中国纺织服装产品可能遭遇的保障措施和几种特保措施比较研究，本文主要内容关键词为：几种论文,中国论文,纺织服装论文,保障措施论文,特保论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
纺织服装产品出口向来是我国对外贸易的优势领域，也正因如此，有关进口国也一向大行贸易保护主义，竭力在这一领域对我国出口产品设置种种关税和非关税壁垒。中国入世以后，根据WTO的《纺织品服装协议》，至2005年1月1日，延续了30多年的全球纺织品配额制度被全面废除，这使得许多国家的纺织品和服装生产商如临大敌，一再酝酿和发起对我国纺织服装产品出口的贸易救济措施调查申请，其中又尤以特别保障措施为最。
一、中国纺织服装产品可能遭受的一般保障措施和特别保障措施的法源分析
欧洲服装纺织品协会秘书长拉肯曾公开指出，欧盟有多种手段限制中国服装和纺织品的出口，“具体使用什么贸易保护手段，需要看具体的情况”。概括言之，我国加入世贸组织以来，WTO其他成员方可以援引用来对中国纺织品和服装实施保障措施有四种可能的途径：（1）依据《关贸总协定》第19条和《保障措施协议》实施保障措施；（2）依据《纺织品和服装协议》实施过渡性特别保障措施；（3）依据《中国加入WTO工作组报告书》（下文简称《报告书》）第241至242段的规定实施过渡性特别保障措施；（4）依据《中国入世议定书》第十六条的规定实施过渡性特别保障措施。其中，第一种途径也被称为“一般保障措施”，而后面的几种途径则通常被称为“特别保障措施”或“特殊保障措施”。
1.依据《关贸总协定》第19条和《保障措施协议》对中国纺织品和服装实施保障措施
《关贸总协定》第19条和《保障措施协议》规定了一般保障措施制度。《关贸总协定》第19条规定：如出现不可预见的情况，和因一缔约方承担总协定义务（包括关税减让在内）而产生的影响，使某一产品输入到这一缔约国领土的数量大为增加，对这一领土内相同产品或与它直接竞争产品的国内生产者造成严重损害或产生严重的威胁时，这一缔约国在防止或纠正这种损害所必需的程度和时间内，可以对上述产品全部或部分地暂停实施其所承担的义务，或者撤销或修改减让。为了防止保障措施的滥用，进一步加强对保障措施的规范，有关成员方缔结了1994年的《保障措施协定》，该《协定》对实施保障措施（SG）的前提条件作了更为明确的界定，要求只有不可预见的原因的发展导致了某种产品进口数量出现“绝对或相对增加”，并对进口国国内生产同类或直接竞争产品的产业造成严重损害或严重损害威胁时，才可在“不论其进口来源”——即无歧视——的基础上对该类产品适用保障措施。
2.依据《纺织品和服装协议》对中国纺织品和服装实施过渡性特别保障措施
《纺织品与服装协议》第6条是关于在过渡期采取保障措施的规定。根据该条规定，在纺织品、服装贸易回归关贸总协定的10年过渡期中（自1995年1月1日世界贸易组织成立开始算起），除已纳入GATT1994的纺织品或服装产品外，各成员在过渡期内可实施特定的“过渡性保障措施（TSG）”，即如果某一未受配额限制的特定纺织品或服装产品进口数量增加，对生产同类和/或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害的实际威胁，则可对该产品的进口实行配额限制等措施，如果是自单个成员的进口出现急剧和实质性增加，可对该特定出口成员的特定产品实施配额限制。该过渡性保障措施既可以通过磋商后达成的协议实施，也可以单方面实施，但需要由纺织品监督机构（TMB）审议。《纺织品与服装协议》是WTO协议中唯一规定了自行废止内容的协议，在10年过渡期后（即2005年1月1日以后），随着配额限制的全部取消，《纺织品与服装协议》本身也不复存在，理论上该《协议》第6条关于在过渡期采取保障措施的规定也会随之失效。
3.依据《报告书》的规定对中国纺织品和服装实施过渡性特别保障措施
《报告书》规定了针对中国纺织品与服装的过渡性保障措施，根据其第241至242段的规定，2008年12月31日以前，其他WTO成员方仍可以对原产于中国的纺织服装产品采取限制措施，如果WTO其它成员认为《纺织品与服装协定》所涵盖的原产于中国的纺织服装产品自《WTO协定》对中国生效之日起，由于市场扰乱、威胁或阻碍这些产品贸易的有序发展，则该成员可请求与中国进行磋商，以期减轻或避免此市场扰乱。如双方在90天的磋商期内，未能达成满意的解决办法，则磋商将继续进行，提出磋商请求的成员可继续实施限制。
4.依据《中国入世议定书》第十六条的规定对中国纺织品和服装实施过渡性特别保障措施
《中国入世议定书》第十六条规定了WTO成员方可以对中国采取特别保障措施的两种情形——“市场扰乱”或“重大贸易转移”：
（1）第一种情形是指，如果原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对该成员方生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成“市场扰乱”，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商要求中国采取行动以防止或补救此种市场扰乱，如在中国收到磋商请求后60天内双方未能达成协议，则受影响的WTO成员有权对此类产品撤销减让或限制进口。而且，在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下，受影响的WTO成员可根据一项有关进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定，对中国的产品采取不超过200天的临时保障措施，并提出进行双边磋商的请求。
（2）第二种情形则是指，如果WTO某一成员认为在上述第一种情形下基于“市场扰乱”所采取的限制中国产品的行动（包括中国自己同意进行的主动自我限制行动）造成或威胁造成中国产品进入其市场的“重大贸易转移”，则该成员可请求与中国和/或有关WTO成员进行磋商。如此类磋商未能达成协议，则请求进行磋商的WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。显然，第一种情形下（市场扰乱）的保障措施具有极易引起第二种情形下（重大贸易转移）的限制措施的连锁反应的可能。
二、中国纺织服装产品可能遭受的一般保障措施和特别保障措施之比较
1.依据《关贸总协定》第19条和《保障措施协议》实施一般保障措施与几种过渡性特别保障措施之关系
（1）一般保障措施的实施必须是依据无歧视原则针对所有的其他成员方，因此，考虑到实施一般保障措施可能引起更多的其他成员方的反对和抗议、交涉，在纺织品与服装领域，相比较而言，一个成员方可能更倾向于援引特别保障措施，针对特定国家的产品予以限制。《纺织品和服装协议》所规定的特定的过渡性特别保障措施可以在“成员对成员的基础上（on a Member-to-Member basis）”实施，即针对一个特定的供应成员实施。《报告书》或《中国入世议定书》规定的则是专门针对中国纺织服装产品而实施的特别保障措施，因而更易于为WTO其他成员方所选择采用。
（2）《保障措施协议》本身没有有效期限的限制，而前述的三种特别保障措施均属于过渡性质，因此，只能说在这三种特别保障措施有效期限内，WTO其他成员方可以而且也可能优先考虑对中国的纺织服装产品适用。
（3）《纺织品和服装协议》第6条的规定并没有排除成员方依据《关贸总协定》第19条和《保障措施协议》实施一般保障措施的权利，因此，从条约解释的角度看，可以认为二者并不冲突，即WTO成员方在过渡期间及过渡期届满之后，都可以对包括纺织品和服装在内的进口商品实施一般保障措施。
（4）由于《纺织品和服装协议》中的特殊保障条款并不像保障措施协议的规定那么具体，因此，如果一成员方根据《纺织品和服装协议》实施特别保障措施，在确定纺织品协议有关用语的含义时，是否可以考虑其他协议，例如《保障措施协议》的规定来解释成为一个有争议的问题。在美国根据纺织品协议对巴基斯坦棉纱采取的特别保障措施案（美国棉纱案）中，巴基斯坦持肯定的观点，而美国则表示反对。从WTO专家组和上诉机构的报告来看，它们均倾向于认为，保障措施协议与纺织品协议中的特殊保障条款，无论是总的宗旨和目的，还是具体内容的设计和用语，都非常相似，只是前者适用于所有产品，而后者只适用于纺织品。因此，它们之间的关系，是普通法与特别法的关系，在特别法没有规定时，应当适用普通法的规定。这一观点认为也可以适用于依据《报告书》或《中国入世议定书》对中国纺织服装产品实施特别保障措施时有关术语的解释。
2.有可能对中国纺织品和服装实施的三种（过渡性）特别保障措施之比较分析
（1）在可援引的最终截止期限方面，可以援引《纺织品和服装协议》实施（过渡性）保障措施的日期截止于2005年1月1日，援引《报告书》第242条实施（过渡性）保障措施截止于2008年12月31日以前，而援引《中国入世议定书》第16条对中国纺织品实施（过渡性）保障措施应截止于中国入世后十二年即2013年12月10日。因此三种情形的保障措施均属于过渡性质的措施，其中，援引《纺织品和服装协议》实施（过渡性）保障措施的截止期限最早届满，因此对我国纺织品和服装产品的威胁也最小。
（2）在采取每次具体限制措施的时间期限方面，依据《纺织品和服装协议》实施（过渡性）保障措施，所采取行动的时间期限为：（a）最长达3年而无延长期；或（b）直至该产品纳入GATT1994，两者以在前者为准。《报告书》第242段规定依据该条款对中国纺织品和服装实施限制措施的有效期不得超过1年，且一般不得重新实施；而《中国入世议定书》第16条规定，一WTO成员应“在防止和补救市场扰乱所必需的时限内根据本条采取措施”，该“必需的时限”显然在实际操作中有很大的弹性空间，理论上使得WTO成员在决定具体限制措施的时限方面有相当的自由裁量权。
（3）在实施限制措施的主体及对象方面，《纺织品和服装协议》规定的过渡性保障措施可以就“某一未受配额限制的特定纺织品或服装产品”在“单个成员的进口出现急剧和实质性增加”的情况下，在“成员对成员的基础上”实施，即WTO各成员方在符合前提条件的情况下均可对WTO其他成员方援引实施（中国也可以援引用以对WTO其他成员方实施），其实施具有双向性。而《中国入世议定书》第16条和《报告书》第242条所规定的则均为WTO其他成员方可以对中国援引实施的过渡性保障措施，具有单向性。
（4）在实施限制措施的前提条件方面，《纺织品和服装协议》要求进口数量的增加对生产同类和/或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害的实际威胁。《中国入世议定书》第16条规定了可以对中国产品采取特保措施的两种情形——“市场扰乱”或“重大贸易转移”，《报告书》第242段则只规定了“市场扰乱”作为实施限制措施的前提条件，即如果一WTO成员认为《纺织品与服装协定》所涵盖的原产于中国的纺织品和服装产品自《WTO协定》对中国生效之日起，由于“市场扰乱”，“威胁或阻碍这些产品贸易的有序发展”，则该成员可请求与中国进行磋商或者在磋商未果的情况下对中国产品实施限制。
相比较而言，三者之中，由于《纺织品和服装协议》要求以来自中国的纺织品和服装产品对进口方造成“严重损害或严重损害的实际威胁”为实施过渡性保障措施的前提，当比后二者所要求的“市场扰乱”或“重大贸易转移”更严格一些。
（5）在适用范围方面，依据《纺织品和服装协议》实施（过渡性）保障措施仅限于纺织品和服装产品，中国和WTO其他成员方均可对原产于某一特定成员方的纺织品和服装产品援引实施。依据《报告书》第242条实施（过渡性）保障措施，仅限于针对原产于中国的纺织品和服装产品，而依据《中国入世议定书》第16条实施（过渡性）保障措施，可以是针对包括纺织品和服装在内的任何原产于中国的产品。
（6）在采取限制措施的严厉程度方面，依据《纺织品和服装协议》实施（过渡性）保障措施，“限制的水平不能低于在近12个月期间从该出口成员方进口的实际水平”，如限制措施的实施时间超过1年，则随后各年的限制水平应在第一年所确定水平基础上每年至少增长6％，除非向纺织品服装监督机构（TMB）提出其他理由。
《报告书》第242段则规定，在收到磋商请求后，中国同意将对这些磋商所涉及的一个或多个类别的纺织品或纺织制成品“控制在不超过高于提出磋商请求的当月前的最近14个月中前12个月进入该成员数量的7.5％（羊毛产品类别为6％）的水平”，如磋商未能达成双方满意的解决办法，则提出磋商请求的成员可对磋商涉及的中国纺织品或纺织制成品实行限制。即如果磋商失败，提出磋商请求的成员可自行决定实施限制的标准，其弹性空间更大，有可能限制措施更为严厉。
《中国入世议定书》第16条则规定，受影响的WTO成员有权在防止或补救“市场扰乱”或“贸易转移”所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。显然，这也只是一项原则性的规定，有相当大的弹性空间，似乎可以理解为如果WTO成员认为有必要，可以在特保措施条款的适用期限内自行决定应当采取何种限制措施。
（7）在被采取措施方的报复权利方面。《纺织品和服装协议》第6条对被采取（过渡性）保障措施的成员方是否以及如何采取报复措施，并未作出任何规定；《报告书》第242段对中国纺织品和服装受到过渡性保障措施限制之后是否以及如何采取报复措施，也未作出任何规定；《中国入世议定书》第16条规定了中国对于WTO其他成员采取特保措施可以作出的报复方式，对WTO其他成员基于相对增长采取的特保措施，中国有权在实施2年后采取救济措施（即针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让或义务），而对基于绝对增长采取的保障措施，中国有权在实施3年后采取报复措施。
三、结论
综上所述，理论上，WTO其他成员方对于来自中国的纺织品和服装，既可能实施一般保障措施，也可能实施其他三种过渡性特别保障措施。从实施的前提条件来看，《关贸总协定》第19条和《保障措施协议》规定的一般保障措施的要求最为苛刻，且由于其实施必须是依据无歧视原则针对所有的其他成员方，相应来说显然在实施时会面临更多的阻力，因此对原产于中国的纺织品和服装而言，WTO其他成员方更可能选择条件更为宽松、阻力更小的三种过渡性特别保障措施。而在后三者之中，《纺织品和服装协议》所规定的（过渡性）保障措施的日期截止最早（即截止于2005年1月1日），且其实施限制措施的前提条件更为严格，在采取限制措施的严厉程度方面也欠缺灵活性，因此WTO其他成员方更可能援引《中国入世议定书》第16条和《报告书》第242段的规定对原产于中国的纺织品和服装实施特别保障措施，即后两者的门槛更低，更富有弹性，特别是《报告书》的规定对原产于中国纺织品和服装产品更具有直接的针对性，因而也更具有威胁性。实践的发展也证明了这一论断，以美国为例，全美零售商联合会副会长奥特尔曾直言不讳地指出：“有了特保限制措施，美国纺织制造业将更加激烈地运用其来抑制中国的纺织品。”实践中，美国已多次根据《报告书》的有关规定对中国的纺织品和服装产品发动调查和实施了特别保障措施，如2003年11月17日，美国政府决定对中国产针织布、胸罩和袍服三类产品实施纺织品特别保障措施；2004年10月29日，美国政府对中国部分袜类产品（332、432、632部分税号）实施特别保障措施；2004年11月3日，美国纺织品协议执行委员会又接受了对原产于中国的棉制裤子等五类服装产品采取特别保障措施的申请。
由于《中国入世议定书》第16条还有以“重大贸易转移”作为实施特别保障措施的规定，因此中国的纺织品和服装还有可能遭遇连锁反应式的限制，如在美国于2003年11月17日宣布决定对中国产针织布、胸罩和袍服三类产品实施纺织品特别限制措施后，欧盟主管贸易事务执委拉米即于2003年11月27日强调，中国的纺织品是否会因为美国的设限而转向欧洲，欧盟会密切监控，每个月都会对此进行调查。
总之，《纺织品服装协议》于2005年1月1日废止并取消纺织品和服装产品的配额限制之后，中国的纺织品和服装产品出口仍然需要面对WTO其他成员方的保障措施威胁。
根据《报告书》的规定和《中国入世议定书》第16条的规定实施特别保障措施的挑战，对二者深入研究、妥善应对，以做到防范于未然，是我们面临的重要课题。