住房保障与房地产市场发展，本文主要内容关键词为：房地产市场论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在深圳特区庆祝30周年生日的大喜日子里，我们有机会到深圳来，一起来探讨住房与城市发展相关议题。我们看到，深圳在城市发展的过程当中，在很多领域都是国内第一。
我今天的演讲题目是“住房保障与房地产市场发展”。城市发展与房地产发展密切相关，住房保障、公共住房体系的建设和房地产发展的关系也非常密切，尤其是我们的房地产开发企业对怎么处理好住房保障与房地产市场发展的关系也非常关注。今天我想讲几个问题：一是我自己对住房政策的理解；二是对住房保障的理解；三是回顾一下房地产市场发展所取得的成就；四是住房保障与房地产市场到底应该是什么样的关系？我们怎么处理好这些关系？
一、住房政策
住房政策是政府干预住房市场的手段和形式，是政府为了达到一定的政策目标所设计和实施的一系列相关的公共政策。住房政策包含住房政策的目标、实现这一目标的工具和相应的计划、措施这三个层次的内容。
1.住房政策的目标
住房政策的目标，可以理解为政府通过住房政策应该达到或实现的最终目的。通常而言，从政府的职责所在，目标的要求通常是两个方面：一是改进住房市场运行的效率，二是提供公平的住房机会。
改进住房市场的效率，就是指从住房的商品属性出发，通过促进住房市场的竞争、控制住房市场的外部性问题、提供公共品等活动来改善住房市场运行的效率。在既定的技术条件和资源约束下，从住房市场当中获取尽可能大的消费者满足。这个目标体现了住房市场化的价值取向。
提供公平的住房机会，是从住房的社会保障品属性出发，通过对住房生产或消费直接或间接的补贴来增加中低收入家庭的住房机会，保障机会的公平。这体现了在住房领域实现社会公平的价值取向。市场的发展可能有时候会使得一部分人获得住房的机会减少了，所以需要有相应的住房政策对市场进行干预。
2.住房政策的组成
通常，与住房政策的两个目标对应，我们把住房政策分为住房市场政策和公共住房政策两个维度。当然在国际学术研究方面，对于住房政策到底包含什么内容也有一些争论，因为实际上在很多奉行自由市场经济、反对政府对住房市场进行干预的国家，公共住房政策几乎就代表了住房政策的全部，也称“狭义的住房政策”。
公共住房政策和住房市场政策这两方面加起来，就构成了住房政策的总体。实际上，我们今天要讨论的住房保障和房地产市场，或者说与住房市场之间的关系，从政策的层面也可以认为，它是怎么处理好公共住房政策和住房市场政策之间的关系。
公共住房政策的目标通常是公平住房机会、改善住房质量、实现住有所居。住房市场政策的目标是稳定住房市场，改善市场效率，有效地配置资源。这里面还有一些相应的更细化的目标。
公共住房政策的子目标，通常是保障最低收入家庭最基本的住房需要，确保它居住在一个体面的住房当中；鼓励住房自有，欧洲尤其是北欧住房自有的比例很低，与其他很多一系列的制度密切关联，我们处在发展阶段，还是鼓励住房自有，支持中低收入家庭拥有住房，提高住房自有的比率；再有，不断改善中低收入家庭的居住条件和社区环境。
住房市场的子目标，是要引导住房的投资需求、消费需求；维护市场的稳定，有效地预防和管理系统性风险；提高市场的透明度，改善市场运行效率；有效地利用土地资源，实现住房领域相关资源的有效配置。
3.国外住房政策
不同的国家对住房相关政策也分为两大类，只是重点不一样。美国联邦政府的住房政策目标中（见表1），前半部分黑颜色可以理解为是公共市场的目标，后面一块红色是住房市场的目标。虽然他们不会对市场进行直接干预，或者说很少对市场进行干预，但他们也有这方面的发展政策、发展目标。英国也有类似的情况（见表2）。
实际上住房政策的变化在某种程度上也会体现出来，因为住房政策不会固定不变，在相应的时期会有不同的变化。以英国为例（见图1），不同时期的住房产权结构也从一个侧面说明了政府的住房政策，尤其是公共住房政策的调整过程。去年底我们去英国访问的时候，他们说公共住房政策在英国已经有100多年的历史，实际上在这个过程中，各种各样的方法都曾经尝试过，但到目前为止仍然面临着很多新的、严峻的挑战。
从图1上可以看出来，英国的住房，政府二战以后逐渐承担了很重要的角色，但是到了上世纪80年代以后政府逐渐退出，社会上非盈利组织的作用逐渐增强。所以在讨论我们的住房供应体系，尤其是住房供应主体如何发展变化的时候，可以看到现在这个时间点上国际上的做法，我们可能有很多条件很难具备，因为实际上演变到今天这个模式有它特定的环境。中国有600多个城市，国际上曾经出现了各种各样的住房政策、公共住房的解决方案，我们都尝试过，但实际上哪一个方案是好的呢？我们现在不知道。哪一个方案能够推而广之呢？很难说。因为本身我们这600个城市的发展就存在着巨大的差异。
4.住房政策的工具
为了实现住房政策的目标，需要政策工具的支持，包括产权政策、补贴政策、金融政策、税收政策、土地政策、市场管制政策等，这是最常见的工具。
在最开始的时候，我们的理解，住房政策目标的实现是住房市场或住房政策部门的责任，但事实上我们过去的经验说明，这个部门本身又缺少相应的工具，这样会导致在发展过程中，有时候有了明确的目标也会力不从心。但我们慢慢看到，实际上住房政策，比如说今天的住房保障，越来越成为城市这一级政府、中央政府很重要的目标，而不仅仅是住房主管部门的目标。在这样的情况下，我们正越来越好地组合使用这些工具，实现住房政策大的目标。
住房政策的工具也有一个演变的过程，不同的时候有不同的方法。曾经有大量的公共住房机构发挥了很重要的作用，如日本住宅工团、住宅金融工团等。最新的进展是，日本的住房政策变成了两个重点，一个是对于一部分低收入家庭提供公共出租住房；第二个收入层次的，为他们提供住房金融支持，与以前有了很大的差别。实际上，整个日本，100个家庭现在有119套房子，自有住房比例是61％，租赁住房的比例是35％，35％里面有6％是公共部门提供的房源，私营部门提供的租赁住房房源还是占了绝大部分。从他们的研究来看，虽然公共租赁住房占的比例很小，但在租赁市场发展过程当中起到了非常重要的示范作用，除了解决政策对象、目标对象的住房问题以外，还有一个很重要的功能，能够带动住房租赁市场逐渐规范，让大家可以把租来的房子当作家。
韩国在讨论住房保障范围的时候，把低收入和住房困难这两个人群交叉组合以后，大概确定有13.2％的范围属于政府应该帮助的范围（见表3）。
图1 英国住房的产权结构变化
5.住房政策的计划和措施
住房政策目标的实现及政策工具的使用，需要以一系列具体的措施或计划（programs）为载体，并用法规或行政文件的方式表达出来。
像我们实施的保障性安居工程、廉租房和深圳市提出的“人才安居工程”都是具体的计划，这些计划和措施都是为了实现政策目标，经过这么多年的思考，我们基本实现了供应和需求能够逐级匹配的住房供应和消费体系（见图2）。这里面，政策性住房到目前为止类型还比较多，但慢慢就会变成两类：一类是有产权的，还有一类是没有产权，就是租的。市场上的供应也是这个样子，只不过租金水平或补贴水平存在着差异。
图2 中国城市住房供给和消费体系的框架
二、住房保障
在最开始国内提出来住房保障概念的时候，我们都会理解为狭义的住房保障，也就是廉租房和经济适用房，主要面向低收入家庭。实际上随着我们对住房问题的进一步认识，我们发现，低收入家庭要关注，但中低收入家庭如果不关注，也很难实现社会稳定的目标，或者说也很难实现给所有人提供公平住房机会的目标。我们越来越感觉到，住房保障更接近于前面所说的公共住房政策，除了低收入家庭的住房问题优先解决之外，我们开始关注中低收入、夹心阶层和非户籍人口，就是把保障的概念再逐渐扩大。
1.公共住房政策
公共住房政策是政府以满足住房需要，提供公平住房机会为目标，面向低收入家庭、中低收入家庭和其他特定群体设计实施的住房政策。像深圳的“人才安居房”政策类似于这样的类型，这部分人群对城市的发展非常重要，在城市当中，需要吸引他们来，要为他们提供一个好的住房政策。
公共住房政策就是要通过补贴来降低公共住房生产或消费成本，这种补贴就是政府提供的激励。
2.住房保障的意义
其实住房保障的意义怎么说都不为过，这涉及到现在非常、非常核心的利益，详细的我就不多说了。住房保障的目标是建立健全有中国特色的基本住房保障体系，保障人民群众人人享有符合体面、安全、卫生、便利等基本居住标准的住房，确保实现党的十七大提出的住有所居的战略目标。
我们也提出了未来5年、10年的目标。现在大家争论比较多的是住房保障到底保障什么样的范围？北京市提出保障性住房新建占到50％以上，大家说是不是就不要市场了？我感觉到现在的住房保障还带有应急的性质，从1998～2008年的这10年，住房保障工作做得比较少，所以我们有补课的成分。累计到2009年末，全国正在实施的廉租住房保障共435.8万户，实际上这个比例占到当前全部家庭的比例不到2％。经济适用房累计供应的数量占全部家庭数量的比例也非常低。
当然，我们国家除了商品房以外，还存在其他类型的建设，但可以看出来我们覆盖的范围还是非常、非常有限。尽管现在开始加大保障性住房建设的力度，扩大它的新建比例，但要想慢慢地达到与国外的覆盖规模相当的水平，我们还有非常长的路要走。
3.住房保障制度建设的基本原则
我们现在也在进行促进保障性安居工程的研究，这也是国家给的大课题。为了促进住房保障制度的建设，我们说说它要遵循的基本原则。
立足国情、保障基本居住需求——我们在1998年或者更早的时候，经常畅想我们的居住目标，那时候我们梦想着有非常高的居住水平，但那时候我们没有想到城市人口、资源的矛盾，实际上还是要从基本居住需求出发来建立住房保障制度。
政府主导、鼓励市场力量参与——没有市场力量的参与，就会大大限制供应能力以及供应过程当中的效率。
统一政策、地方政府主动作为——不要等，这是重要的责任，要主动作为。
统筹规划、分步分期滚动实施——因为它是一个系统工程，如果始终处在一个应急、应付，而不是觉得应该、稳步地做，我们永远都非常被动。社会呼声高了，或者更高层的领导重视了我们就做，这样永远处在不稳定的状态，要分期分步，稳步实施，把它当成一个长期的计划。
分级负责、中央补助属地管理——我们形成了保障性住房供应的补贴模式，就像我刚才所说的，我们还没有找到适合所有城市的模式，应该说我们正在做这个工作，试图找到一个情况可以供各个城市选择。
三、房地产市场发展
我国房地产市场的发展起源于住房制度改革和土地使用制度的改革，也就是说我们过去所有的住房都保障，但后来发现越保障越没有房子住，才有了住房市场。在这个过程中又经常被政府拿来作为影响经济的发动机。房地产业发展速度很快，已经成为国民经济的支柱产业。过去比较多地从房地产开发投资的角度去看产业对经济的贡献，城镇居民的住房消费对经济的增长贡献也是非常重要的。
所有房地产的投资和房地产价格的波动直接关系到国民经济稳定健康的发展，这是我们一个很重要的特点。如果把投资和消费都加起来看，它对GDP的贡献已经在10％的水平上。这与国外计算出来的，比如说美国计算的17％～18％的水平、日本11％的水平相比，我们差不多，只不过我们的特点是开发投资的贡献更多一些，消费贡献得少一些。但从长久来看，比如说美国的住房服务无论金融危机与否，比重都没有太大的变化，但住房投资发生了很大的变化。所以强调促进消费，还是非常重要的发展方向。
另外，我们房地产市场的发展。我算了一下，从1986年到现在建了5000万套房子，这也是很重要的成就。各地地方政府的财政收入当中，土地收入占的比重很大，这个钱政府拿来干嘛呢？深圳比较典型，是城市拓展、基础设施、道路，还有很多城市正在修建的地铁。这些钱很多都来自于土地出让的收入。总的来说，因为房地产市场的发展是政府力量推动的，让政府有大量资源用于城市建设、发展，大大提高了城市发展的质量和承载力，也成为家庭、企业、国家的重要资产。
另外，我们的住房金融发展从无到有，非常迅速，不管是开发金融还是个人住房消费贷款的金融。
还有一个特点，我们的房地产市场可以理解为国内最不稳定的市场，我们房价上涨的速度和同样一个大国的城市房价上涨的速度相比，我们要比人家快很多（见表4）。市场是不是有泡沫？是不是会发生逆转？始终是我们耳边讨论的热点问题。
中国目前的房地产市场当中的现象，如果用很多国际上，比如西方《房地产经济学》的理论量测，按照理论的说法，我们的问题早就不可收拾了，但到现在为止我们也没有发现什么非常难解决的问题，这也许与我们国家经济社会发展特殊的阶段性，还有我们国家的体制、机制密切相关。所以我们也在研究，为什么我们的房价收入比到了这样的程度，用国外的泡沫理论衡量已经是严重的问题了，但我们却没有。虽然市场发展还是很正常，但因为市场最主要的特点是，因为大量的流动人口转移，市场上的供给是本地化的，需求是全球化、全国化的。像北京有超过1／3的房子是非北京人买的，他们买的是更高价格的房子。所以这个过程中你如果拿全国最有钱的一些人的支付能力支付得起的房价和北京当地老百姓的收入来比，这个房价收入比肯定非常奇特，但市场没有看到出现问题的可能性。当然，这引发了对当地老百姓来说越来越严重的住房问题。
房地产发展的目的是为了解决住房问题，更好地改善住房条件，更快地加速住房建设。政府现在从房地产发展的角度，还在不断地对市场进行调控，希望能够让市场的发展向政策目标的方向靠近。
四、住房保障与房地产市场发展的关系
住房保障和住房市场肯定不是对立的，而是互为补充、互为条件的关系。实际上住房保障重点解决低收入、中低收入和夹心阶层的住房困难，为他们提供住房机会，为社会长治久安和稳定运行提供了基础；市场价商品住房面向中高和高收入阶层，政府通过大量的土地出让收入、开发税费和交易环节税费等，积累了大量可用于住房保障支出的财政收入。保障性住房有独立的供给渠道，保障对象有明确的准入条件和市场程序，这两个是互为补充的关系。
另外，住房保障制度建设并不意味着以市场为主导、以政府为辅助的长期住房发展策略会有所调整。我们坚持住房市场化的方向，这是我们长期的目标，但我们的住房保障制度建设跟它同时发展。我们发展住房保障不是意味着我们要放弃市场，市场还是我们未来的主导，两个是相辅相成的关系。
除了住房保障和房地产市场发展的关系，住房价格与城市生活、生产成本密切相关，并且影响着城市对高技术、高级专门人才和资本投资的吸引力。各个城市针对自身的特点，在住房保障制度的框架范围内，为专门人才住房提供支持，有利于推动城市社会经济发展。很多国家都有一些对购房人的限制，但它也有一些特殊的例外，这就是说，我们只要遵循了以城市发展总体目标为宗旨，遵循了公开透明的原则，即使有一些特殊的政策安排，也不会对房地产产生影响。
大家争论的问题是保障范围、水平和方式的确定，我们说没有一个最好的解决方案，只有最适合的解决方案。很多学者研究认为，与其说它是社会经济的问题，不如说它是一个执政理念和政策选择的问题。我们确实有一些理性的能力、可行性的思考。作为城市政府来说，主要的目的、目标就是要提供高质量的公共服务，促进城市社会经济的可持续发展。从这个意义上来说，我们怎么去选择住房保障的制度模式？应该说这对每一个地方政府来说都是全新的课题，也是一个挑战。
我相信深圳在这方面已经做了很多新的探索，也会为我们国家今后住房保障制度建设事业提供很多新的经验。
（整理：王飞）
（根据论坛现场录音整理，未经演讲者本人审阅）