民族教育政策比较——以加拿大印第安民族和中国蒙古族为例①，本文主要内容关键词为：蒙古族论文,印第安论文,民族论文,加拿大论文,为例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G510 [文献标识码]A [文章编号]1001-7178(2009)06-0059-06
一、引言
全世界对原住民(土著)民族生存权利的关切只是最近二三十年的事情。原住民对他们语言文化的延续非常执着，尽管各个国家在原住民教育政策执行方面都有很多不尽如人意的地方，但是他们仍然对教育在这方面的作用寄予殷切的期望。希望他们的后代能够通过教育，改变贫穷落后的状态；通过学习自己的母语，保存他们世代所珍视的传统价值观；通过学习主流社会的语言和现代科学，更好地融入大社会，参与平等的社会竞争。
加拿大的印第安民族和中国的蒙古族虽然有着不尽相同的历史经历，但是在文化传统上却同属于狩猎骑射的民族。他们都有过辉煌的过去，在现代历史上都因为种种变迁而逐渐衰退。特别是随着全球化的迅猛发展，他们的语言、文化和价值观正在被人们渐渐地遗忘，他们对本民族语言、文化的继承和保留，已成为维护人类尊严的前提和重要环节。
自上世纪六、七十年代后，中、加两国的民族政策都发生了从同化到多元文化的根本转变。60年代末之前，加拿大政府从种族主义的意识形态出发，对印第安民族采取了强行同化的政策。印第安孩子在专门的学校里受到虐待，造成了严重的精神创伤，至今印第安人的辍学率、失业率、自杀率都远远高于其主流社会。1971年后，随着原住民民族意识的觉醒和多元文化政策的实施，同化政策终止了，印第安孩子开始回到自己的居住地学校或进入普通混合学校学习。同时，联邦政府也开始改善印第安民族教育，并且与印第安社会各方及各级教育部门开始了长期的合作。与此同时，中国十年“文革”中，采取了对少数民族强行同化的错误政策，严重损害了民族关系。少数民族的文化和风俗被贴上“封建、落后”的标签，民族学校被废除，民族语言课程被取消。直到1978年后，中央政府提出了保护民族文化和语言的新政策，该政策原则上与加拿大的多元文化政策相似。自那时起，内蒙古地区恢复了民族学校和双语课程，并制定了新的优惠政策，使民族关系得到了极大的改善。
二、传统教育、文化和价值观
据记载，北美印第安人和蒙古族有着悠久的历史渊源和血缘关系，即印第安人是一万多年前跨过白令海峡的蒙古人的后代。[1]尽管这种推论还缺乏考古学的充分论证，但是印第安人和蒙古人的确不仅在外表上相似，而且在文化和价值观方面也有其共性。
印第安人非常珍视个人的自由和自主能力，重视智慧和慷慨的品格，在长期与大自然的交往中形成了热爱自然、保护自然的意识。他们在长期的游牧狩猎生活中，将生存、生活的技巧一代代传承下去，逐渐形成了一套教育后代具有优良品德和生产技能的教育哲学。他们重视个人的荣誉感和自信心，认为只有这样的人才能取得成就，为集体做出较大贡献。打猎需要集体合作的策略，因此印第安人特别重视帮助自己的同胞，他们善于交流，认为学习不只是个人的事，只有相互合作才能达到良好的效果。在与大自然交往的过程中，他们早就认识到人与大自然的关系不是征服者和被征服者的关系，而是和谐共处的关系。这些维持他们传统生活方式的重要思想，通过教育传承下来。在传授生产、生活技巧的过程中，家庭教育和父母指导起着重要的作用，部落也很关心后代的成长。因此，在印第安传统教育中，部落、父母、家庭的责任与参与是必不可少的，后来又逐渐发展成了家长参与和社区管理的教育原则。
根据蒙古族学者的记载，传统的蒙古族教育分为正规和非正规教育，其中包括家庭教育、学校教育、宗教教育。游牧民族的生活很难实行系统、集中的知识型传授方式。普通牧民通常在家庭里、工作中、宗教仪式上接受教育，也在唱歌、讲故事、骑马射箭等民间活动中接受教育，和正规教育相比，普通牧民接受教育的特点是具有开放、活泼的教学形式。传统教育旨在教授生活技能和传统道德。宗教教育强调反省和自律，也占有至关重要的位置。同游牧的印第安孩子一样，蒙古族孩子的教育首先从家庭开始，在日常生活和生产实践中进行。有句蒙古谚语说：“除草要趁早，教子要趁小。”传统教育、生态环境与畜牧业生产密切相关，蒙古族孩子要学习有关辨别方向、季节等方面的天文地理知识，在骑马、射箭和摔跤中学会实际生活的技能，并在这些活动中成长，变得勇敢、智慧和坚忍。[2]他们在家庭中最主要接受的是道德教育，忠诚是蒙古族行为的最高准则，蒙古族牧民常用民族英雄的故事给孩子灌输勇敢和尚武精神，成吉思汗的故事激励了一代又一代的蒙古族人。
综上所述，印第安和蒙古族的传统价值观有着非常相似的特点，他们都热爱自然，强调勇敢、合作和慷慨，尊重师长，忠于友情；在教育上共同关注家庭教育的关键性，家长责任的重要性，与生产、生活实际结合的实用性，以及学习形式的多样性。
三、民族教育政策的分析
(一)民族教育政策的出台和采纳
十年“文革”期间，中国民族教育执行了极“左”政策，给蒙古族教育造成了严重的冲击，破坏了民族团结。1978年，政府开始制定新的民族政策，这个政策又重新回到1954年新中国颁布的第一部《中华人民共和国宪法》(简称《宪法》)，其基本原则是民族团结和平、保护民族文化和语言、尊重少数民族的风俗习惯，同时重申了民族区域自治是一项基本国策。[3]
1978-1985年期间，是中国民族教育政策出台的新时期，各民族自治区地方政策的出台又用了10年左右的时间。1982年新宪法规定了少数民族的权利，增加了全国人代会和人大常委中少数民族代表的比例。《宪法》第六款专门规定了民族自治区的自主权。1984年的《中华人民共和国民族区域自治法》(简称《民族区域自治法》)进一步扩大了自治权，具体规定了自治机关的权力和功能。新规定包括：自治地区的第一把手必须由行使自治民族的成员担任，自主决定本地区的发展计划，包括教育计划(16～18条)。20世纪80年代初，由于中央权力下放，各自治区政府在民族教育政策制定方面得到了更大的自主权，内蒙古自治区又进一步下放权力到各市、县的教育局。1993年，内蒙古教育厅根据《民族区域自治法》颁布了第一个指导蒙古族教育的政策文件——《内蒙古民族教育工作条例》(简称《条例》)。《条例》中规定了民族教育“优先、重点”的发展政策，保证了民族教育在财政、师资、设备、教材和录取等方面得到特殊的待遇。还提出了“两主一公”的地方政策，即民族教育应以优惠政策为主，以助学金为主的公立寄宿制学校形式办学，以便更有效地集中财力和师资，解决边疆地区和牧区散居学生的上学问题。因此，蒙古族教育从一开始就具有强大的立法保障，有各级政府明确的责任，只是政策的出台主要表现在政府的意志和行为上，其制定过程尚缺乏基层的参与和广泛的讨论。
在加拿大，1967年以前的整整一百年里，联邦政府对印第安教育所采取的是同化政策，依据是1867年的《英属北美法案》和1876年的《印第安法案》。印第安教育由联邦政府独自承担，其重要手段是运用所谓的“寄宿学校”，把印第安教育孤立在整个正规教育之外。在加拿大准备采纳多元文化政策的前夕，联邦政府开始反省印第安教育政策。1967年，加拿大政府根据对印第安寄宿学校的调查，发表了划时代的文件《霍桑报告》，在同化政策失败后，第一次唤醒了全社会对印第安教育实际情况的关注，从此原住民问题上升到显著地位。[4]1969年颁布的《加拿大政府关于印第安教育的声明》，建议把印第安教育的司法权下放到各省，但是阿尔伯塔省印第安人协会发表了《公民之上》一文，拒绝政府的建议，要求审理政府对印第安教育的态度。1972年，全国印第安人兄弟会提出了“印第安人控制印第安教育”的建议，并对“控制”的概念做了严格的定义。政府接受了这一建议，从1973年开始，“印第安人控制印第安教育”成为加拿大土著教育的一项基本政策。接着印第安人又根据自己的教育传统，提出印第安教育必须遵循“家长参与”和“社区控制”两个原则。联邦政府只接受了这“两个原则”作为新政策的基础，但没有建立长期、稳定的教育政策咨询和共同管理的机构。
1982年《新宪法》颁布后，政策制定的参与方和政策讨论的重点发生了变化。《新宪法》承认印第安人是原住民族。争论的议题有教育自治问题，但未能入宪法，然而关于印第安自治的“特别议会委员会”在1983年提出了“自治政府”模式，包括教育自主权。从此，联邦的角色和作用减少，权力逐渐下放，各省政府和土著组织成了政策制定的主要参与者，印第安组织参与所有政策文件的出炉过程，印第安教育权利更具合法性。1988年《多元文化法》颁布后，多元文化从政策变成更有约束力的法律，使保护和发展各民族群体文化的理念进一步提升。同时，印第安在教育方面也出现了转折点，加拿大“第一民族全国代表大会”阐述了对印第安教育的新观点，对“印第安人控制印第安教育”的概念的理解和解释出现了较大的转变，先前把“控制”解释为“管理和下放权力”，而现在重新解释为“对印第安教育各个方面的全面掌管。”
总之，通观印第安教育政策的争端，一直与“该由谁来负责”有关。平等、权利、家长参与、社区控制和自治是讨论的主题。但是由于关键概念不统一、政府责任不明确，在联邦体制下的各地差异很大，各省区的发展也互不相关，这些都不免影响了政策的落实。
(二)民族教育政策的落实和收效
在内蒙古自治区蒙古族教育政策的落实过程中，以“优惠政策”为主和以“助学金”为主的“两主”政策最为明显，也最有成效。在这个政策指导下，自治区内各市、县都制定了具体的资助计划和优惠方案。以最大城市包头为例，蒙古族学校除了上级政府拨付的民族教育专款外，市政府还追加了部分拨款。此外，蒙古族学校的学生都能享受助学金，而且数额每年都有所增加。①
民族教育关心的不仅是学生的学习成绩，更重要的是学生今后的出路和社会上平等竞争的能力，因此蒙古族教育的优惠政策主要有两种：大学升学和就业方面的优惠。在大学录取中，蒙古族学生的录取比例必须高于蒙古族人口在总人口中的比例。这个比例通常是20％～25％，相比之下，内蒙古的蒙古族人口仅占自治区总人口数的19％(2000年)。蒙古族学生的录取分数线低于汉族学生，一般低至10～12分，以确保其较高的录取率。此外，对蒙语授课学生采取分开单独录取的方法，对边疆和偏远牧区的学生提前给予一定的优惠名额。第二种语言优惠政策，即蒙语授课的学生，在高考和就业考试中可以选择蒙语试卷。为了集中使用民族教育师资和资源，解决边远地区学生居住分散、交通恶劣等问题，自治区采取以公立寄宿制学校为主的政策。《条例》明确规定“民族学校的第一把手必须由蒙族族人担任”，这在一定程度上保证了蒙族族人对蒙古族教育的管理。
由于各级政府的重视，蒙古族教育在过去20年中发展很快，在学校的数量、入学人数、资金投入、教学条件的改善等方面成绩明显。但是从教学内容、文化保留、升学和就业机会等方面来看，现有研究成果和调查资料都表明还存在一定的问题。《自治法》规定，自治地区对教学内容有一定的决定权，但教学大纲和高考内容却是全国统一的。接受蒙语授课的学生可以选择使用蒙语考试，但是考试内容仍然一样。在所有科目中，只有蒙古语文课的教材由当地编写，其中收入了一些蒙古族作家的作品，涉及蒙古族风俗习惯、古典文学和现代文学，但在教学内容的制定上，还缺乏对基层的咨询与基层参与。部分蒙古族老师认为，尽管我们有全国统一的教学大纲，但民族学校的教学内容应该反映出地方民族的特点，设置专门的课程，而实际上教师能获取这方面教材的渠道却少之又少。
在蒙古族教育中强调双语教育，这不仅是学生学习科学文化的一种手段，也是帮助蒙古族学生升学、就业和未来参与社会竞争的基本技能。自治区政策中明确规定了蒙古族教育中语言学习的目标：即“精通汉语和蒙语”或“精通其中一种语言的同时，能用另一种语言进行交流”。表1显示了民族学校中蒙古族学生可以选择的授课语言和课程。但是进入普通学校，即非民族学校的学生，一般没有选择学习蒙语的机会。
调查表明，蒙语保留的前景：蒙语授课学生的升学及就业机会令人担忧。主要原因在于蒙语授课学生升学的选择性较小，除中央民族大学外，仅有内蒙古的几所大学开设了蒙语专业和蒙授课程，选择到其他大城市上学的可能性几乎为零。访谈中，一些蒙古族学生谈到，蒙语的保留和草原的生态有着密切的关系，近年来，草原生态被严重破坏，影响了蒙古族语言文化的保留和传承。
加拿大的教育是各省负责制，各地区差别较大，落实政策主要途径是通过权力下放。从1970年到1980年，各省教育部门颁布了印第安教育的政策法规，但没有具体落实的行动。20世纪80年代中期，政府推动了一系列的改革措施，有些地方政府非常重视，有些地方则无人问津。在实践中，教育董事会、学校及教师都有较大的实际执行权力，因此各地落实的成效大相径庭。联邦层次的讨论和省级层次的讨论进展程度不同，各省之间也没有相互借鉴、交流、学习的迹象。
目前，印第安教育的主要目的是落实教育自治。首先要通过讨论和征求意见，弄清“由谁负责”和“负责什么”的问题，以及广泛动员基层群众的参与。印第安教育政策落实的主要障碍就是在争论的关键概念上不能达成共识，各地、各组织、各人对于什么叫“控制”、“咨询”、“自治”有着不同的解释，长期未能取得富有成效的对话，参与者不时变化、退出、进入，影响了对话的成效。根据早期不平等的“军事条约”，“是否居住在保留地内”、“是否与外族人通婚”等情况，将印第安人分为“有正式身份的印第安人”和“无正式身份的印第安人”，只有前者才能享受到这些特殊政策，这一问题至今尚未解决，主要障碍是政府方面对印第安问题的冷漠和惰性，以及不平等的权力关系。
在印第安语言教育问题上，《宪法》第35条只对土著语言权利做了一个泛泛的定义。联邦政府没有明确的政策，主要职能是提供财政支持。1972年印第安兄弟会就提出了对语言教育的看法：“印第安孩子应该在学龄前和小学阶段接受4～5年以母语授课为主的语言教育，只有在他们掌握了母语后，才能逐渐向英语或法语学习过渡。在没有完全用土著母语授课的地方，学校应该作为正规教学内容的一部分，提供使用土著语言授课的课程，并承认同样有效的学分。”
近年来，各省政府对印第安教育发挥了越来越大的作用，但是各省均没有较为全面的土著语言政策。在魁北克、西北区和育空区有一些地方小政策，但都不是很有成效。各省愿意在正规公立学校提供印第安语授课的情况非常少见，只有魁北克北部的学校董事会同意在公立学校小学低年级阶段提供这样的课程。目前，采用印第安语授课的多数是在自己控制的学校，印第安学生可以选择不同语言授课的课程(见表2)，但在教学质量和效果方面远远不能和主流学校相比。[5]
比较蒙古族学生和印第安学生可以选择的语言课程(表1和表2)，可以看出以下差别：第一，在英语授课的情况下，土著语言课或语文课旁边有加号或减号，即可能有，也可能没有，取决于印第安学生的人数和具体办学条件；而在中国的蒙古族学校里，两种语言的课程肯定都有。第二，在普通学校就读的印第安学生也可以接受某种土著语的教学课程；而上普通学校就读的蒙古族学生是没有机会接受母语课程的。其原因在于中国有教学大纲和全国统考，中学又不采取学分制，在教学上就不能像加拿大的学校那样灵活的安排课程，适应不同的学习需求。
四、比较与借鉴
综上所述，通过对中、加两国民族教育政策阶段性的对比分析，显示出了很多相同之处。加拿大的多元文化政策和中国的民族政策尽管名称不同，但在保护民族语言文化的传承和反歧视等方面的内容却是相同的。然而，两国政策制定的过程、观念和落实措施差异很大。因此，两国之间可以相互借鉴一些行之有效的措施和做法，弥补各自政策中的盲点。
(一)印第安教育政策制定的主要方式是通过对话和咨询转变观念，立法是次要的方式。这是个自下而上，转变根本理念的过程，充分考虑到了利益群体的反复咨询和讨论，以及他们的反馈意见，特别是听取印第安家长、社区和组织的意见。这么做的优点是尊重了基层意见，印第安的传统得到了应有的尊重。缺点在于政府职责不明确，容易懈怠。
中国民族教育政策的制定最初是为了“文革”后“拨乱反正”，体现为自上而下的过程，主要手段是立法。虽然没有“教育自治”一说，但是蒙古族学校第一把手必须由蒙族人担任的规定，在一定程度上也保证了蒙古族人管理蒙古族教育的权利。只是在政策的出台过程中，缺乏基层参与和意见咨询，不利于融合民族习惯和传统理念，也不利于蒙古族文化的保留和传承。
(二)加拿大政策的法政基础之一是殖民时期的不平等军事条约。加拿大应把土著权利写入《宪法》，制定明确的土著语言政策。此外，还应废除殖民时期的军事条约，并按照《多元文化法》承认非条约印第安人的教育权利。而中国的民族教育政策则有坚实的法政基础。《宪法》和《民族区域自治法》都明确地规定了各级政府的责任，使蒙古族教育具有高度的合法性和重要性。
(三)加拿大落实“印第安人控制印第安教育”政策的重点是通过反复讨论，先统一对关键概念的共识。由于土著—联邦权力关系过于悬殊，印第安人管理自己教育的资源远远不够，在师资、教材、管理等方面不可能有效自治，导致的必然结果是降低印第安学生在现代社会中的竞争能力。而中国民族教育政策落实的重点是通过助学金和各种优惠政策扶助民族教育，解决上学、升学和就业问题，效果显著。
(四)这里有必要比较一下蒙古族和印第安“寄宿学校”的概念。印第安寄宿学校是白人对土著儿童进行的强制“驯化”教育，目的是消灭印第安文化。蒙古族学校是公办寄宿学校，学生可以自愿上学，接受双语教育，目的是为了集中利用教学资源，解决学生居住分散的问题，使边远地区和牧区的孩子更好地进行学习。这种形式可能会造成学生和家庭文化隔离的后果，但由于我国对双语教育的重视，使这些问题得到一定的补偿。
(五)中国对少数民族学生推行的优惠政策目标明确，但存在的问题也很明显：全国统一的教学大纲和大学入学考试，对少数民族学生而言缺乏灵活性，使《民族区域自治法》规定的有关教学内容的权限不能很好地实施。为此，笔者认为少数民族学校不应该受到统一大纲和考试的限制，有必要借鉴加拿大教育权力下放的做法，进一步满足学生各种不同的需求。
*Acknowledgements：本文作者感谢加拿大外交部和驻华使馆对此研究项目的慷慨资助。This writer wants to express thanks to the Canadian Department of Foreign Affairs and international Trade(DeFait)and the Canadian Embassy for their support to this research project。本项目资助名称是“Canadian Studies Development Grant”。
注释：
①引自内蒙古自治区财政厅、教育厅关于印发《内蒙古自治区民族中小学助学金暂行办法》的通知。