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空前规模的排查
据民政部介绍，仅参加了今年3月至4月中旬为期一个多月的全国低保排查的工作人员就达上百万人
2002年7月的一个上午，民政部救灾救济司社会救济处办公室的电话铃声此起彼伏。这个处室的人员编制为六人，如今仅剩下处长和一名工作人员留守办公，其他人都在外地奔波。“我们这里唱起空城计了。”民政部救灾救济司社会救济处处长王治坤在接受记者采访时不无幽默地来了这么一句开场白。
今年2月4日，中央政治局常委会议要求把符合条件的城市困难居民全部纳入“最低生活保障”范围（以下简称“低保”），尽快做到应保尽保，为此，民政部从今年3月中旬至4月中旬起，在全国范围内对各地的应保人数、资金安排和管理情况进行了一次全面的排查。如今，对中国各城市低保人数的统计情况、低保资金的落实情况仍在陆续反馈中。
这是民政部有史以来最大规模的调查摸底工作，目的是摸清全国低保对象人数、低保所需要的资金总数、各级财政已列入预算的数目等情况。据民政部介绍，仅参加了3月至4月中旬为期一个多月的全国低保排查的工作人员就达上百万人。据悉，民政部部长多吉才让亲自带领四名民政部党组成员和52名司处级干部组成了10个工作组，到河北、山西、辽宁等10个省进行督查，足见民政部开展此项工作的力度。
从目前掌握的情况看，尽管全国受到“低保”覆盖的“应保”人员比例已经有了较大幅度的提高，但所需投入的“低保”资金与每年仍旧不断增长的低保人数相比，仍然存在巨大的缺口。就在记者采访过程中，河南省平顶山市民政局局长就打来电话，反映他们的低保资金只够足额发放几个月。“存在低保资金缺口的不仅是平顶山市，没有资金缺口的城市只是少数。”救济处的一位工作人员这样回答。
“最后一道安全网”
低保的覆盖对象是处于极度贫困而又无能为力的人群
中国的社会救济制度，是在20世纪五六十年代计划经济体制下形成的。那时的主要任务是对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的城镇孤老、社会困难户等一些特殊救济对象进行定期定量救济和临时救济。改革开放后，在调整所有制结构，建立现代企业制度、完善分配结构和分配方式的过程中，城镇贫困人口的构成和规模都发生了很大变化，一部分在职、下岗、失业和退休人员中的贫困人口有所增加，成为城市社会救济工作面临的新课题。
从1993年开始，以上海为代表的一些城市陆续制定了地方的贫困线，开始进行城市最低生活保障的实验。1997年9月2日，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，正式开始了全国范围内为保障城市贫困人口而进行的一致努力。
这份于同年10月1日正式实施的通知，首次对城市低保的保障对象作出了明确规定——人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民，具体确定为三类人员：无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；领取失业救济金期间或失业救济金期间仍为能重新就业，家庭人均收入低于最底生活保障标准的居民；在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最底生活保障标准的居民。
由于低保的覆盖对象是处于极度贫困而又无能为力的人群，“最低生活保障”因而被形象地称为“城市社会保障体系中的最后一道安全网”。民政部也认为，建立城市居民最低生活保障制度是“一项政府花钱不多，社会效益极佳的民心工程”。
数字歧见
对于城市贫困人口的数字，2000年民政部估计为1382万，国家统计局估计为1170万，中华全国总工会估计为1828万人，而有的学者估计高达3000万
城市低保的安全网要发挥作用，一项基础工作是搞清楚中国城市贫困人口的具体数目。而事实上，中国政府各部门以及学术界对于中国城市到底有多少贫困人口的估测一向存在分歧，这也是此次民政部下大力气进行全国性排查的原因之一。
据《财经》了解，2000年民政部曾将全国城市贫困人口汇总，得出全国城市贫困人口总数为1382万；而国家统计局有关资料分析，2000年中国城市贫困人口总数为1170万；对贫困人口估测数目最多的是中华全国总工会，在今年春节前夕向中央领导的一次汇报中，“全总”拿出的数字是：全国生活在城市最低生活保障线之下的职工有1828万人。
在学者方面，中国社科院社会学所朱庆芳估算城市贫困人口有3100多万。她的测算方法主要是——1998年，下岗职工877万，登记失业人员571万，被拖欠退休金的退休人员约60多万，加总共1500万；其赡养人口按两个人计算，总数是3000万；再加上民政供养的城镇孤老残幼有100万人，共有3100多万人，占现在城镇人口的8%。此外，朱庆芳还引用了国家统计局1999年8月对15万户城市居民的抽样调查的数据来支持她的观点；20%低收入户的平均月收入只有124元，6%最贫困的人口人均月收入只有90多元。
中国社科院社会学所副研究员唐钧则估计城市贫困人口大约是1500万人左右。他的方法主要是——约150万没能领到失业保险津贴失业者，约310万没能领到下岗职工生活补贴的下岗无业者，加上190万停发、减发退休金的离退休人员，共计650万人。假设上述人员因收入减少或中断对两个被赡养的家庭成员产生影响的话，再加上民政部门传统的救济对象100万人，1997年，中国城镇贫困人口大约是1500万人左右。
此外，国务院发展研究中心课题组利用1998年国家统计局的城市调查数据，计算了中国的城市贫困人口。结果为：收入低于基本生活保障线的城市人口为1477万，占城市人口的比重为4.73%。
而新华社在今年3月11日援引“有关权威人士”的话透露，中国目前城市贫困人口有3000万左右，并表示“这一数字碰巧与农村未脱贫人口的数量大体相当”。
36城市低保标准
单位：元／人、月
城市
低保标准
低保标准
城市
北京
290 300
广州
天津
241 190
南宁
石家庄
182 221
海口
太原
156 178
成都
呼和浩特 153 185
重庆
沈阳
205 190
昆明
长春
169 156
贵阳
哈尔滨
200 170
拉萨
上海
280 156
西安
南京
220 172
兰州
杭州
270～300
155
西宁
合肥
169 160
银川
福州
200～220
156
乌鲁木齐
南昌
143 221
大连
济南
208200～210 青岛
郑州
180 260
宁波
武汉
210290～344 深圳
长沙
180～200
265～315 厦门
资料来源：民政部
最近的数字是：民政部今年6月公布的最新排查结果表明，全国现有城市低保对象为1938万人。目前，除北京、上海、广东、江苏、浙江、重庆等6省、市已初步实现“应保尽保”外，目前仍有19个省、自治区的346.7万人符合低保条件但未享受低保待遇。
“因地制宜”的贫困标准
各城市在制定贫困线时往往会考虑两个主要因素：一个是城市的财政能力，另一个是贫困线与其他社会救济之间的关系
应该承认，上述各个方面对城市贫困人口的估测必定各有其依据。但差异又如此巨大，原因就在于目前中国尚无一个全国性的、统一的测算贫困人口的标准。
起因可追溯到1997年9月2日国务院颁布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，该通知规定，“城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定”。1999年9月28日国务院又颁布了《城市居民最低生活保障条例》，这个条例在对城市居民最低生活保障标准的原则、管理、申请方式等作了大概规定的同时，较为引人注意的就是：城市最低生活保障标准“实行地方各级人民政府负责制”。
中国社会科学院社会学所的专家认为，由各地制定相应的低保标准主要出于两个原因：其一，各地在价格、消费模式、收入水平方面差距很大；其二，贫困线将直接决定低保的救助范围，而保障资金主要靠地方政府筹集，因此低保标准由各级政府自行制定操作性更强。
2002年全国城市低保资金情况表
注：年需资金，已保的低保对象1392.5万人按全年计算，待保的低保对象545.5万人按七个月计算。
资料来源：民政部
据记者了解，目前中国大多数城市是根据计算满足基本生活必需的20种商品和服务的支出来测定贫困线，这种方法称为“基本需求法”。当然这只是理论上的说法，实际上，由于贫困线标准可以“因地制宜”，各城市在制定贫困线时往往会考虑两个主要因素：一个是城市的财政能力，另一个是贫困线与其他社会救济之间的关系。这样就顺理成章地出现这样的结果：比较穷的城市采用较严格的贫困线标准，而比较富裕的城市则采用较为宽松的标准。
核算“虚拟收入”
民政部去年摸底核实的应保人数是1589万人，但最新排查后的人数增加为1938万，多出来的400多万就是取消“虚拟收入”后才得以进入“低保”队伍的
尽管标准各异，总体来说，由于贫困线的确定和财政支出直接相关，各地都会自然地倾向于提高贫困标准。民政部救灾救济司社会救济处王治坤处长在接受记者采访时承认，城市贫困人口的数字往往被低估，以至于“每次下去摸底，一摸就吓一跳”。他认为，造成数字相差悬殊的最主要原因，就是各地民政部门长期来在确定低保对象时都采用了“虚拟收入”这一方法。
所谓“虚拟收入”是指年龄在18岁至55岁的男子、18岁至50岁的女子，凡是有劳动能力的人申请低保，在核算家庭收入的时候，不管该申请人是否失业、下岗、无论有无收入，均按照当地最低工资标准对他的收入进行核算。
一般来说，一个城市的最低工资标准远远高于最低生活保障线。以北京为例，2000年职工最低工资是435元，最低生活保障线是285元，两者相差150元。因此，根据“虚拟收入”，必然有大量有可能划入低保人群的申请人被无情地“抛”出低保安全网，从而“减轻”了当地财政的负担。在这类人群中，收入低或者几乎没有收入的待岗职工，以及下岗后一直找不到工作的人是主要构成者。
据悉，“虚拟收入”盛行是因为各地在审核家庭收入时，觉得操作难度比较大，于是采取了这种“土办法”。但更为本质的原因还是财政支出的问题。王治坤在接受《财经》采访时承认：“从低保制度实施一开始，‘下面’就是这样操作的，我们也知道这样不规范，但地方资金不足，就宁可通过这种方法卡得严一些，让一部分人进不来，整个资金的需求量也就少了。”
由于“虚拟收入”的计算实际上成为各级政府愿意让多少人进入低保，并最终演变为愿意拿多少钱来解决“低保”的利器，2002年1月5日，朱镕基总理在全国政协办公厅报送的《关于城市贫困人口问题的调查报告》上作出批示：坚决取消“虚拟收入”的计算，切实加强低保。
王治坤处长在接受《财经》专访时透露，民政部去年摸底核实的应保人数是1589万人，但最新排查后的人数增加为1938万，多出来的400多万有很大一部分就是取消“虚拟收入”后才得以进入“低保”队伍的。
“土政策”门槛
有的地方规定，凡是家里有电视、电冰箱等电器的家庭，不在低保考虑之列；家里女人戴金首饰的，不在考虑之列；凡是居委会反映经常吃荤的家庭，不在考虑之列
除了“虚拟收入”曾一度成为低保制度的“拦路虎”，国家计委宏观经济研究所人力资源研究室主任杨宜勇撰文还认为，中国城市人口贫困的数量被“严重低估”，原因在于地方“土政策”的盛行。
杨宜勇在调查中发现，为了把许多本该获得救助的对象排斥在城镇低保线以外，各地制定了五花八门的“土政策”，百姓们称之为“12不准”、“16不准”。如有的地方规定，凡是家里有电视、电冰箱等电器的家庭，不在低保考虑之列；家里女人戴金首饰的，不在考虑之列；凡是居委会反映经常吃荤的家庭，不在考虑之列；中央企业的职工家庭，地方政府不管；等等。
北京虽然声称做到了“应保尽保”，但仍有一些申请者因各种原因而遭拒绝。北京前门街道新革路居委会主任李建忠对记者表示，有些申请者“确实很穷，家庭人均收入也在最低生活保障线之下，但不符合其他政策，不能批”。据透露，北京低保政策中就有一项“家里安装空调的不能享受低保”的“土政策”，原因是“空调耗电量大，电费也高，不是贫困家庭负担得起的”。
除了地方的“土政策”，想要纳入低保范围还有几个现实门槛。王治坤处长为记者列举了应该但不能进入低保的几种情况：1.实际在岗，但企业效益不好的职工，实际收入也就在200元到300元，却被视为拿到了足额工资；2.下岗后进入再就业中心的职工，由于其救济金来源于政府、企业、社会三方，而企业的部分往往不能落实，造成下岗职工不能足额领取，过去也一律视为足额领取；3.离岗人员，指没有和原单位解除合同但长期不在岗，也没有进入再就业服务中心，或进入中心后期满离开又没有领取失业保险金的人。“这三类人每个省都有好几十万。”王治坤告诉记者。
地方财政的苦衷
近年来全国各地推进低保工作的速度非常缓慢，根本原因是地方根本拿不出那么多的钱，资金不足的现象在中西部地区尤为突出
显而易见，造成部分应该救助对象被排斥在城镇氏保线之外的原因，在于由地方政府承担筹措低保资金的重任。这种制度设计有着历史的影子。
据王治坤处长介绍，中国在有低保制度之前实行的是社会救济制度，那时全国范围内符合政府规定的救济对象只有60万至80万人。由于救济对象人数较少，财政体制改革时将社会救济的经费下放到地方，并将这部分经费交由地方各级政府负责实施。而1980年国务院《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》也规定，“抚恤金和社会救济费，归地方财政支出”。后来从社会救济制度向低保制度过渡，由于政策的路径沿袭，当时国家并没有进行资金投入，只是承担了政策制定者的角色。如国务院1999年《城市居民最低生活保障条例》中明确指出：“实施城市居民最低生活保障制度所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算。”在实际操作中，各地大多采用了市、区（县级市）两级分级负担的方法。而市、区分担的比例从7:3（大连市）、5:5（武汉市、重庆市等）到3:7（青岛市）不等。
但是，民政部门在低保具体实施过程中发现，由于低保的覆盖面已经不再是过去数量稀少的救济对象，而扩展为社会全体成员，因此把低保尤其是资金支出的任务全部压给地方财政是有困难的。据王治坤处长透露，从1997年低保制度开始推广到2000年，“全国各地推进低保工作的速度非常缓慢，”最根本的原因就是地方根本拿不出那么多的钱。资金不足的现象在中西部地区尤为突出。
低保资金仍存缺口
由于资金不足，有的地方只是根据财政状况来发放低保金；有的则仍按1999年全国统一提高低保标准以前的标准发放低保金；有的甚至公开宣称上级的资金没有到位，暂停发放低保金
就在地方财政为筹集“低保”资金一筹莫展之际，1999年下半年，“一个偶然的原因”让国务院从具体的实践中突破了当初“只订政策不管出钱”的条例规定，并首次开始对低保进行财政补助。1999年下半年，中国政府决定提高中低收入者的工资水平，刺激消费。为此，包括城市最低保障线在内的几项救济标准均提高了30%的幅度。当时的国务院领导曾表示，既然中央定了新的政策，那么提高比例后所需的资金就由中央财政拿。
于是，除了地方财政状况相对比较好的七个省市（北京、上海、江苏、浙江、福建、广东、山东），中央对其余23个省进行了补助。首次补助的低保资金有4亿元。到了2000年，中央决定继续拿出8亿元作为低保资金列入全年的财政预算，补助的省市范围不变。
此后，中央不断加大对城市居民最低生活保障的资金投入。2001年全国投入低保的资金是54.2亿元，比2000年的29.6亿元增加了83%。其中中央财政投入23亿元，占42.5%；省级财政投入10亿，占18.5%，省级以下财政投入21.1亿，占39%。而今年各级地方财政预算的低保资金已达到了58.4亿元。不可否认的是，国家对低保如此大规模投入是空前的，但不能忽视的一点是，全国低保保障人群每年仍在以100万的速度递增。
谈到低保所需的资金问题，王治坤给记者算了一笔账：全国低保对象大致接近2000万，每个低保对象平均一年的补助数额大约是840元，以此计算，全国需要的低保资金大约为160亿元。另据民政部今年5月13日上报党中央、国务院的《关于全国开展城市低保督查情况的报告》提供的数据，如果今年已领取低保金的1392.5万人按全年计算，新纳入的545.5万人从6月份开始计算，今年共需资金141.5亿元，扣除今年中央补助46亿元和地方预算58.7亿元后，资金缺口仍有36.8亿元。
这份报告还指出，在今年的督查工作中发现，由于资金不足，不少地方的低保金发放也不规范。这主要表现在：有的地方虽然规定了低保标准，但实际上并没有执行，只是根据财政状况来发放低保金；有的则仍按1999年全国统一提高低保标准以前的标准发放低保金；有的对低保对象一律按统一标准平均发放；有的把低保变成了临时救济，不定期地给低保对象一些补助；有的县甚至公开宣称上级的资金没有到位，暂停发放低保金。
从全国情况看，今年以来，一些地方每月人均发放的低保金低于去年，并由按月发放改为了按季发放。有的省反映，即使当地今年低保预算资金全部用于近期发放，也只能再维持二至三个月。
中央地方共担低保投入
最低生活保障的资金仍然应该坚持多级财政共同负担的原则，中央政府可以将负担比重提高到50%左右，省级财政和市级财政分别负担20%和30%
对于为筹措低保资金苦无良策的地方政府来说，今年3月，财政部长项怀诚在给全国人大的预算报告中对中央政府投入低保资金所作的承诺无疑是一个好消息。项怀诚表示，中央财政今年将安排社会保障性支出860亿元，按可比口径计算，比上年增长28%；为解决城市低收入人口的基本生活保障问题，国务院决定将今年对这部分人口的补助，在去年的基础上翻一番，达到46亿元。
经专家测算，2000年最低生活保障人均年救助额为700元左右。如果最低生活保障覆盖面增加400万人次，需增加资金约28亿；如果扩大到1000万，需再增加资金约42亿；如果扩大到1500万，需再增加资金约91亿。实际上，最低生活保障人均年救助额存在递减的规律，即救助人数越多，人均救助额越少，实际增加资金要少于以上的预计值。毫无疑问，中央的投入将大大缓解低保资金的窘况。
但是，考虑到政策执行的有效性，以及防止地方虚报贫困人口，中央政府也不能全部承担最低生活保障的资金。中国城市贫困问题研究课题组的研究报告认为，最低生活保障的资金仍然应该坚持多级财政共同负担的原则，中央政府可以将负担比重提高到50%左右，省级财政和市级财政分别负担20%和30%。对于东部地区，地方政府可以增加比重；对于中西部地区，中央政府可以适当照顾。
民政部部长多吉才让在今年6月召开的政协九届常委会第十八次会议上曾表示，针对目前低保资金不足的问题，民政部将进一步督促各地加大低保资金投入力度，同时会同财政部等有关部门研究低保资金筹措机制问题，规定地方各级财政列支低保资金预算的比例，并及时纳入专户封闭管理，以解决少数地方不列或少列预算、列而不支以及依赖中央财政等问题。
王治坤在接受《财经》采访时对此进行了进一步的阐述。他表示，在初步实现全国应保尽保的工作后，下半年的主要工作将是对低保工作进行规范管理，其中的一个设想就是建立稳定的资金筹措机制问题，以此减少地方财政因财力原因不能完全落实低保政策的现象。
根据这个设想，各地可以按照财政总收入和总支出的一定比例，根据各市的保障任务和财政状况，由省级财政审定各市县列支的比例；最后再由中央来确定各省应列支的比例，总的原则是根据省里对资金的总需求以及对各县市已确定的资金来确定上级补助的比例。
王治坤表示，这样做的好处是，资金困难的地区不会因此来限制保障人数的增加，只要各级财政尽了应尽的责任，剩余的就由中央和省一级来完成，这样会使工作开展得更为方便。
据新华社7月8日发布的消息称，从今年7月1日开始，全国有36个城市将低保标准作了调整，每人每月的低保金均比以往有不同程度的提高。仍在艰难生存的“低保”对象们看到了希望。