深化与挑战：欧盟东扩及其走向分析，本文主要内容关键词为：走向论文,欧盟东扩论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年4月16日欧盟雅典非正式首脑会议期间，欧盟15国与波兰等10个申请国签订了加
入条约。会议发表了雅典声明，重申将继续贯彻2002年12月欧盟哥本哈根首脑会议的决议，于2004年5月正式接纳首批中东欧国家入盟。随着2003年1月1日《尼斯条约》的生效以及7月16日宪法草案的出台，欧盟传统的政治经济安排步入了新一轮实质性的调整与变革进程。然而，深化与扩大在一定程度上是一对具有相互否定性的矛盾。东扩在推进一体化深化的同时，又不可避免地加剧了一体化的整合难度，给一体化的深化带来了一定的挑战。
一
欧洲一体化在一定程度上是对全球化作出的一种理性反应，但一体化的直接结果却是
通过在欧洲这一特定区域内建立排他性的超国家联盟而否定全球化。随着全球化的发展
与深化，欧盟所承受的外在压力不断加剧，并不得不作出新的应答。另一方面，超国家
联盟内部也会因一体化的深化及对新市场的追求而产生“脱域”的张力。外在压力与内
生张力共同作用的结果之一，是一体化在地域方面的不断扩张。扩大固然会增加一体化
的整合成本，但同时又从根本上推动了一体化的进一步深化，20世纪后半期的四次扩大
都不同程度地促进了一体化深化的进程。
欧盟此次扩大同样也成为一体化进一步深化的助推器，其积极作用集中体现在超国家
组织权限的扩展。其一，欧洲议会的权力得到了进一步的扩大。依据《尼斯条约》的规
定，欧洲议会联合决策权的应用范围将进一步向反对歧视、规范欧洲党团的法规、民事诉讼中的司法合作等多个领域扩展；在联合决策权适用范围内实施强化合作原则需征得议会的同意；议会拥有与理事会、委员会及成员国相同的提起诉讼权。其二，理事会特定多数表决制的应用范围在原有的基础上有了实质性的拓展。《尼斯条约》的有关条款规定，在反对歧视、欧洲公民自由迁徙、民事诉讼中的司法合作、财政援助、与第三国的经济与技术合作、委员会主席及成员的任命、审计法院和经社委员会以及地区委员会的人员任命等领域内，理事会应通过多数表决制进行决策。其三，委员会主席的权力有了明显的扩大。委员会主席在委员会内部的组织安排、委员的职责范围方面有自行决定权；有权任命副主席及解除委员会委员职务的权力(需委员会集体通过)。除上述变革之外，《尼斯条约》还对欧洲法院及欧洲央行的部分制度安排与决策方式作了有利于一体化深化的调整。
东扩为欧盟强化民政与司法领域的合作提供了契机。荷兰前首相威姆·考珂(Wim Kok)在2003年3月给欧盟委员会提交的评估报告中认为：“扩大增强了欧盟打击犯罪与非法移民的能力……扩大会对内部安全产生积极的影响，因为它会使警务、边界管制以及司法领域的合作进一步扩展到整个欧洲大陆。”[1](P51)欧盟积极推动货物、服务、资本、人员的自由流动，但这也使部分成员国对东扩后可能出现的移民高潮以及夹杂其间的跨国犯罪充满了忧虑。从目前的局势来看，以非法移民及跨国界犯罪为主要内容的“微观安全”问题已取代军事与政治等“宏观安全”威胁，成为欧盟面临的主要挑战之一。然而挑战产生压力，并为变革提供了动力。为了保障东扩后联盟内部的稳定与安全，欧盟不仅规定现有的成员国在七年的期限内有权限制来自中东欧新成员国的劳务输入(西班牙与葡萄牙加入欧共体时也曾经过了七年的过渡期)，同时也强化了警务、边界、司法等领域的合作。
首先，欧盟拨出巨款帮助中东欧国家改善治安方面的基础设施及提高警务人员的业务
素质。由于20世纪80年代末和90年代初的政局动荡与经济滑坡，多数中东欧国家的治安
设施落后，人员素质低下，难以应对日益猖獗的贩毒、非法人口贩卖等犯罪活动。为了
促进中东欧国家的转轨及提高申请国的治安能力，欧盟仅2000年至2003年就通过“法尔
计划”向中东欧提供了约62亿欧元的援助[1](P46)，其中相当一部分用于治安与保障公
民权利领域的建设。经过数年的共同努力，多数中东欧申请国已经拥有了一批训练有素
、掌握先进技术并熟悉跨国合作业务的年轻警备人员。设备更新方面的进步更为显著，
欧洲警务合作署(Europol)主任约根·斯图贝克(Jurgen Storbeck)据此认为：“就技术
体系层面而论，申请国在与欧洲警务合作署交流方面比一些老成员国更具有优势。”[2
](P286)
其次，协调政策，加强警务、海关及民事诉讼等方面的合作。为了加强民政与司法领
域的合作，欧盟于1998年10月1日正式建立了欧洲警务合作署，其职能是“增进成员国
权力机构间在阻止和打击严重的有组织国际犯罪领域的合作，并提高合作的效率”[2](
P284)。随着东扩进程的加快，申请国在警务合作署的多数分支委员会中均获得了观察
员的身份，部分申请国已与警务合作署签订了具体的合作协议。欧洲警务合作署的建立
为欧盟与申请国之间的合作提供了平台。近年来，双方在联合调查、信息与情报共享以
及联合打击人口贩卖、贩毒、恐怖袭击等有组织跨国犯罪等领域均取得了显著的成效。
随着中东欧国家的正式加入，欧盟与申请国间在警务合作署框架下的自主、自愿合作将
向常规化与制度化转变，欧盟民政与司法领域的一体化因此将得到进一步的深化。
东扩对一体化深化的另一个积极影响，是欧盟成员国在立宪问题上达成了共识。2003
年7月18日欧盟宪法草案正式出台，欧盟的体制及运行机制因此将发生促进一体化深化
的重大变化：
第一，精简欧盟委员会，其核心成员由现在的20名减少到15名。草案规定，2009年以
后，欧委会由包括主席和副主席在内的15名委员组成一个拥有正式投票权的核心，其成
员将在体现公平的条件下，依据欧盟理事会所设定的规则由成员国轮流出任。其余成员
不具有投票权，只发挥辅助作用。
第二，设立专职的欧盟外交部长。依据草案的规定，目前的欧盟外交与共同安全事务
高级代表和欧盟委员会对外关系委员两个职位合二为一。外交部长将由欧盟理事会任命
，领导外长理事会并同时兼任欧盟委员会副主席，负责实施欧盟共同外交和安全防务政
第三，进一步改革决策机制。在绝大多数领域采取双重多数表决制，取代复合表决制
度及一致通过制。依据宪法草案，2009年以后的有效多数表决程序会变得简单易行，欧
盟将不再根据成员国的经济实力实施加权表决，而是在一国一票的条件下依据双重多数
实施决策。某项法案如果得到多数成员国的赞成，并能代表25个成员国4.75亿公民中60
%以上的多数人口，该法案就获得通过[3]。
上述变革体现了“民主、透明、效率、平等”的原则，有助于欧盟独立性与政策指导
作用的充分发挥，将在很大程度上提升欧盟超国家层面的职能与决策效率，增强欧洲统
一的凝聚力以及欧盟在世界舞台上的地位与权威性。然而宪法草案并未满足所有成员国
的所有要求。西班牙与波兰强烈反对实施双重多数表决制，欧委会在荷兰、匈牙利等小
国支持下坚持应在体现平等的基础上重新考虑委员会的构成，欧洲的宗教界则主张宪法
应体现基督教精神。2003年10月4日修改宪法草案的政府间会议召开后，西班牙等国继
续坚持原有的立场，而法、德、意、英等大国以及欧洲议会、欧盟委员会以及经社理事
会等均认为，政府间会议的修宪工作“不能破坏草案现有的平衡，而对制宪会议已经进
行过详细研究并达成一致的问题不应重开讨论”[4]。从目前发展的趋势来看，草案的部分内容将发生一定的变化，但其推动一体化深化的主体属性不会改变。
二
扩大与深化始终是欧共体与欧盟历史使命不可或缺的组成部分，然而两者的内在矛盾
性使扩大在推动一体化深化的同时，又不同程度地否定着一体化的深化。20世纪70年代
初期的扩大曾使欧共体一度陷入了长达10年之久的预算回扣争吵之中；80年代的两次扩
大也都极大地增加了欧共体经济与社会发展趋同方面的整合成本。欧盟此次东扩显然亦
难超越扩大的一般逻辑规律，在推动一体化向纵深发展的同时，又将对一体化的深化带来两方面较为明显的冲击：其一是新成员国的加入使欧盟内部的差距进一步拉大，一体化的整合成本与难度将因此而上升；其二是为适应东扩而进行的部分体制变革将对一体化的深化产生一定的消极影响。
成员国经济与政治发展水平接近是一体化深化与发展的一个必要条件。20世纪80年代
的南扩完成以后，欧共体进一步强化了结构基金的职能与作用。然而，希腊与葡萄牙在
分别经过18年与23年的适应期后，其GDP至今仍不及欧盟平均水平(24010欧元)的70%。
欧盟此次东扩在这方面的挑战已远远超过以前的南扩，“原因不仅仅在于东扩涉及的国
家数量众多，更为主要的是现在的成员国与将要入盟的国家间在经济与社会方面存在根
本性的差异”[5](P443)。
第一，新老成员国之间以及新成员国之间的经济发展水平相差甚远，这必然影响一体
化的进一步整合与深化。2002年，13个申请入盟的国家中只有塞浦路斯和斯洛文尼亚的
人均购买力指数(PPS)达到了欧盟平均水平的(24010欧元)70%，无需欧盟结构基金的资助。在第一批入选的国家中，有过半数新成员国的PPS指数没有达到欧盟平均水平的50%，其中波兰对欧盟带来的挑战最大，它是第一批入选国中首屈一指的人口大国与农业大国，但其PPS指数(9500欧元)不及欧盟平均水平的40%，而且有19.6%的劳动力分布在农业领域。另一方面，第一批10个入选国之间的经济发展水平也相差甚远。2002年斯洛文尼亚人均购买力指数位居十国之首，达17700欧元，最低的拉脱维亚却只有8500欧元。从20世纪80年代欧共体南扩的经验来看，新老成员国之间以及新成员国之间经济发展水平的巨大差距不会在短期内消失，并将对一体化的深化产生一定的制约作用。
第二，此次入选的10个国家中，多数为前苏联控制下的社会主义国家，与西方存在巨
大的政治与文化上的差异。“这一差异一方面根源于久远的过去所形成的不同传统与经历，另一方面也是由冷战时期东西欧在相互对立的社会体系中所经历的不同社会实践以及积累的不同经验所造成的。”[6](P20)冷战结束后，西方曾通过实施“24国援助计划”及“法尔计划”注入了大量的改革资金，试图消除这一差异，但经过十余年适应西方的转轨与改制后，中东欧国家的法律体系、民主制度、市场条件仍远不及欧盟国家成熟。在此条件下，中东欧国家的加入将会使未来的欧盟在政策取向与利益方面的矛盾更加复杂，并将“妨碍在成员国之上形成一个新的政治权力中心”[7](P94)。
第三，东扩将会进一步强化欧盟业已存在的深化不平衡趋势。随着共同体的不断扩大
，欧盟逐步体现出多速发展的态势，并已形成了从中心到外围的多个同心圆。以法德为
主导的欧元区与《申根协定》成员国构成了一体化的核心圆，以英国为首的其他成员国
则构成了一体化的二级同心圆。随着第一批和第二批中东欧国家的入盟，一体化会围绕核心形成三级甚至四级同心圆。成员国数量的急剧增加显然使早期共同体携手共进的传统难以为继，《尼斯条约》因此规定，只要得到8个以上的多数成员国的赞同并征得欧洲议会的同意，就可依据“强化合作原则”在某个选定的领域率先深化联合的进程[1]欧盟多速发展的立足点是“总有一天所有的成员国最终会到达同一个目的地”，但另一种观点却认为“这是欧盟失去其根本属性的一个信号”[8](P19)。新出台的欧盟宪法草案进一步突出了“强化合作原则”，规定只要得到三分之一少数成员国的赞同，就可依据“强化合作原则”率先深化某个领域的合作。欧元区的建立以及《申根协定》的生效已经使一体化处于深化不平衡的状态，东扩后不平衡的程度将会进一步加重。
东扩推动下的部分制度变革将会对一体化的深化带来一定的消极影响。欧盟现行的体
制结构既具有联邦制自上而下纵向制衡以及立法、执法、司法各权力机构间横向制衡的
特征，同时又具有邦联制自下而上反向制衡的特点。欧共体/欧盟所签订的条约是欧盟
各权力机构决策与行动的最终依据，部长理事会、欧洲议会及欧委会依据条约所制定的
规则、发布的指令、作出的决定对成员国具有完整的约束力[9](P184)。欧洲法院则发挥监督作用，以保障欧盟各权力机构及成员国的行为符合条约的基本精神与要求。然而欧盟成员国在这一体制中并不完全处于受动地位，成员国不仅可以通过部长理事会影响欧盟的决策，而且可以通过欧盟理事会(首脑会议)来体现自身的意志与主张，欧盟的政治制度因此又体现出由成员国主导一体化发展方向与进程的反向制衡特点。
欧盟的理事会制度是为适应20世纪70、80年代的深化与扩大而形成的，虽然经80年代
中期的《单一欧洲法令》实现了合法化，但它却不是一个严格意义上的共同体机构。首
先，它是成员国在超国家层面讨价还价、寻求妥协的场所，在很大的程度上体现的是成
员国的利益与要求。其次，它并非依据“共同体方式”进行决策，而是通过谈判以及一
致通过制形成决策。尽管欧盟理事会在其设立以来的一体化发展进程中发挥了有目共睹
的积极作用，但随着成员国的不断增多以及利益的进一步复杂化，其形成决策的难度也
随之增加。
欧盟宪法草案也进一步强化了欧盟理事会的职能。草案规定以常设欧盟理事会主席制
度取代现行的半年轮值主席国制度，由欧盟理事会以有效多数选举任期为2年半并可连
任一届的专职常任主席。理事会主席将负责协调首脑会议的工作，并筹备一年四次的欧盟高峰会，但不具有实施决策的投票权。专职常任主席制度的确立无疑具有积极的意义，但一位没有投票权的主席在协调成员国矛盾方面也很难发挥实质性的作用。东扩实现以后，欧盟理事会的决策效率将会因成员国数量的急剧增加而进一步下降。成功应对这一挑战无疑是欧盟不得不面对的现实，“否则东扩的结果就是民众的失望与不满”[10](P75)。
另一方面，草案赋予了成员国议会参与欧盟决策的权力以及成员国自愿脱离欧盟的权
力。草案规定委员会在向欧盟立法机构提交立法提案时，需同时将该提案送交成员国议
会，并对提出该项提案的原因、可能产生的影响及预计要付出的代价加以说明。如果三
分之一的成员国议会反对该项提案，欧盟委员会需重新审核该提案。上述条款在一定程
度上缓解了欧盟合法性不足的困境，并体现了联盟各构成主体的独立性与自愿原则，但
却强化了反向制衡的特征，并对一体化深化所必需的凝聚力带来了进一步的挑战。另一
方面，决策效率不足是欧盟屡遭指责的主要原因之一，成员国议会的介入将使欧盟的决
策机制变得更为复杂，使决策效率的提高受到进一步的制约。效率与民主本质上具有相
互排斥的特性，如何才能两全显然是一体化进一步深化难以回避的一大挑战。
除上述挑战之外，东扩后英国影响力的提升以及法德在一体化发展途径与终极目标方
面的分歧都会对一体化的进一步深化造成一定的负面影响。战后以来，英国始终坚持政
府间合作的一体化道路，而“东扩的确可能强化政府间而不是联邦式的欧洲合作模式”
[11](P6)。从地缘政治与经济的角度来看，英国在中东欧地区的“直接利益相对较小”[12](P9)，但以消极合作著称的英国在东扩的问题上始终表现出超常的积极支持态度，原因是扩大后的欧盟将会更为松散，更符合英国建立自由贸易区的远景目标。中东欧国家加入欧盟后可能会在相当长的一段时期内被排斥在一体化的核心区域之外，并有可能围绕英国的政府间主张形成一个有影响力的群体。这不仅会缓解英国在欧盟内被边缘化的程度，而且会对一体化的进一步深化造成一定的负面影响。
法德与欧洲一体化犹如车之两轮、鸟之双翼，但双方在南扩与东扩孰先孰后以及一体
化的远景目标上却发生了分歧。德国认为一体化的最终目标是建立“欧洲联邦”，其权
力重心应在议会与联邦政府。法国则坚持未来的欧洲应该是一个由民族国家组成的邦联
而不是联邦，应在欧盟首脑会议的主导下使一体化在经济、民政与司法、外交与安全等
领域取得长足的发展。尽管法德都在积极推动一体化向纵深发展，但双方的分歧却是实
质性的，并对一体化的深化带来了一定的挑战。
欧洲一体化本质上是一个不断演化与发展的社会历史进程，扩大与深化内在的矛盾性
使扩大对一体化产生两种截然不同的影响。然而，扩大对深化一定程度的否定，并不等
于一体化深化进程的停滞与终结。与此相反，扩大所包含的否定性实际上孕育着推动一
体化深化的新条件。一体化深化的不平衡趋势固然令人堪忧，东扩推动下的部分制度变
革也未能满足许多超国家主义者的要求，但欧盟委员会及欧洲议会权力与影响力的不断
扩大以及一位欧盟专职主席与外长的出现，毕竟使那些热衷于一体化的人士看到了希望。另一方面，欧盟以往扩大的历史说明，以扩大为契机的变革只是新一轮深化的起点。随着2004年政府间会议的临近，欧盟在深化方面显然会有进一步的建树。