WTO框架下政府农业支持方式选择，本文主要内容关键词为：框架论文,方式论文,农业论文,政府论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）加入WTO后的农业问题，成了一段时期以来关注的焦点。经过15年的谈判，中国在12月10日加入WTO。普遍的感觉是加入WTO以后，农业将面临前所未有的冲击，成为受影响最大的产业之一，因而引发了人们关于加入WTO对农业的影响和国家支持对策的研究。在人们的研究中，列举了大量的应对措施。如调整贸易政策、改善农业结构、支持农业科技发展、改善农业生产环境等等，这些是发展中国家从传统农业向现代农业过渡必不可少的一般性支持措施，并不完全针对于WTO规则的特殊性障碍因素，从支持方式上提出对策。应从支持方式上进行具体的考察与分析，把WTO的机遇和挑战与解决农业现阶段的矛盾与困难结合起来，对症下药，集中精力于当前行之有效的政策目标。
支持措施必须重视。但根据WTO农业规则解决好支持方式问题，正是为有效支持创造条件，绝不可忽视。
（二）加入WTO融入国际社会主流，将大大提升中国的国际地位，为中国对外开放和经济发展营造一个良好的国际环境，为中国参与世界经济全球化进程奠定必要的基础条件，也必将促进中国产业结构的调整。对中国农业发展来说，也带来了许多前所未有的机遇：
第一，改善农产品的出口贸易环境。使中国农产品能够享受WTO135个成员提供的多边、稳定、无条件的最惠国待遇，充分拥有作为一个成员所具有的平等权益。缓解发达国家通过双边关系给中国农产品出口带来的压力，降低农产品贸易的谈判成本和交易成本，避免与美国及其他国家的正面对抗，有利于经济贸易的非政治化，创造稳定的外部环境，赢得更多的国际市场份额。
第二，进一步推动农业的对外开放。促进与其他成员在农业领域进行广泛的合作与交流，引进资金和技术，改造传统的农业生产经营方式，充分发挥比较优势，更广泛地参与国际竞争。
第三，获得参与WTO新一轮贸易谈判的权利和制定新规则的决策权，维护我国的利益。
第四，促进农村产业结构的调整。中国可以利用国际国内两种资源和两个市场，优化资源配置，提高资源利用效率，进口资源密集型产品，特别是土地密集型产品，出口劳动密集型产品，包括水果、蔬菜、畜产品、水产品等具有比较优势的农产品。减轻国内农业资源压力，调整出较多的土地空间用于改善生态环境等。
第五，推动农产品流通体制改革，促进我国最终建成以市场定价为主的农产品价格形成机制和多渠道、多形式、多主体的流通体制，并形成统一、开放、竞争、有序的市场。
（三）可以预见的时期内，会给我国农业和农村社会经济带来比较严重的影响和困难。第一，由于主要农产品价格已高于国际市场，不具备商业竞争优势，加入WTO后，进口压力增大会对一些大宗农产品的生产及其农民产生一定影响，比较突出的是玉米和大豆的主产区。小麦、棉花、油料等也面临类似的问题。整体上看，压力是很大的。第二，增加了解决农村社会经济矛盾的难度。目前，中国农村由于农产品卖难、农民收入增长缓慢、农村劳动力转移受阻等问题，积累了不少矛盾。
这些问题随着加入WTO、市场的开放，农业国际化进程的加快，有可能会在一定程度上表现得更为突出。据测算，加入WTO后，就业机会可能会丧失30%；每年农民收入将减少350至400亿元，有1亿多农户受到直接影响，每户农民的纯收入至少会下降200元。
（四）加入WTO对国内支持提出了新的课题。WTO对中国农业发展创造的有利条件是潜在的，还需要采取措施使其进一步升华为市场上的竞争优势。同时WTO的冲击却是现实存在的。无论是发挥优势，还是弱化冲击，调整国内政策固然是必不可少的，但最重要的恐怕还是调整支持政策，强化国内对农业的支持。
（五）当前的农业，特别是中西部的农业，一方面资金投入不足，一方面承受着成本上升和低价销售的双重压力，农民收入增速减缓，农民从农业得到的收入已是连续几年下降。这是我国农业进入新的历史阶段，结构不合理、生态环境恶化、整体效益低等制约农业和农村经济发展的主要矛盾相互作用的结果。也是加入WTO应下大功夫解决的问题。
（六）解决农业新阶段的矛盾，与应对加入WTO负面影响的双重任务交织在一起，需要调整的农业政策很多，单就国内支持政策调整而论，迫切要求政府完善支持体系，选择适当的支持方式，加强并稳定对农业的基础性支持。调整的具体细节不好预测，但基本内容应包括以下几个方面：
第一，调整农业结构政策。发挥区域比较优势，在更大的范围内，合理配置生产要素，提高资源利用水平和配置效率。重点要处理好粮食问题。
第二，调整农产品贸易政策。推进贸易自由化，建立统一的大市场，实现商品、服务和生产要素的等价交换，消除城乡壁垒，走向城乡一体和地区协同。
第三，调整农村劳动力就业政策。关键是要在挖掘农业内部就业潜力、优化农业结构、为农民进镇落户创造条件、促进农村劳动力有序流动等方面，制定切实有效的政策。
第四，调整农民收入政策。基本思路是：稳定农产品的价格收入，降低农业税收，减轻农民负担，并加大结构调整力度，开辟增收渠道。同时，积极研究对农民，尤其是纯农户和低收入户农民的直接收入补贴办法。
第五，调整农业支持政策。充分利用WTO的农业规则，逐步加大政府对农业的投入支持力度，从根本上提高中国农业的竞争力。
上述调整的关键是支持政策的调整。对于一个将近13亿人口的国家来说，农业的基础地位和多功能特性更是具有特殊的现实意义，怎样强调对农业的支持都不过分。只有理顺支持政策，切实增加对农业的投入，才能解决目前面临的困难和矛盾，化解WTO的负面影响。
（七）WTO《农业协议》国内农业支持措施分为两类：不要求做削减承诺的“绿箱政策(Green Box Policies)”；要求做削减和约束承诺的“黄箱政策(Amber Policies)”。
第一，“绿箱政策”，即可免除削减承诺的国内支持措施。包括12项内容：一般政府服务；粮食安全储备补贴；国内粮食援助补贴；对生产者的直接补贴；不挂钩收入支持；收入保险补贴；自然灾害救济补贴；通过生产者退休计划提供的结构调整支持；通过资源停用计划提供的结构调整支持；结构调整投资补贴；环境保护补贴；地区性援助补贴等内容。
第二，“黄箱政策”，即那些对生产和贸易产生扭曲作用的政策。包括价格支持、营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴以及种子、肥料、灌溉等投入补贴等。“黄箱政策”以1986年—1988年为基期，在具体操作上设置了综合支持量(AMS)上限、“微量允许标准”(deminimis)、“蓝箱”政策(Blue Box Policies)、对发展中国家的“特殊和差别待遇”(Special and Differential Treatment)等规定及例外。
中国政府已承诺将来在农业支持上的所有政府支出保证符合WTO关于绿箱和黄箱有关政策的规定。
（八）从WTO成员国的实践来看，“绿箱政策”支持在整个农业支持中占有重要的地位。到1995年，美国和欧盟“绿箱政策”支持占整个农业支持水平已达到76%。各国均力图把各类农业支持纳入“绿箱”范围。这与“绿箱政策”支持范围非常广泛，且不受限制是密不可分的。农业科研、病虫害控制、技术推广、基础设施建设、粮食安全储备、农业结构调整、环境保护、扶贫等等，都属于“绿箱政策”支持内容。
（九）强化国内支持，必须与国际接轨，把支持政策纳入WTO框架之内。这是加入WTO并按国际规则办事的前提条件。与国际接轨意味着我们必须借鉴国际上的通行做法，严格按照我国的承诺，调整农业支持方式，在WTO农业协议许可的范围内，充分利用农业协议条款，实施并强化对农业的支持。
（十）WTO框架下的农业支持性质上属于政府行为，是一种财政行为或准财政行为，相应地，支持方式也被限制于财政转移支付和农业政策性金融的信贷投入。这是乌拉圭回合农产品贸易谈判和WTO农业协议的意义所在。因为农业的弱质属性已使其在按商业原则运做的市场融资活动中处于劣势，需要通过政府行为予以资金支持和保护。限定支持范围和数量，正是为了防止贸易伙伴之间，一方补贴支持过多，造成对另一方农业的伤害。市场主体自主对农业领域具备竞争力的优势产品生产投资，是一种纯粹的商业行为，不是WTO农业协议意义上的国内支持。
一般来说，发展中国家从传统农业向现代农业过渡期间，在WTO限定框架内，对农业支持不是多了，而是少了。
下面就方式选择再做几点说明：
（十一）农业政策性金融属于财政投融资的范畴，是财政手段的延伸，是财政和金融的有机结合，能有效弥补财政支农职能的不足。作为政府宏观调控的重要工具和手段，在贯彻政府意图，增加农业投入，调控资金投向方面具有特殊的职能作用。这一点实践已经充分证明。以农业政策性金融弥补国家财力不足，执行WTO农业协议、行使政府一般性农业生产服务职能，必须以农业政策性金融社会效益和自身效益的有机统一为前提。这不仅是实现政府在WTO框架下对农业支持和保护的需要，也是农业政策性金融获得勃勃生机，并努力实现财政职能和银行职能有效结合的基础。这方面国外已经有了很好的成功例证。
（十二）商业银行不是政府的职能部门和调控工具，在商业化经营以及并将面临激烈国际商业竞争的大背景下，利用商业银行实现绿箱或黄箱政策规定的农业支持的政策企图，既不现实，也不经济。商业银行是企业性质，以盈利为目的，围绕利润最大化开展经营活动，政府不能干预。那些具备竞争优势的农业领域的投资，商业银行会积极介入。相反，回报率低、投资风险大的已纳入绿箱范围的农业基础性投资，商业银行会主动回避。如果政府通过强制性手段，把部分商业贷款纳入政府支持性质资金的大盘子，很容易引发道德风险，降低资金的使用效率。考虑到WTO对国内支持的数量限制，这更是双重的损失。
目前商业银行的政策调整支持了这一判断。以长期从事农业金融、在农村有着广泛基础的农业银行为例，近期也开始调整农村业务，把业务发展重点向中小城市转移。有的地方机构收缩趋势十分明显。这是在农业经济发展进入新的历史阶段农业经济效率低于城市经济后的理性选择。这也从另一个侧面说明了当前我国农业的困境，以及需要政府支持的迫切性。
（十三）农村信用社的金融支持除面临与商业银行同样的困境外，作为合作性质的金融机构，规模有限，且信贷服务被限定在狭小的社区范围内。不具备作为政府调控手段履行政府全方位支农职能的条件。
（十四）利用政策性银行支持农业是国外市场经济国家政府的通行做法。如美国有专门办理农业信贷的农村电气化局，日本有农林渔业金融公库。发展中国家如印度、韩国和泰国也都有自己的农业政策性金融机构。日本和美国的农业政策性金融发展最具代表性，先后开办的业务几乎涵盖了农业的方方面面，对实现农业现代化、提高农民收入，支持本国参与国际农业竞争发挥了不可替代的积极作用。世界银行曾给予日本农业政策性金融高度评价。
（十五）无论绿箱还是黄箱政策的支持措施，都需要政府通过财政或农业政策性金融方式提供资金。从资金支出方式考察，支持措施似可分为三大类：
第一，政府通过财政资金对农业提供的一般政府服务，如农业科研、病虫害控制、培训和咨询服务、检验服务、农业基础设施建设等。
第二，农业政策性信贷资金支持，如粮食安全储备贷款、不挂钩收入支持的农业综合开发贷款、农业基建和技术改造贷款、农业结构调整贷款等。有时还包括部分农业基础设施贷款。
第三，财政补贴，包括直接对农业生产、经营主体进行收入性质的补贴，如粮食安全储备补贴、对生产者的直接补贴等；通过政策性金融信贷活动对农业的间接补贴，如贷款利息补贴等。
（十六）目前的情况是，财政支持不足，方向也需要调整，同时政策性金融业务局限在粮棉收储领域，使得中国目前绿箱支持在总量上与有关发达国家甚至发展中国家差距较大。1996年—1998年三年绿箱政策平均支持水平为1514.16亿元人民币，相当于183亿美元，低于1997年美国的512亿美元、欧盟的209亿美元、日本的204亿美元。甚至远远低于这三个国家1986年—1988年基期的水平。在支持总量中，粮食安全储备支出占了相当份额；农业基建支出统计中用于城市防洪等水利投资占了很大比重，在考虑到2000年对农业综合开发等政策性信贷业务的调整，对农业生产的实际支持比看起来的要少得多，并且是下降的。调整方向最主要是由过去侧重于农产品价格支持与市场干预，转向对农民收入直接进行补贴。
从财政支出看，农业支出占国家财政支出的比重一直呈下降趋势，1991年—1996年分别为10.26%、10.05%、9.49%、9.2%、8.43%和8.82%，1997年提高到10.4%，1998年又下降为9.1%。地方财政支农支出占国家财政农业支出的比重由1978年的91.7%下降到1997年的80.6%，下降11个百分点。2000年财政支援农业支出2293766万元、农业综合开发支出929886万元，合计3223652万元，不足当年财政全部支出的3%。扣除当年农业税收1654453万元、农业特产税1307434万元，实际支持量261765万元。单以财政口径论，农业整体上处于负保护的边缘。
（十七）在政府财政预算面临较大压力的情况下，农业政策性金融支持成为最终选择，按照WTO农业协议，农业政策性金融在支农领域有着巨大的发展空间。主要是通过农业政策性金融以贴息的方式向农业项目提供短期或长期贷款，支持农业结构调整、基础设施建设、资源储备以及西部开发等建立与生产不挂钩的收入支持体系。
（十八）七年来的农业政策性金融实践已经为我国在WTO规则下支持和保护农业进行了有益的探索。开创了符合我国社会主义市场经济规律的、具有中国农业政策性金融特色的收购资金封闭管理的新路子，丰富了政策性金融实践，积累了办好有中国特色的中国农业政策性金融事业的经验，这是我国运用政策性金融手段应对WTO对农业冲击和挑战的宝贵财富。同时初步建立了组织机构体系，锻炼和培养了一支熟悉我国农业和农村经济情况，具备丰富的农业政策性金融工作经验的员工队伍。
农业生产结构调整和农产品流通体制的市场化改革，带动粮棉油收购贷款结构的发生变化，现有农业政策性金融业务有缩小趋势，为新的业务拓展提供了条件。
（十九）同时运用财政和农业政策性金融两种支持方式，从结构上调整和完善国内农业支持体系，从总量上增加投入，应是今后改革的基本方向。基本框架应是：
第一，建立以财政和农业政策性金融为手段的、全国统一的、协调一致的国内支持体系，打破部门分割，提高支持的透明度和支持效率。
第二，确定优先支持顺序，集中资金解决事关全局的农业基础设施、结构调整、生态农业发展等问题，缓解农民增收缓慢和环境恶化问题。
第三，逐步调整资金使用结构，总的方向是把支持内容向绿箱政策靠拢，提高绿箱政策的支持水平。
第四，财政主要提供一般政府服务性质的资金支持，向农业生产者等提供补贴，逐步建立符合农业国际规则，又行之有效的支持农业发展的农民收入支持体系、农业结构调整支持措施，以及农业信息服务、市场营销等服务体系。
第五，农业政策性金融主要通过财政贴息提供长期、低成本的资金供应，进行农业发展的硬件建设和生产能力建设等，改善农业生产条件，提高农业效率，增加农民收入。
第六，保持支持体系的灵活性，不断根据需要进行调整，并具备一定的应付突发事件的能力。
政策性金融支持要比财政复杂得多，下面再做些具体的说明：
（二十）发挥政策性金融支持作用，要与商业性金融分开，并适时调整业务。今后，农业政策性金融不应再从事商业金融能够承担的业务，凡商业金融愿意并且能够进入的农业领域，农业政策性金融都应该及时退出，避免与商业银行竞争，以免对市场的发育和成长形成障碍。
农业政策性金融业务应根据国民经济发展和改革的需要，进行适当的调整。即按照WTO农业协议限定，结合我国农产品市场的开放步骤和农产品竞争力的提升，调整支持方向和支持重点。
（二十一）农业政策性金融应加强绿箱政策内非补贴性质项目的信贷支持。从我国农业和农村经济中长期发展趋势和加入WTO后面临的新形势出发，中长期内，应考虑以下几个方面：
第一，保护粮食生产能力，加强国家粮食安全体系建设，完善国家粮棉等专项储备制度，增强政府宏观调控能力，确保国家粮食安全。
第二，加大对农业基础设施建设、农业科研和技术推广的支持力度，改善农业生产条件，加快农业新技术、新产品和新兴生物资源等的开发利用，提高农业综合生产能力。
第三，支持农业经济结构战略性调整，解决我国农业进入新阶段和加入WTO参与国际化进程后，结构性矛盾日益突出、市场竞争力下降的矛盾。重点是调整种植结构，发展特色农业，支持农产品加工业，特别是具有地区特点和民族特色的优质农产品加工业，支持小城镇建设。
第四，紧密结合西部大开发战略的实施，以生态环境建设为中心，加大农村能源、生态农业示范工程建设以及生态资源保护的投资力度，合理开发利用自然资源，保护生态环境，促进农业可持续发展。
第五，配合东部沿海地区向现代农业转型，倡导农业经营体制创新，发展科技型和外向型农业，支持海上农业建设，实施龙头带动战略，提高我国农产品的科技含量，增强国际市场竞争力，加快和推动农业现代化进程。
第六，发展中间业务，完善农业政策性金融的服务功能。如代理国家开发银行、世界银行农业项目贷款业务、代理农业保险和提供项目咨询等。
（二十二）近期主要是增加与生产直接相关的农业政策性信贷投入，增加农民收入。从需要和现实条件出发，农业政策性金融除了办理国家粮棉油等主要国家农副产品收购和国家储备贷款外，应重点发展以下几个方面的内容：
第一，办理农业综合开发贷款及其他财政贴息的农业方面贷款。
第二，办理国家确定的农业基本建设和技术改造贷款。
第三，办理中央和省级政府的财政支农资金拨付，为中央和地方政府设立的粮食风险基金开立专户并代理拨付。
第四，办理林业、治沙贷款，支援生态建设。
第五，为农户提供金融担保业务。
（二十三）完善配套措施，充分发挥农业政策性金融的政府服务职能作用。主要包括：在WTO框架下，结合农业、农村经济的实际，在贷款利率、贷款期限、贷款额度和贷款条件等方面进一步采取优惠措施，加大对农业的扶持力度；逐步完善对农业政策性金融的利益补偿机制；在条件成熟的时候，适当拓宽农业政策性资金来源渠道；加强法制建设，尽快制定农业政策性金融条例，营造良好的经营环境。
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