融资“平台”设立的初衷主要是吸收社会资金，特别是吸收民间资本。但是由于直接融资渠道不畅，地方发债的功能受到抑制，致使“平台”融资形成了以银行贷款为主要来源的单一结构，当由于货币政策导致银行可运用资金紧张或受资本金充足率约束的贷款规模不足的情况下，政府融资的稳定性将受到影响。而且，由政府主导的项目一般建设周期比较长，政府融资的多数项目均为中长期融资，因此，仅靠银行贷款，不利于政府保持长期建设而持续投资的需要。
5.信息披露不充分，系统风险大。目前，政府通常不向银行提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款金额等情况，项目信息往往都是政府提出融资意向后方能获得，对于重点项目的融资尚未形成公开的市场竞标机制，而且政府融资项目往往与多家银行分别签订合作协议，但银行间没有共同的信息平台，往往无法从总量上掌握融资平台的融资总量。政府融资平台的负债水平、还款能力、偿债资金安排计划、政府项目投资计划等部分重要数据往往不对外公布。在目前多家银行竞争、一个政府又有多家融资平台的情况下，某一家银行要相对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控是很难的。由于信息不对称，银行很难监控政府融资平台跨银行的资金流向，更难掌握融资平台的资本金是从何而来，有时候甚至要跟踪了解本行贷款的真正用途都比较困难。因此，地方政府投融资平台信息披露不充分，系统风险较大。
6.受到公司资本和项目运作效益的影响，自身偿债能力不足。地方政府成立的融资平台，其注册资本绝大部分为当地城市道路、桥梁、公园等公共设施，现金注册很少。很多投融资平台资产规模很大，但大部分是城市道路、桥梁等非经营性资产，既不能产生收益，出现危机时也无法变现。土地资产在很多城投公司的资产中占比例很大，但土地资产流动性很低，同时入账时还可能存在评估价值虚高的问题。投融资平台主要承担政府公益性项目，大部分项目是社会效益重于经济效益，因此很多地方政府投融资平台资产负债率高，资产利润率低，项目自身现金流不足，不能满足偿债需要。
7.缺乏规范地方政府债务的法规和进行管理的对应机构。从现有的《预算法》角度看，地方政府被禁止进行赤字预算和举借债务，但中国市场经济的发展与现实法律的冲突，使地方政府以各种名义规避《预算法》的约束，投融资平台等地方融资中介也就是地方政府应对此问题的一种手段。但是，从我国城镇化、工业化的大背景下来看，地方政府的投融资平台的存在和发展有着客观性和必然性。在地方政府投融资平台的迅速发展和扩张已经成为现实的情况下，债务管理的相关问题既没有得到法律层面的明确，也没有出台相应的管理制度和管理细则，更没有相应的监督管理机构，来明确债务管理的主体和有关责任。
五、建立健全地方政府投融资平台风险控制机制的对策与建议
(一)建立健全平台风险外控机制，为平台创造良好的发展条件。
1.建立科学的决策机制，引导和规范平台健康发展。地方政府投融资平台的功能定位是统一的政府融资平台、国有资本运营平台、政策性投资平台。建立平台风险外控机制，首先要按照投融资平台的功能定位，理顺地方政府与平台的关系，清晰界定地方政府和投融资平台之间的关系与范围。同时，深化投融资体制改革，严格界定政府投资范围，建立科学的决策机制，建立和完善地方政府融资约束机制和授权制度，合理安排地方政府投资规模，优化投资结构。地方政府在投融资平台的具体运作中保持超然的态度，只负责重大投融资的决策，由直接管理转变为间接管理、由微观经营转变为宏观调控。投融资平台公司则严格按照现代化企业的公司治理结构来进行内部管理和作为市场主体进行市场化运作，按照地方政府赋予的功能，发挥自身的主观能动性，提高对政府科学决策的执行力度，根据经济发展状况以及财政收入状况，来合理确定自己的融资规模，通过投融资活动的进行，促进地方经济社会事业的发展。
2.建立严格的监管机制，促使平台加强自我约束。建立严格的监管机制，把监管职责细化到具体的责任人，使平台的资金筹集和使用全部置于财政部门和人大的监控之下，接受人大的监督审查。由人大或由人大成立专门的委员会对地方政府融资平台贷款实行包括资本金充足率、抵押担保的规范性、资金流向及使用效率、还款资金来源和稳定性、财政风险程度以及信贷政策变化动向在内全方位的监控。建立和完善地方政府融资平台的信息披露制度，建立一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程，用标准程序、客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体的融资行为。明确“平台”应当披露的信息范围，包括“平台”资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。通过信息披露强化投资者以及放贷银行对“平台”的监督，促使平台自身不断完善“平台”风险控制机制。
3.建立清晰的责任追究机制，避免地方政府举债的随意性。为避免地方政府依赖对中央政府的救助预期而引发道德风险，有效防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁，需要建立地方政府债务管理的责任追究机制，对政府官员的过失责任及处罚措施作出明确规定，规范地方政府债务管理，从制度上约束地方官员过度举债行为，控制地方政府债务风险。
4.建立高效的债务管理机制和灵活的债务风险处置机制。建立高效的债务管理模式，形成“负债有度、总债有数、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、规范、合理及切实可行的债务管理模式。地方社会经济的发展规划要实行严格的审批制度，发展规划一经审批就不得随意改度。全面清理政府性债务，全面核实债权债务关系、时间、数额及用途、期限、利率、偿还情况等，重新确认债权债务关系，落实债权债务主体。明确旧债处置的相关政策。本着“谁举债、谁负责”和“谁受益，谁偿还”的原则，进行旧债处置。同时建立灵活的债务风险处置机制，安排财政专项还贷资金建立偿债基金，制定遗留问题贷款本息还款计划，逐步偿还不良贷款本息。
5.充分发挥财政部门“首席风险官”的作用，全过程参与平台的风险监控。地方财政是政府预防各种风险的最终手段，在平台的风险控制中，要充分发挥首席风险官作用：一是积极主动牵头管理地方政府债务，协调各行业监管部门，从决策、执行到项目投资结束，全过程参与平台的监管；二是建立和完善政府债务统计报告制度，实现财政部门、银行对政府债务的规模、结构与完全性进行动态监测、评估，为平台管理提供真实可靠的信息；三是财政部门结合各投融资平台编制年度融资计划，根据经济社会事业发展需要和偿还能力，合理制定年度融资额度供领导研究决策，对政府债务进行总量控制，做到融资规模、方式、期限、成本、还贷计划和来源的“六个明确”。围绕打造“借、用、管、还”一体化的政府性投融资管理体制，有效提升财政支持服务水平，着力化解防范地方财政风险。
(二)完善平台风险内控机制，提高投融资平台自我发展能力。
1.改进投融资平台的治理结构。目前，政府投融资平台多是政府独资注册的，这与现代企业制度不相符合，采用合伙制或股份制的治理结构不仅仅有利于化解风险，更有利于提高资金的使用效率，同时也有利于引入先进的管理经验。如果有可能的话，可能通过上市的方式来募集资金，这样也有利于资金使用可以得到社会公众的监督。
2.完善投融资决策程序，严格控制投资经营风险。通过改进投融资平台的治理结构来控制风险是一种规范上的风险控制。在建立地方投融资平台时，应当按照法制化、规范化、制度化、法人治理结构的要求来做，从而达到从规范的角度来防范风险的发生。建立专门的投资事业部，负责投融资工作，以专业的队伍及早甄别防范投资经营风险，并要求重大投资决策需经管理层及最高决策层决议通过，减少盲目投资可能出现的风险。
3.积极采取市场化方式拓宽融资渠道，降低融资成本。投融资平台在行使职能时，不能过度依赖政府支持，应充分利用市场化方式，盘活存量资源，拓宽融资渠道，募集未来投资经营的资金。除银行贷款外，平台公司可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资券，发起设立产业投资基金等方式融资，同时随着发展，可以通过IPO上市融资，实现资产证券化等方式来降低成本，提高自身发展能力。
4.引入绩效管理机制，提高投融资项目的效益。对平台的投融资项目，实现严格的绩效管理，通过全过程的绩效管理手段，对项目的决策、执行和投资结果进行绩效考核，防止投资决策的随意性，避免投资失控造成的浪费。通过绩效管理，提高投资效益，改变过去那种简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为地方政府业绩的主要内容。促使平台公司以有限的资源、有限的财力为当地经济社会建设和老百姓带来更多的实惠，提供更好生产生活环境。
5.让投融资平台资金起到引导作用而非主导作用。地方政府政府融资平台融到的资金多是用于基础设施建设，其实应当用这些资金引导民间资本参与基础设施建设，而不是政府独自进行建设。通过引导民间资本参与，一方面扩大了基础设施的投资量，另一方面也大大分散了政府投融资平台的风险。当前，世界各国较为流行通过公私合作伙伴关系(PPP)的方式来建设基础设施。这种做法，一方面解决了政府投资不足的问题；另一方面也提高了私人参与公共产品提供的积极性。
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