湿地资源生态补偿机制探析，本文主要内容关键词为：探析论文,湿地论文,机制论文,生态论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
湿地资源是一种重要的自然资源，具有重要的经济价值、生态价值和社会价值。长期以来，由于人们对湿地资源缺乏科学、全面的认识，湿地资源的价值被简单地等同于经济价值，其生态价值往往不被考虑，湿地资源开发者通常只关注其经济效益，对开发造成的生态破坏成本却转嫁给整个社会，湿地生态保护的受益地区的经济社会发展也未考虑应承担的生态保护成本，湿地生态保护者一般也不能从市场自动获得生态保护外部经济性的经济补偿，这种湿地生态保护与经济利益关系的扭曲，不仅使湿地生态保护面临很大困难，而且也影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐。要解决这些问题，就需要建立一种长效的生态补偿机制，以调整相关利益方之间生态与经济利益的分配关系，从而促进湿地资源的保护与可持续利用。
一、湿地资源生态补偿的内涵
生态补偿的内涵十分丰富，国内目前尚未形成一致的见解。在生态学视野中，生态补偿是以“自然生态系统”为研究对象的，有学者将其定义为，自然生态系统对于由于社会经济活动所造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。① 经济学侧重以效率作为终极价值目标，认为生态补偿是通过一定的政策手段，实行生态保护外部性的内部化，让生态保护成果的“受益者”支付相应的费用，通过制度设计解决好生态产品这一特殊的公共产品消费中的搭便车现象，激励公共产品的足额提供，通过制度创新解决好生态投资者的合理回报，激励人们从事生态保护投资，并使生态资本增值。② 法学侧重于从公平的维度对生态补偿的内涵予以界定，如吕忠梅教授认为生态补偿可以分为狭义和广义两种理解，“生态补偿从狭义角度理解就是指：对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿及政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”③
上述生态补偿概念的理解侧重点各有不同，但基本上都包括以下含义：（1）生态补偿是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用经济手段调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。（2）生态补偿是生态环境外部性的内部化手段，是一种对行为或利益主体的补偿，通过生态补偿来抵消资源开发造成的生态环境破坏的外部成本。（3）生态补偿是一种促进生态环境保护的经济手段，其实质是通过资源的重新配置，调整和改善自然资源开发利用或生态环境保护领域中的相关生产关系，最终促进生态环境改善。根据上述生态补偿概念的分析，所谓湿地资源生态补偿，是指为了保护和恢复湿地生态系统的生态功能，对遭到破坏的湿地生态环境进行修补、恢复、综合治理，以及对由于湿地生态环境保护而遭受损失或丧失发展机会的单位或个人给予的资金、技术、教育、实物上的补偿、政策上的扶持等活动的总称。它主要包括两个相互联系又不可分割的方面：一是“对湿地生态系统的补偿”，即对受到破坏的湿地生态环境进行恢复与重建或进行保护性投入；二是“对人的补偿”，即对在湿地生态环境保护活动中做出贡献者和利益损失者所进行的经济补偿。
二、湿地资源生态补偿的理论基础
（一）生态正义理念：生态补偿的法理基础
生态正义包括三条伦理原则——自然公平原则、代内公平原则、代际公平原则，其中，代内公平原则和代际公平原则要求实行生态补偿制度。代内公平，是指代内的所有人，不论其国籍、种族、性别，经济发展水平和文化等方面的差异，对于利用自然资源和享受清洁、良好的环境均有平等的权利。④ 由于生态系统具有多元价值，是生态价值、经济价值和社会价值的统一体，在生态系统的利用过程中发生价值冲突在所难免，这种价值冲突是产生代内不公平的深层原因。如湿地生态功能区承担了更多的保护生态环境的义务，投入大量生态保护成本，而湿地生态功能的受益主体却没有承担相应的生态保护成本，这显然是不公平的。因此，建立生态补偿机制，由生态保护受益者对保护者提供补偿——“对人的补偿”，是实现代内公平的必然要求。代际公平是指当代人对资源的利用不影响下一代人对资源的利用，当代人必须留给后代人一个“健全、优美的适宜人类后代居住的地球”。⑤ 代际公平所关注的是当代人与未来世代人之间的生态利益和生态责任，公平的实质是自然资源利益上的分配问题，人类应当确保生态环境的可持续利用，这就要求当代人在利用生态环境时，必须对已经破坏了的生态环境进行修补、恢复、综合治理——即“对生态环境的补偿”，使其达到或接近生态系统的平衡状态，从而将具有良好质量的地球保留给后代人。
（二）外部性理论、公共物品理论：生态补偿的经济学基础
外部性理论是生态补偿机制的理论基础，外部性可分为外部经济性和外部不经济性。外部经济性是指某一经济主体的生产或消费活动对其他经济主体产生正的效益而没有得到后者的补偿。外部不经济性是指某一经济主体的生产或消费活动对其他经济主体产生负的效益或使其受到损失而没有给予后者补偿。生态补偿就其实质而言乃是对公益外溢的一种补偿，生态环境改善所带来的惠益由全社会无偿分享，而生态建设者却要自己负担对生态环境改善所支付的代价，承受着私益的损失。解决外部性问题，主要有两种不同的路径：一是“庇古税”路径，二是“科斯产权”路径。外部性的内部化是生态补偿的核心问题，庇古的福利经济学理论和科斯的交易成本理论都为生态补偿机制的建立提供了重要的理论基础。公共物品理论是生态补偿制度的又一理论基础。公共物品有两个基本特征：非竞争性和非排他性。非竞争性是指对于一个给定的公共物品，增加消费者消费该产品，不会引起产品成本的增加；非排他性是指某个人消费某种公共物品时，不能同时排除其他人也消费该物品。湿地生态系统服务所具有的公共物品或准公共物品属性意味着其必然存在供给不足、过度使用、搭便车等现象，不可避免地产生“公地的悲剧”，必须通过相应的制度安排——建立生态补偿机制——来规制生态系统服务的提供者与受益者之间的利益分配问题，激励生态系统服务提供者的生产、消费行为，抑制受益者不利于环境资源保护的活动，从而达到保护生态环境的目的。
（三）生存的伦理：生态补偿的伦理学基础
从深层次来讲，生态补偿遵循“谁破坏，谁受益，谁补偿”的原则是符合生存的伦理这一生态伦理学原则的。生存的伦理，包括发展中国家求生存求发展的伦理问题，也包括一国内贫困地区生存发展的伦理问题。我国湿地生态功能区的生存伦理问题日益突出，如鄱阳湖湿地地区经济落后、生态环境脆弱，湖区民众为了维护湿地的生态服务功能，丧失了发展经济的机会，默默地守望着贫困，为长江流域乃至国家的整体生态保护作出了巨大的牺牲，换来了湿地生态环境的改观和下游地区经济社会的繁荣。生存的伦理关注生存权、发展权与环境权的协调发展，通过创设湿地资源生态补偿机制，可以作为一种极其有效的调和剂，使生存权、发展权与环境权并行不悖：一方面，国家充分保障生存权、发展权，包括在合理限度内利用湿地资源的权利；另一方面，湿地资源又可以通过充足的补偿资金得到有效的保护、维持和管理，充分发挥其自我调节的功能，最终有利于环境权的保障和实现。
三、湿地资源生态补偿案例分析：以鄱阳湖为例
（一）鄱阳潮湿地提供的生态服务价值分析
鄱阳潮湿地包括鄱阳潮水域、洲滩、岛屿和沿湖围垦的农田，其中洲滩西积达3130km[2]，占鄱阳湖总面积的80％。鄱阳湖湿地蕴藏着巨大的生态服务价值。有学者对鄱阳湖湿地资源提供的生态服务进行测算，结果是其生态服务总价值高达1381.01亿元。⑥ 鄱阳湖湿地主要提供以下生态服务价值：（1）涵养水源、调蓄洪水的价值。鄱阳湖湿地土壤特殊的储水结构以及蝶型地貌类型，使其有着巨大的储水能力。鄱阳湖湿地处于长江中游，是长江的天然水位调节器，对调蓄长江洪水具有至关重要的作用。（2）污染降解的价值。湖泊湿地由于其特殊的生态结构和水流相对缓慢的水文特性，对流经的污水、污染物有吸附和降解作用。（3）碳汇的价值。鄱阳潮湿地的植被在形成巨大的生物量同时，能起到固定并减少大气中的
，提供并增加大气中O[,2]的作用，对维持大气中的和O[,2]的动态平衡、减少温室效应有着巨大的作用。（4）保护生物多样性的价值。鄱阳湖湿地处在亚热带湿润季风区，气候温和湿润、光照充足，是我国生物多样性最为丰富的天然湿地之一，尤其是鸟类资源十分丰富，有300多种，其中水禽129种，占全国水禽的53％。（5）保护土壤的价值。鄱阳湖湿地具有特殊的植被和特殊的潮湿环境，因而具有防止土壤因风、径流等外力作用而流失。
（二）鄱阳潮湿地资源生态补偿的原因分析
鄱阳湖湿地生态保护的功能定位是充分发挥其调蓄洪水、调节水资源、保护生物多样性的生态功能，以维护鄱阳湖和长江中下游的生态安全。为实现这一目标，湖区采取一系列措施对湿地生态系统进行保护与恢复。（1）实施退田还湖、移民建镇工程。自1998年特大洪水以来，湖区先后分四期共移民22.1万户共90.82万人，湿地面积增加210.68 km[2]解决了部分地区“人水争地”问题。（2）加强自然保护区建设。至2008年，鄱阳湖区共建立各种类型、不同级别的自然保护区33个，总面积22.4万公顷，其中国家级自然保护区3个，面积6.82公顷。（3）加强水污染防治。一是大力发展生态工业，严格控制环境污染型、资源消耗型企业向湖区转移；二是大力发展生态农业，改变传统耕作方式，控制农业面源污染；三是加大城镇污水治理力度，沿湖所有县（市）都建成污水处理设施并投入运营。以上防治措施使鄱阳湖的水质保持了较好状态，总体维持在Ⅱ至Ⅲ类之间。（4）实行湿地资源利用禁限制度。例如，为保护湿地的候鸟，从每年10月底到次年3月底是鄱阳湖候鸟的栖息期，期间禁止渔民下湖捕捞。
总之，近年来鄱阳湖湖区为湿地生态系统的恢复、生物多样性保护、防洪蓄水、污染防治等方面投入大量人力、物力和财力，付出了巨大的发展成本，因保护与恢复湿地生态系统所获得的生态服务却惠及长江中下游地区乃至全国，这些直接投入以及付出的发展成本却无法自动从市场获得补偿。目前该地区的经济社会发展相对滞后，面临着既要加快经济发展，又要保护湿地生态环境，确保最后“一湖清水”以保障长江中下游的水生态安全，面临的压力与困难确实很大，迫切需要建立湿地保护的生态补偿机制。
（三）鄱阳湖湿地资源生态补偿机制的构建
1.补偿主体的确定机制，即解决“谁补偿”的问题。补偿主体即承担补偿义务的组织和个人。按照“受益者补偿、破坏者恢复、污染者付费”的原则，补偿主体应包括中央政府、生态服务受益区的政府、企业和个人，具体包括：（1）湿地生态服务功能的受益者。鄱阳湖湿地每年提供了巨大的生态服务价值，其中的涵养水源、调蓄洪水、生物栖息地、碳汇等生态服务的受益范围是整个国家乃至全球，应当由全部受益者按照一定的分担机制提供补偿。湿地生态服务功能的公益性决定了湿地资源的补偿主体应以政府（尤其是中央政府）为主。（2）湿地资源的利用者。湿地资源属于公共资源，具有稀缺性，应该按照利用者付费原则，由湿地资源利用者向资源所有者提供补偿。如从事采砂、捕捞、狩猎、占用湿地的企业或个人在取得资源使用权时，需要向国家缴纳资源使用费。（3）湿地资源的破坏者与污染者。湿地资源破坏者与污染者的行为对湿地生态环境施加不良影响从而导致湿地生态系统服务功能的退化，如过度捕捞导致渔业资源的衰竭、过量排污致使湿地水体自净功能和生物栖息地功能的衰退等，需要由破坏者与污染者对湿地生态系统进行补偿。
2.受偿主体的确定机制，即解决“补偿谁”的问题。受偿主体即生态补偿的接受主体。从生态补偿的范围来看，湿地资源生态补偿主要在两个层次上进行：一是对湿地生态环境保护与治理意义上的补偿，其目的在于通过“对生态环境的补偿”，提高生态系统的生态服务功能，受偿主体应是湿地资源所有者代表——湿地资源综合管理机构。二是“对人的补偿”，即对湿地生态环境治理、生态服务的生产与供给做出贡献与牺牲的群体，对其所投入的直接成本和丧失的机会成本所给予的补偿和奖励。“对人的补偿”的受偿主体主要包括湿地资源开发活动中因资源耗损或环境质量退化而直接受害者，因生产与供给湿地生态服务而做出贡献与牺牲的群体，如为保护候鸟而改变传统生产方式的湖区农（渔）民等。
3.补偿标准的核定机制，即解决“补偿多少”的问题。补偿标准是指补偿时据以参照的条件，主要涉及生态补偿客体的自然资本、生态服务功能价值以及环境治理或生态恢复成本。补偿标准是生态补偿的核心问题，它直接关系到补偿的效果以及补偿主体的承受能力。补偿标准的核算主要有两种方法：一是对生态服务功能进行价值评估；二是对生态服务功能提供者的机会成本损失进行核算。前者是对生态保护或者环境友好型生产经营方式所产生的水土保护、水源涵养、气候调节、生物多样性保护等生态服务功能价值进行评估与核算，作为生态补偿的依据。而后一方法旨在把生态保护和建设的直接成本连同全部或部分机会成本补偿给生态服务功能的提供者，使其可以获得足够的动力参与生态保护，从而使其他社会成员可以继续享有生态系统提供的服务。因此，后者在国内外运用较为普遍，具有可行性。⑦ 笔者以为，在鄱阳湖湿地生态补偿机制运作的初期，为确保补偿的实效性，补偿的标准应按照直接成本与机会成本之和进行核算。直接成本是指保护湿地生态系统而直接投入的人力、物力和财力等，直接成本一般容易核算。机会成本是为保护湿地生态环境的需要，受到产业政策的严格限制不能发展某些产业所带来的损失，机会成本的确定只能参照同等条件和发展基础的第三地区经济发展水平进行，利用两个地区人均收入之间的差额做出估算。
4.补偿方式的选择机制，即解决“如何补偿”的问题。它是指补偿主体承担补偿责任的具体形式，从补偿的运作模式看，主要包括政府补偿和市场补偿两大类。根据我国的实际情况，政府补偿是目前开展生态补偿最重要的方式，也是目前比较容易启动的补偿方式。政府补偿包括财政转移支付、专项基金、优惠政策、对综合利用和优化环境予以奖励等，其中最主要的形式是财政转移支付和专项基金。市场补偿是由市场交易主体在法律法规的范围内，利用经济手段，通过市场行为改善生态环境的活动的总称。⑧ 市场补偿主要包括征收生态环境费税、实行环境产权市场交易补偿（如排污权交易、水资源交易等）、发展环保产业、推行环境责任保险等补偿方式。笔者以为，鄱阳湖湿地生态补偿应以政府补偿为主，辅以市场补偿。一方面，湿地生态服务功能的公共产品属性，致使其配置的市场失灵，供给严重不足，因而需要由全民利益的集中代表者政府的集中供给，这也是政府的一项义不容辞的责任；另一方面，政府补偿也是生态补偿本身的特殊性决定的。鄱阳湖湿地生态补偿的时间紧、涉及区域范围大、牵动的利益主体多、政策性强，政府补偿只能是必然的选择。
5.补偿资金的运营机制，即解决补偿资金“如何筹集与使用”的问题。根据“谁受益、谁补偿”的原则，湿地生态服务功能的受益地区应成为生态补偿资金的主要来源，由国家代表受益地区和全社会来筹集，其筹集途径有以下几种：一是国家财政拨款；二是向从事湿地资源开发利用者征收资源税和一定比例的湿地生态安全保险金；三是向受益人征收湿地资源生态补偿费，如向从事湿地旅游、养殖等活动的收益中提取一定比例的生态补偿费；四是从排污者征收的污染税（费）中提取一定比例作为补偿资金；五是鄱阳湖湿地以外的生态服务功能受益区地方政府的横向转移支付的经费；六是接受社会各界和国际捐赠等；七是发行生态彩票；八是通过建立水权交易和排污权交易等市场化方式筹集补偿资金。由于生态补偿资金数额巨大、政策性强，政府应加强补偿资金的管理与使用监督。政府应当指定专门的机构管理补偿资金，设立补偿资金专户，补偿资金的使用要专项专用，并通过独立的监测与奖罚机制，确保资金投向紧紧围绕湿地生态环境质量的改善。审计部门要加强对补偿资金使用情况的审计监督。与此同时，还要积极探索补偿资金市场化的运营模式，采取公开招标方式，进行产业化、市场化经营，以提高补偿资金的利用效率。
结语
生态补偿问题背后存在的是生态保护者和受益者、破坏者与受害者之间的利益分配不公平，保护者得不到应有的经济回报，破坏者未承担破坏生态环境的责任和成本。生态补偿作为一种使外部成本内部化的环境经济手段，其最终目的就是保护生态环境、促进区域协调发展、实现社会公平。目前，鄱阳湖湿地生态补偿的实践基本上还是空白，在市场交易和自愿协商机制尚未建立的情况下，鉴于鄱阳湖湿地生态功能区的定位以及所提供的生态服务价值，急需建立生态补偿机制，通过投资鄱阳湖生态环境保护建设项目、制定促进鄱阳湖生态经济区产业结构调整升级的优惠政策等渠道实施生态补偿，以补偿促进湖区经济社会发展和生态环境保护。由于湿地生态补偿机制的构建是一项复杂的系统工程，涉及不同地区、不同群体的利益关系，需要制定《鄱阳湖湿地生态补偿条例》，通过专门立法协调补偿义务主体与受偿主体的生态及经济利益关系，明确补偿的范围、标准、方式、补偿资金筹集与监管等内容，为湿地生态补偿的实施提供法制保障。
注释：
① 王钦敏：《建立补偿机制，保护生态环境》，《求是》2004年第13期。
② 沈满洪、陆菁：《论生态保护补偿机制》，《浙江学刊》2004年第4期。
③ 吕忠梅：《超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社，2003年，第355－356页。
④⑤ 郑少华：《生态主义法哲学》，法律出版社，2002年，第155、170页。
⑥ 鄢帮有：《鄱阳湖湿地生态系统服务功能价值评估》，《资源科学》2004年第3期。
⑦ 国家环境保护总局环境与经济政策研究中心、中国环境规划院、中国矿业大学、中国科学院地理科学与资源研究所：《国合会生态补偿机制与政策课题组研究报告》，2006年，第83页。
⑧ 史玉成：《生态补偿的理论蕴涵与制度安排》，《法学家》2008年第4期。