促进产业结构优化的资源税改革，本文主要内容关键词为：结构优化论文,资源税论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十二五”时期是我国从工业化中期向工业化后期转变的过渡时期，同时也是我国推进产业结构优化升级、实现经济发展方式转变的关键时期。正是在这一背景下，讨论多年的资源税改革，于2010年6月首先在新疆启动（对原油、天然气资源税由此前的从量计征改为从价计征，税率为5％），7月份国务院又决定将此项改革试点扩大到西部12省（区市），并且在资源种类上增加了煤炭（根据各省情况确定从价计征的地区差别比例税率）。那么，立足于我国产业结构升级与资源环境约束的现实，资源税改革对市场主体与产业结构升级的影响如何，下一步资源税改革向全国推开时如何考虑其对产业结构升级的积极作用等，需要探讨。
一、资源税改革：产业结构优化升级的助推器
（一）我国目前的资源与生态环境状况难以支撑现有的产业结构
1.现存资源状况使产业结构升级成本不断上升。资源是人类生存最基本的物质基础，也是产业发展的重要条件。人均资源拥有量比较低是我国的基本国情，土地、森林、水、石油、金属矿产等资源的人均占有水平都显著低于世界平均水平。如我国人均水资源拥有量仅2186立方米，不到人均3000立方米的轻度缺水标准；人均耕地面积约为0.1公顷，仅为世界平均水平的35％；人均石油储量只有世界平均水平的11％；即使是我国储量比较丰富的煤炭资源，人均储量也只有世界平均水平的79％。① 不仅如此，现阶段，我国资源开发利用方式总体而言还十分粗放，矿产资源总的回采率仅为30％，低于世界平均水平20个百分点。② 近年来，我国土地成本、能源成本、环保成本都在不断上升，这必然要求我国的产业结构向高效率、高技术、低消耗的资源节约型方向升级。
2.高能耗与高污染使产业结构升级压力加大。我国经济发展长期以高生产要素投入、低技术含量粗放型经济增长模式为主，虽然取得了高速经济增长，却付出了高昂的环境资源代价。2006年我国国内生产总值占全球的5.5％，却消耗了全球54％的水泥、30％的钢铁、15％的能源；③ 2008年，全国化学需氧量排放量、二氧化硫排放量虽然均比上一年有所下降，但仍居世界第一位。④ 近几年我国的大部分江河水系、近岸海域及大城市的空气都受到了不同程度污染，水土流失严重，草原生态整体恶化。
因此，当前的资源条件和生态环境状况难以支撑全面的、长期的高消耗、高污染、高度破坏生态的产业结构，必须通过结构调整和优化升级，促进经济可持续发展。
（二）新一轮资源税改革试点对推动产业结构优化升级意义重大
目前我国正处于工业化和城镇化加速发展阶段，受资源能源、气候环境、技术装备、国际竞争等多重因素影响，未来有限资源与现实需求间的矛盾将更加明显。在这样的背景下，迫切需要通过合理开发利用资源来维护国家经济安全，支持经济社会可持续发展，资源税改革对促进资源节约和环境保护具有独特作用。
第一，资源税改革是优化产业结构的内在要求。形成合理的资源税税负水平和资源价格，是使资源产品得到合理配置的重要前提。当前，资源瓶颈之所以会成为我国经济发展最突出的问题之一，与资源价格形成机制有关，而不合理的资源价格形成机制，又与缺乏完善的税收制度和政策有关。资源税负的合理调整，可以与要素价格的改革相呼应，最终一定会达到把一些过剩产能和落后企业淘汰出去的目的，从而使我国的产业结构得到进一步优化。
第二，科学合理的资源税制，是促使整个产业链条节约使用国有资源、更好地维护生态环境、促进国民经济可持续发展的制度保障。改革现行资源税制度，适当提高资源税税负，扩大资源税征税范围，是实现经济发展方式转变的迫切要求。
第三，通过改革资源税制，引导产业结构朝着低碳和减排的方向发展。资源开采成本增加，提高了采掘业的进入门槛，可减少低成本进入导致的开采秩序混乱和浪费。同时，资源使用成本的提高，促进节能减排的技术、设备和相关产品的研发，进而在全社会形成资源节约、低碳环保的生产体系和消费方式。
二、现行资源税税制对产业结构调整的制约
本世纪以来，我国经济呈现高速增长的态势，2001～2008年GDP年均增长在10％以上。我国产业发展在支撑经济快速增长的同时，结构性矛盾日益突出：经济增长过度依赖以投资和数量扩张推动的第二产业，三次产业结构发展失衡。2008年第一、二、三产业产值占GDP的比重分别为11.3％、48.6％和40.1％；⑤ 第二产业内部（主要是工业）高度依赖能源原材料型重化工业，产品处于价值链的低端，单纯依赖廉价劳动力和廉价物质要素的投入，自主创新能力不强，许多行业出现了严重的重复建设和产能过剩。⑥ 与此同时，“两高一资”产品（高能耗、高污染、资源性）的发展使我国付出了高昂的环境和资源代价，产业结构面临升级压力。现行的资源税制在矫正产业发展的负外部性、节约使用资源的产业导向方面存在明显的欠缺。
一是征税范围过窄，与低碳、绿色产业发展方向相悖。我国目前列入资源税征收范围的资源产品只包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿6种矿产品和盐，其他自然资源均未列入征收范围，导致自然资源被廉价甚至无偿使用，尤其是涉及生态环境保护的资源税税目缺失，资源税的“绿化”程度较低，带来企业成本的外部化和社会化，造成了对环境和生态的双重破坏。
二是税率设置不合理，不利于企业自主创新和提升产业竞争力。目前，我国资源税过低的税率不仅无法反映资源的稀缺性和开采的环境成本，还造成企业长期以来依赖低廉的资源价格优势获得产品市场，从而丧失了研究开发和自主创新的动力。因此，需要通过提高资源税税率，提高资源品价格，“逼迫”企业依靠产品研发和技术创新来占据市场，以提高整个产业的国际竞争力。
三是从量定额的计征方法，使资源型企业无法公平竞争。随着市场化改革的推进，很多资源产品价格已经由市场供求决定，资源税的从量征收方式使得税款缴纳与资源产品的市场价格变化没有任何关联，造成资源税无法调节不同生产企业之间由于市场供求导致的产品利润差距。这种计税方式减弱了税收在初次分配环节的调控作用，使得资源税收入未能随资源价格的上升而提高，进而导致资源开采行业利润剧增，加大了该行业和其他行业的收入差距，不利于企业间公平竞争，同时也抑制了资源企业自主创新和产业升级的动力。
三、资源税改革对我国产业结构优化升级的影响
合理的资源税税负水平和资源价格，是资源得到合理配置的前提。资源瓶颈之所以演变成为中国经济发展最突出的问题之一，与资源产品价格形成机制有关。现阶段我国资源产品价格一不反映资源的需求稀缺程度，二不反映供求关系，三不反映环境污染造成的外部成本。而且资源价格缺少弹性，不利于运用价格手段激励节能。⑦ 所以资源税改革目标定位应从原来调节资源开采企业的级差收入转到促进资源的合理开发和可持续利用上来，从而推动我国产业结构的调整、实现经济发展方式的转变。
本次以扩大征税范围和提高资源税税率为主要内容的资源税改革试点，对市场主体的税负转嫁效果及对物价（通胀）的预期影响成为人们关注的焦点。因为资源税税负的提高，涉及众多利益主体，除了会影响各级政府的财政利益外，还会对各市场主体（资源开采行业、资源使用行业、资源产品的终端消费者等）的利益格局产生影响，进而会对产业结构的优化升级产生重要影响。
资源产品的产业价值链由三个环节形成：资源开采者（上游厂商）将资源产品生产出来以后，将其出售给资源产品使用者（下游厂商），使用者以资源为原料进行生产，得到消费品，最后将这些消费品卖给终端消费者。资源税提高的经济影响，或者说资源税税负转嫁程度与方式（前转、消转与后转），在资源的开采和使用环节受市场结构和需求弹性影响，在资源品消费环节表现为税收归宿。
（一）对资源产品上游产业的影响效应
我国资源开采或生产企业，从市场结构看包括寡头企业和竞争性企业两种市场类型。它们都是资源税的法定纳税人，资源税税负的提高直接增大了其生产成本进而影响其产量和价格。
1.对（寡头）垄断行业的影响：以石油、天然气为例。按照税负转嫁原理，商品税比所得税容易转嫁；垄断市场结构下税负易于转嫁；需求弹性小的商品容易转嫁。目前我国的油气市场被三家公司（中石油、中石化和中海油）所控制，属于典型的寡头垄断市场，同时石油和天然气需求明显缺乏弹性。就此而言，税负的提高会通过涨价转嫁出去，且主要转给下游企业和消费者承担。但事实上，价格刚性⑧ 近年来已成为寡头垄断行业的一个重要特征，再加上我国原油与国际价格已基本接轨，天然气统一实行政府指导价格，资源税税负增加，可能主要是挤压企业的利润空间，以此倒逼垄断企业通过改进工艺、提高开采效率，相应承担部分税收成本，所以油气资源税税负提高后对物价的影响有限。
2.对竞争性行业的影响：以煤炭、金属及非金属矿为例。该市场由于开采企业众多、市场集中度很低，基本可视为竞争性市场。⑨ 由此，税负提高会增加所有单个企业的长期平均成本，这可能促使一些厂商（开采成本较高、缺乏规模经济的企业）退出该行业，从而提高行业的集中度，这将有利于通过淘汰落后产能、实现集约开采而提高资源利用效率。⑩ 同时，由于该市场资源品需求弹性较大（不乏替代品），资源税税负提高所带来的价格上涨幅度小于需求减少的幅度，从而大部分税负将由开采企业承担。企业只有通过技术创新，提高回采率；加强管理，降低成本，才能留在行业内继续盈利。总之，从短期看，资源税税负提高后，竞争性市场的资源产品（如煤炭等）价格可能上涨，但从中长期来看，价格主要还是取决于市场供求关系，价格上涨后将减少下游需求量，能够起到抑制不合理需求、平抑物价的作用，而且能够促进企业降低综合成本，循环使用资源，提高要素使用率。
（二）对资源产品下游产业的影响效应
资源的稀缺性以及经济增长对资源的刚性需求，使得资源产品税负增加较容易转嫁给下游企业。转嫁程度因下游企业不同产品的市场需求弹性差异而有所不同，企业也会因税负增加的成本做出相应的生产决策。
1.对需求弹性大的一般竞争性商品的影响。资源产品使用者将其生产的消费品出售给消费者时，由于这些消费品大部分属于市场竞争性较强的制造业产品（如钢铁、汽车、水泥、煤化工等企业），需求价格弹性较高，税收负担难以通过提价的方式全部转嫁给消费者，而可能使资源产品使用者通过自主创新，采用新技术、提高劳动生产率等方式对上游资源产品生产者转嫁的税负进行消化，以保证其利润水平，或者寻找新的、税负较低的资源替代品（如太阳能、风电、核电、生物质能等新能源）。因此，资源税改革中，政府应对于国家重点扶持的战略性新兴产业，如高端装备制造业、新能源汽车、节能环保等产业给予税收优惠政策；而对一些高能耗、高污染，重复建设和产能过剩行业和企业（如“五小”企业），通过税收调控，促其退出市场或进行产业重组。
2.对需求弹性小的生活必需品的影响。对少部分生产生活必需品的资源使用型企业（如水、电、气、土地、盐），由于其产品需求的价格弹性较低，容易实现税负向消费者的转嫁，所以政府必须对其进行价格管制，促使这些企业提高生产效率，节约利用资源，并在通胀较高时期施以必要的财政补贴。
（三）对居民消费的影响效应
居民是资源税税率上调后，资源性产品成本上升的终端承受者，尤其像油、气、电等能源类生活必需品更是主要由居民承担税负。资源税税负增加对居民的影响具体表现为收入效应和替代效应两个方面：前者是指政府对资源的税收增加后，资源性产品的价格将有一定幅度的上升，在消费者的名义收入不变的情况下，其实际购买力将会下降，从而导致对资源性产品的购买量减少；后者是指由于资源税的增加，资源性商品的价格相对上涨，消费者降低了对该商品的偏好，转而购买其他相关但价格相对较低的替代品。居民偏好和消费选择的变化将最终引导着产品结构、资源投入结构和产业结构的调整。资源税负提升加上价格改革，有可能使最终消费品价格也出现上扬，政府要做的，是适时适量提高社会中最低收入阶层的低保标准，使他们的实际生活水平不至下降。至于中等收入阶层以上的社会成员，有一定的承受能力，可让他们自行消化消费品涨价因素，同时这也会促使他们调整消费行为与消费模式，自然而然地节约使用资源产品。
（四）对区域产业结构调整的影响效应
在产业分布上，长期以来我国矿产资源主要集中在中西部地区的天然区位，造成了东部地区以资源加工和消费为主，中西部地区以资源生产和输出为主的产业格局。西部12省（区市）资源税改革启动后，预计沿海地区企业会加速将低附加值、高资源投入、高能耗产品的生产转移到中西部资源丰富地区，以节约生产成本，同时这种转移还可以解决劳动力当地就业问题。资源税改革后，沿海先进的制造业会更加注重人才引进和技术创新，企业为了降低资源成本，会加大资源整合力度，发展技术密集型产业，提升产业竞争力。据此，资源税的改革会产生明显的产业升级和产业转移效应。
四、进一步深化资源税改革的政策建议
（一）扩大资源税改革范围，尽快实现征税地域与税目范围的双重覆盖
就全国范围来说，资源税改革方向不外乎三个方面：一是扩大征税范围（目前只对六种矿产品和盐征税）；二是改革计征方式（由从量计征改为从价计征）；三是提高税率（目前偏低，不能反映资源的稀缺性和开采使用的外部成本）。本次新疆资源税改革试点在提高税率和改进计征方式上为全国资源税改革探索了方向。下一步应抓紧时机，尽快同步推进全国范围内的资源税改革和资源价格改革，完成从试点地域到列入税目范围的所有矿产资源的双重覆盖，以公平不同地区资源企业的税收负担。待条件成熟时，进一步扩大征收范围，加入必须保护开发及利用的资源，如水、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等；在从价计征的基础上，将税率与资源回采率和环境修复程度挂钩；将目前开征的具有明显资源税性质的城镇土地使用税和耕地占用税，作为一个税目并入资源税中。通过资源税改革在一定程度上理顺我国资源和能源的价格形成机制。
（二）研究制定资源企业的市场退出与兼并重组扶持政策
资源税税负提高与产业结构的优化升级，会把一些生产效率低下，高污染、高耗能的边际小企业淘汰出局，企业的兼并重组和职工下岗分流不可避免。对此，一方面要通过财政补贴、税收优惠，支持开展下岗职工的再就业服务工程，同时更要解决好下岗职工的社会保障问题。建议出台专门针对这一群体的最低生活保障和社会救助保证措施，降低破产企业退出的社会成本；另一方面应通过财政贴息、税式支出、财政专项转移支付、信贷扶持等措施，解决破产企业历史债务，鼓励有条件的优势企业开展兼并重组，提高产业集中度。这样，一方面使企业规模真正贴近于市场的实际容量与需求结构；另一方面也是为了对现有生产能力与产业配置进行整合，消除过剩产能，优化产业结构。
（三）进行租、税、利分流，完善资源产业的税费制度
目前我国对资源开采企业征收的税费主要包括5种：资源税、采矿探矿权使用费、矿产资源补偿费、矿区使用费和特别收益金。以上资源税费的前三项，所有的矿产资源企业均须缴纳，后两项只有石油企业缴纳。此外，对某些企业还有一些其他的零星收费项目。由于各种税费没有准确定位，实践中交叉征收，难以发挥其应有的效用。如资源税没有起到使外部成本内部化、促进可持续发展的作用；矿产资源补偿费也没有体现国家对矿产资源所有权垄断所取得的租金收入这一性质。从理论上讲，国家参与资源性企业收入分配是以三种身份进行的：（1）以财产所有者身份取得租金收入，包括绝对矿租（凭借对矿产资源所有权的垄断）和级差矿租（凭借对矿产资源经营权的垄断）；（2）作为社会管理者，依据政治权力取得资源税；（3）作为国有企业的出资人取得利润。建议借这次资源税改革之机，理清租、税、利关系，规范对资源企业的各种收费。在适度提高资源税税率、使其反映资源的稀缺性和外部成本基础上，分离资源税的级差调节功能，把它纳入矿产资源补偿费，体现在政府的租金收入中，同时合并或取消其他相关矿业收费。
（四）发布资源税改革“时间表”，便于市场主体作出合理预期
资源税改革因涉及众多利益主体和不同经济层面，目前已成为税制改革和价格改革的聚焦点。为了使这项改革平稳推进，政府应公布一个改革进程的“时间表”，包括改革目标、改革方案、征税范围、改革完成的时间等（殷强，2009），改革“时间表”的公布，可以便于企业和居民有时间作必要的准备。此外，公开改革方案则可在社会上充分讨论，博弈出尽可能完善的改革方案。
注释：
① 李善同等《“十一五”时期产业结构调整的思路》，《国务院发展研究中心调研报告》2005年专刊第20期。
② 贾康《资源税改革时机已到，可促相关经济关系优化调整》，《中国财政》2010年第10期。
③④ 国家发改委宏观经济研究课题组《十二五”时期我国产业结构调整战略与对策研究》，《经济研究参考》2010年第43期。
⑤ 蒋震《我国资源税经济效应实证分析》，《合作经济与科技》2010年第16期。
⑥ 2009年10月国家发改委等十部门举行的信息发布会指出，钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅和风电设备等为产能过剩的行业，《金融时报》2009年12月17日。
⑦ 贾康《资源税改革时机已到，可促相关经济关系优化调整》，《中国财政》2010年第10期。
⑧ 价格刚性是指成本或需求改变了，寡头垄断厂商也不愿意改变价格。即如果成本或市场需求上升，厂商因担心竞争者可能不会跟着提价而不愿意提价；如果成本或市场需求下降，厂商因担心这会给他的竞争者以错误的信息并引发新一轮价格战而不愿意降低价格（平狄克、鲁宾菲尔德《微观经济学》，中国人民大学出版社2000年版）。
⑨ 潘克西等《中国煤炭市场集中度研究》，《管理世界》2002年第7期。
⑩ 刘晔《资源税改革效应分析与政策建议》，《税务研究》2010年第5期。
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