顶层制度设计与本土社会工作发展：反思与前瞻，本文主要内容关键词为：社会工作论文,本土论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C916 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－7672(2013)05－0023－07
一、研究缘起与研究综述
回顾社会工作发展史，必然会提及英国伊丽莎白《济贫法》与德国汉堡制与爱尔伯福制。社会工作的发展与社会福利制度的发展具有同构性、同源性和共生性。①社会工作既是社会福利制度的外延，其本身亦是一种制度安排。因此，社会工作的发展离不开顶层制度设计。随着国内社会工作的迅速发展，社会工作制度研究也渐趋成为学术界与实务界关注的焦点。王思斌(2011)最早将中国本土社会工作制度发展定性为“浅嵌入格局”，即是“一个由政府支持的实际社会服务为主导、同时专业社会工作又具有一定自主性的格局”。②徐永祥(2007)则强调社会工作制度自身的特征：政社分开、财政购买、非营利性和专业化职业化。③罗观翠(2012)结合广东社会工作发展的现状，提出不能只强调顶层制度设计，而更要回归社会政策和社会工作的本质。④也有部分学者从某一个理论或实务领域出发，强调构建社会工作制度的必要性和紧迫性。⑤⑥或者探讨深圳市社会工作制度的内容。⑦但是，随着全国社会工作的蓬勃发展，国内诸如深圳等先行试点地区社会工作制度发展的有益经验以及其发展过程中存在的局限，进一步拓展的空间与方向则鲜有反思与前瞻。
二、顶层制度设计与本土社会工作发展路径：深圳的经验
2006年10月，十七大报告提出“建设宏大的社会工作人才队伍”以应对日益凸显的社会问题，缓解社会矛盾，国内社会工作发展进入一个全新的发展阶段。深圳市率先于2007年开始以社会工作发展为突破口的公共管理改革，颁布并实施了《中共深圳市委深圳市人民政府关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》及七个配套文件(简称“1＋7”文件)，以转变政府职能，提升社会服务效能，以期形成“党委统一领导、政府主导推动、民间组织运作、公众广泛参与”的社会工作发展格局，初步建立起具有深圳特色的社会工作制度体系。⑧深圳市社会工作发展呈现一定的阶段性特征，社会工作发展经历了从服务岗位初设到服务项目购买直至全面介入社区服务的发展路径。
(一)服务型政府建设对社会工作发展的推动力
服务型政府建设的顶层制度框架，有助于政府深入推进公共管理和服务职能的转化，实现公共服务的多元化供给，推动社会工作的全面发展。
1.政府与社会发展的需求促动社会工作发展
随着经济社会的发展，人们需求多样化和差异化，各种社会问题也不断增加，社会工作成为解决这些问题的重要手段和基本服务，成为现代社会体系的重要组成。随着高龄独居老年人、特困群体、残障人士、流动儿童等社区特殊群体的规模不断扩大，其对社会工作服务的需求日益增强。与此同时，政府管理职能的优化也急需将其所承担的部分社区公共服务委托给社会工作机构承接。鉴于我国社会对社会工作的需要及现阶段社会工作的严重缺失，社会工作应成为未来社会建设的重要着力方向。
2.政府主导与推动助力社会工作发展
社会工作发展需要发挥政府主导与推动作用，从政府在公共服务领域的角色与定位来看，政府在公共服务领域应承担三重角色。一是作为规则的制定者，即制定社会服务相关法律、制度和管理体制的制定者；二是规则维护者，即社会建设公平正义的维护者；三是政策引导，即社会建设方向和价值的引导者，社会政策和公共服务的提供者。从社会工作自身属性来看，社会工作属于公益性服务范畴并具有公共服务属性，需要与公共财政体系紧密相连，同时也需要广泛的社会参与。鉴于我国的实际国情，政府强势掌握各项公共服务资源，而社会公众的公益理念较为淡薄、社会资源基础也较为薄弱，因此在社会工作的发展中，公共财政应发挥更突出的作用，成为资源供给的主渠道。从社会工作服务对象角度来看，社会工作服务对象通常为社会弱势群体(如高龄独居老人、特困家庭、失业群体、社区矫正对象、残障群体等)，而上述弱势群体作为政府需要关注和帮扶的对象，理应被纳入公共服务体系，完善政府公共管理服务职能。
3.服务型政府建设与社会工作属性具有内在契合性
创新现代社会管理服务方式、不断扩展现代社会管理服务主体，以有效满足社会公众不断增长的多元化、多层次社会服务需求，是建设服务型政府的需求同时也是促进社会工作发展的根基。从社会工作自身属性上看，社会工作作为综合性助人专业。其自身兼具实务性、专业性和制度性三方面特征。从制度层面看，社会工作属于国家社会福利制度的输送体系的关键环节。从专业层面和实务层面看，社会工作侧重运用专业方法与技巧提供服务、解决服务对象的需求与具体问题，其服务领域本身就是服务型政府提供公共服务的范畴。而通过专业化和职业化服务来满足社会需求和解决社会问题，既是服务型政府的公共服务职能又是社会工作的本质特征和生命力所在，为此，需要建立社会工作者岗位准入机制，合理提升社会工作者薪酬福利待遇，拓展社会工作者晋升体系。
4.政府主导、民间运作是社会工作发展的基本方向
在社会工作发展初期，政府的主导与推动对社会工作的健康发展尤为重要。政府只有执行严格的评估与监管，并逐步完善第三方组织的评估体系，推行社会工作服务机构的优胜劣汰，才能促进社会工作服务机构之间的良性竞争与有序发展，有效提升社会工作发展的整体水平。公益性社会组织尤其是民办专业社工服务机构应成为社会工作服务的供给主体。相比官办组织与企业组织，公益性社会组织具有活力突出、机制灵活、公益理念浓厚的明显优势，动员社会参与的能力也较强。同时，民办社会工作服务机构是政府支持公益慈善类组织发展的重要领域，也是政府购买社会工作服务、完善现代社会服务体系的主体之一。
(二)深圳社会工作发展的制度框架
为有效解决深圳在快速发展中所面临的社会治安、城市管理、人口管理、社会事业建设等方面的问题，深圳市积极开展社会工作发展试点。以“1＋7”文件的颁布为起点，尝试初步建立了具有本地特色的社会工作制度体系。
1.执行者：联席会议制度为基础，民政部门负责牵头
为快速构建具有本土特色的现代社会工作制度，解决社会发展的迫切需要，深圳市委市政府率先开创我国现代城市社会工作创新制度体系建设。以市委市政府为引领，民政部门具体组织，全面推动社会工作发展。通过成立以市领导为召集人，各相关部门组成的联席会议制度，实现对全市社会工作发展的总体把握和全面协调，制定并实施了一系列相关政策与法规，由民政部门负责社会工作发展的具体实施，包括“1＋7”文件的具体执行、社会工作发展进度的安排、各项配套支持体系的搭建等。
2.资金保障：政府购买社工服务，财政发挥主渠道作用
社会工作的福利性决定其发展离不开政府的大力支持。无论是颇具东方特色的新加坡发展模式还是欧美发展模式，都充分说明政府在社会工作发展中的重要作用。⑨当然，由于民间力量生成路径以及生成基础有所差异，政府所扮演的角色也有所不同。深圳市的制度设计始终强调政府在财政方面的主导作用，即政府购买为主。通过建立健全公共财政体制，优化公共财政投入结构，使公共财政成为社会工作经费的主要来源，初步建立起以“政府购买”社会工作服务为主要形式的财政支持体制。在实际工作中，各区级政府均已将购买社会工作服务纳入区级公共财政体系，但市级相关费用支出则由市福利彩票公益金提供。几年来，深圳市共投入资金4亿多元，用于政府购买社会工作服务及提供相关配套支持。⑩
3.基本思路：官退民进，社工服务民间化和专业化
深圳市在社会工作发展框架设计中，明确提出民间化运作的基本思路，即通过政府让渡部分公共服务空间，由民间机构负责承接，提供专业化和职业化的公共服务。该项制度设计在本土社会工作发展中具有十分重要的意义，它奠定了深圳市社会工作发展的基调，也为未来社会工作发展夯实了民间基础。在具体做法上，采取“边培育、边发展”的思路，通过优化政策环境、简化登记手续、倡导税收优惠政策、提供孵化和发展资金保障等方式，分类培育公益性民间社会工作服务组织。目前，培育和管理方式已见成效，社会工作服务机构数量不断攀升，截止到2012年底，深圳市社工服务机构已达94家。社工服务遍及各区、街道和各专业领域。⑩
4.效度保障：评估监管体系初建立
公共服务空间让渡后，如何实现对公共服务提供的质量和效果进行监管，尤其是如何确保政府投入的有效性，成为公共服务民间化运作必须要解决的议题。在社会工作快速发展进程中，深圳市逐步构建社会工作发展监督体系，提出“以评促建”，确保社工行业健康、有序发展。首先，各市、区级有关政府部门对社会组织实行必要的监管和指导；其次，逐步建立社会服务组织综合评估体系和第三方评估机制，并培育深圳市首家第三方评估机构——深圳市现代公益组织研究与评估中心。于2009年12月开始，在全市范围内启动了社工机构的第三方评估机制，2010年制定和颁布社工和社工机构评估办法；同时，促进市社工协会的发展，增强和发挥其行业自我管理、自我服务、自我提升、自我约束功能，使其有效提供行业规范和相关支持服务、社会工作者维权等方面服务。
5.人才保障：吸纳专业人才、探索培育机制
专业社会工作人才始终是社会工作良性发展的重要前提和抓手，因此如何吸引、培养优秀社会工作人才是深圳市社会工作建设的重要任务。深圳市的具体做法包括：在待遇方面，强化激励措施，建立薪酬标准，吸引社工人才，深圳市社工岗位购买标准从2009年的6.6万元/人/年，提升至2012年的7.5万元/人/年(也有部分区仍然是7万元)；在人才入口方面，严格岗位准入。注重引进聚集专业社工人才，要求各社工服务机构招聘社工应具备本科以上社工专业或相关教育背景，所有在岗社工必须考取助理级以上社工师资格；在人才继续培养方面，通过引进香港专业社工督导，提升职业社工队伍素质，同时积极构建本土督导体系，培养本土督导人才。截至2011年6月，先后引进香港专业社工督导共85名，培养本土社工督导人才达182名(11)；合理的人才晋升机制有助于社会工作人才队伍建设与发展，深圳目前已初步建立起职级分明、权责明确、薪酬配套的“一线社工—督导助理—初级督导”的本土督导选拔与晋升机制。与此同时，为培育社会大众的公益意识和公益氛围，深入推进社会工作服务，深圳市率先探索“社工＋义工”双工联动的模式，积极打造社工引领义工，义工协助社工“双工”联动的模式。
该制度框架设计具有三个明显特征和创新之处：一是政府主导地位的逐步确立。西方发达国家的社会组织具有较强的内生基础，而我国社会工作的发展欠缺类似的民间自发过程。与此同时，小康社会建设的紧迫需求与快速凸显的社会问题又无法坐等民间服务力量的逐步壮大。因此，急需政府走上前台，发挥主导作用(12)，以改善制度与政策环境、规范和引导民间力量参与公共服务、建立长效的财政投入机制、加强监管与评估。二是政府主导下的民间化运作。所谓民间化是指将原来由政府或准政府部门承担的功能让渡给社会组织承担，并通过早期强势培育的方式，促进社会组织的快速增加，进而建立“竞争式”的购买方式。三是为社会大众参与提供平台。深圳提出“社工＋义工”的双工联动模式，为社会热心人士提供了参与公共服务和志愿服务的平台，并且以制度化的方式确立该模式的合法地位。(13)
三、顶层制度设计与社会工作发展的矛盾性
从深圳社会工作制度体系建立的经验来看，现有的制度框架对于完善政府提供公共服务的职能、促进社会工作的初步发展具有一定的推动作用。与此同时，现有的制度设计在具体操作环节尚存在一定的不合理性，阻碍了本土化社会工作的深入发展。主要体现在以下几个方面：
(一)政策执行主体的力度尚待进一步提升
当前，政府主导、民政部门牵头是政府推进社会工作服务与发展的主要实施路径。然而，各利益相关方在社会工作中的角色、职责、作用定位尚不明晰，领导体系作用发挥不明显，作为主管部门的各级民政部门权力、资源有限，缺乏有效的政策执行力，进而导致整体统筹协调困难，一些影响社会工作发展的瓶颈问题迟迟难以有效解决。同时，由于各级部门对于社会工作专业的理解尚存在较大差距，导致一些部门单位在与社会工作服务机构协作时不尊重社会工作的基本理念和工作方法，有些将所购买岗位的社工作为社区工作者使用，不能充分体现社会工作的专业服务能力，有些部门过分干预社会工作的现象也时有发生。
(二)社会工作立法的缺位限制了社会工作发展
社会工作立法是专门为社会工作制定法律法规的过程。社会工作法律法规是由国家和地方的立法机关以及依法授权的行政机关制定和颁布的，可以调整社会工作职业活动的相关规范性文件的总称。(14)目前，我国尚未确立专门的社会工作法。尤其是对社会工作领域资源吸纳有重大影响的捐赠税收优惠和免税制度缺失，社会工作服务机构更没有被纳入捐赠税收优惠机构规定范围内，造成其无法出具有效的捐赠票据，这势必影响了企业、基金会等捐赠的积极性。虽然，当前政府购买社会工作服务可以依据《政府采购法》，但该法未能详细界定公共服务采购相关内容，导致政府对公共服务的采购无法可依，购买服务的免税制度缺失。同时，由于缺乏对社会工作者职业相关的法律法规，导致社会工作者缺乏合法身份、薪酬待遇不高、缺乏社会认可度、奖惩考核不规范等问题。同时，社会工作者合法身份的缺乏一方面造成其与基层政府部门、社区居委会及社区居民的关系不清；另一方面造成社会大众及服务对象对其与志愿者、社区工作者的角色认知不明确，难以充分发挥社会工作者的专业性作用，这将进一步阻碍社会工作人才队伍建设的进程。
(三)评估监管尚未有效纳入社会工作评估体系
深圳社工规模不断扩大，但却没有建立相应的评估监管资源保障机制，致使有效评估监管所需人力、物力难以解决，评估监管难以深入到位。首先，对社会工作服务机构缺乏经常性、过程性监督。当前的评估仍以结果评估为主，经常性、过程性监管严重不足，导致难以及时对相关违规行为(如财务、人事及服务方面工作不符合规范、数据造假等)做出相应处理。同时，未能建立社会工作服务机构诚信数据库与信息查询平台，也是评估监管的又一制约因素。其次，对社工服务机构的奖励处罚力度不足。虽然深圳引入了第三方评估机制，但是各级政府未能将第三方评估机构对社工服务机构、社会工作者及其服务绩效的评估结果予以充分合理使用。这一方面造成对优秀机构及社工奖励不足，导致机构与社工缺乏进取心；另一方面，对劣势或违规者处罚力度又十分有限、处罚不及时，难以形成威慑力。再者，政府对社工机构“红线”监管制度尚未建立，末位淘汰未能有效执行，导致了更多违规现象的发生。
(四)公共财政体系对社会工作发展的支持力度不足
首先，公共财政长效支持社会工作发展的机制尚未建立。目前，公共财政缺乏对社会工作发展资金支持的制度性安排，也缺乏对社会工作服务设施的统一规划和建设，使社会工作发展缺少有效的基础支撑。同时，公共财政投入规模十分有限，如深圳在社会工作发展中市级层面投入仍局限于福彩公益金的规模。其次，社工服务购买经费标准缺乏合理性。一是标准制定缺乏科学合理测算，未能充分考虑到社工服务的各项成本因素。二是标准采取“一刀切”方式，未能区分社工服务机构的服务质量与专业水准资质，未考虑社工工龄、学历、能力等方面的差异。社工薪酬尚未纳入市级层面的专业人才薪酬管理体系，其薪酬设定水平与专业技术人员、企业同等工作人员以及公职人员有较大差距，社工社会保险缴纳额度及住房公积金比例普遍较低，不利于激发机构和社工的进取心。三是标准调整严重滞后于社会整体物价和收入水平的变化。这在一定程度上导致了社会工作整体发展缺乏可持续性。
(五)政府购买社工服务的机制尚待进一步优化
罗观翠认为，政府购买社工服务的采购标准应具有特殊性，不能一贯套用一般政府采购的标准与流程。当前，在政府购买社工服务的操作环节，尚存在一定的不合理性。政府在实施“购买”的过程中，尚未细化购买标准，致使购买行为本身存在一定程度的随意性，这对于社工服务机构的有序竞争与健康发展是不利的。由于“购买”行为本身存在市场关系，致使社工服务机构仍然需要就从政府收到的购买服务款项交税，造成了重复征税。同时，政府“购买”行为造成了自身资源募集能力和专业服务能力相对较弱的社工服务机构对政府依赖性进一步增强，把政府购买作为机构发展最重要的资金来源，反而使社工服务机构对社会资源、社区资源、基金会资源的敏感度不高，形成了依赖政府资金的惯性，弱化了其自身整合社会资源的能力。
四、顶层制度设计与社会工作发展的前瞻
社会工作是各国经济社会发展的必然产物，是现代社会满足人们需求、改善民生福利、解决社会问题的基本服务和手段。因此，社会工作是现代社会体系的重要组成，应成为我国社会建设未来重点推进的领域。结合深圳市社会工作发展的阶段性特点与本土制度设计与社会工作发展的困境与问题，尝试从以下维度构建顶层制度设计与社会工作发展的互构关系，以实现制度设计与社会工作发展的良性互动。
(一)持续完善社会工作组织体系
首先，应持续完善社会工作组织体系。进一步完善由联席会议、业务主管部门、支持协作部门、服务使用单位、服务机构、行业协会、评估研究机构等组成的社会工作组织体系，充分发挥各自功能，加强统筹协调，形成工作合力。加强党政部门之间的统筹协调，明确部门间的权责分工，建立实施定期会议、定期通报和领导问责等制度。在发挥各部门积极性的前提下，对社会工作服务开发实行统一预审，对服务实行统一监管评估，制定实施统一的服务标准，以构建完整有效的社会工作服务体系。
(二)健全社会工作法律法规体系，保障社会工作健康有序发展
应加快社会工作立法进程，厘定社会工作者的岗位职责、职称评定、薪酬待遇、奖惩考核、选拔录用等方面的规范化，明确社会工作者的职业身份与薪酬福利待遇。同时，还应当明确规定社会工作者与村委、居委、社区和基层政府的相互关系，明确社会工作者与志愿者、社区工作者的区别，以便形成合力，实现社会工作职业化、专业化、规范化，创新社会治理与服务水平。同时，应制定完善政府购买服务的法规，进一步规范政府购买专业社会工作服务等公共服务的机制；完善捐赠免税优惠法，落实捐赠免税优惠，以最大限度地动员社会力量参与社会工作服务的发展。
(三)进一步强化评估监管对社会工作发展的引导作用
首先，应加强规范、指导和监管，按政府购买服务资金的一定比例设立专项评估监管基金，将评估监管纳入社会工作评估体系。优化社工服务机构理事会、监事会等内部治理结构，建立实施社会组织信息披露、重大事项报告和公众投诉制度，推动社工服务标准化、规范化与程序化，不断增强社工服务机构的透明度与公信力。其次，完善第三方专业机构的评估机制，对社会工作服务机构和社会工作者的服务绩效实行综合性评估，并将评估审计结果作为政府购买服务的主要依据。并逐步建立服务监理机制，推进经常性、过程性监管。再次，制定社工服务机构和社会工作者行为“红线”制度，建立社工行业诚信数据库与信息查询平台。
(四)加大公共财政体系对社会工作发展的支持力度
政府应深入推进公共财政体系改革，进一步加大对社会工作的资金支持。建立公共财政支持长效机制，设立社会工作发展专项资金，对社会工作实行切块支持，并将社会工作和服务纳入统一的财政预算。应逐步建立市级层面的福彩公益金资助与财政资金对接机制，发挥福彩公益金在社会工作发展中的种子作用。同时，积极推进社会工作的本土化发展。尝试以政府购买、资助方式，开展社会工作政策理论研究，培育一批在国内外具有一定影响力的社会工作研究机构，以有效引导本土社会工作发展，使之更好地服务于国内的公共服务。
(五)优化政府购买社会工作服务的机制
首先，政府应合理设定购买社会工作服务的政策目标，明确其与社工服务机构在公共服务提供方面的协同互动关系，合理确定政府的财政支付机制和程序，以有效引导快速催生背景下涌现的社工服务机构，确保其“公益性”，使其有清晰明确的社会定位，实现应有的服务功能。其次，科学设定政府购买社工服务经费标准。在科学测算社会工作者薪酬待遇、机构人员结构和服务活动、服务场地设施、纳税额度、机构行政、服务研究拓展等费用因素基础上，设定政府购买社工服务的经费标准。将社工岗位和项目购买标准设置与相邻地区、物价水平、相似专业或工种挂钩，建立动态调整机制，并根据社工服务机构服务质量和机构等级，实行政府购买社会工作服务经费分级标准，以引导社工服务机构实现良性发展和有序竞争。
注释：
①徐选国、阮海燕：《试论我国适度普惠社会福利与社会工作的互构性发展》，《天府新论》2013年第1期，第109页。
②王思斌：《中国社会工作的嵌入性发展》，《社会科学战线》2011年第2期，第206－222页。
③徐永祥：《社会工作制度的四大特征》，《社会工作》2007年第6期，第37页。
④罗观翠：《大提速背后的反思》，《中国社会工作》2012年8月下期，第20－21页。
⑤钱宁、李艳华：《社会工作制度建设和服务模式的改革与创新——以事业单位型老年福利机构服务探索为透视侧面》，《教学与研究》2012年第8期，第27－32页。
⑥葛道顺：《我国社会工作制度：变迁中的建构》，《东岳论丛》2012年第10期，第24－30页。
⑦刘润华：《以制度创新推进社会工作——深圳社会工作探索》，《中国民政》2008年第12期，第44页。
⑧《中共深圳市委深圳市人民政府关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》(2007年10月25日深发［2007］18号)，http://www.szmz.sz.gov.cn/xxgk/ywxx/shxx/zcfg/201110/t20111018_1743928.htm。
⑨李迎生：《西方社会工作发展历程及其对我国的启示》，《学习与实践》2008年第7期，120－127页。
⑩向木杨、叶士华：《深圳社会工作发展模式研究》，《中国社会工作》2013年4月上期，第33页。
(11)余智晟：《关于深圳民办社工机构发展的思考》，《中国社会工作》2011年第6期上，第24页。
(12)刘润华：《以制度创新推进社会工作——深圳社会工作探索》，《中国民政》2008年12期，第45页。
(13)深圳市委市政府网站关于“社工义工联动”的内容，2008年8月，http://www.sz.gov.cn/szmz/xxgk/ywxx/shxx/zcfg/201110/t20111018_1743928.htm。
(14)袁光亮：《我国社会工作立法思考》，《理论月刊》2011年第7期，第139页。