综论中国地方政府职能转变与机构改革，本文主要内容关键词为：地方政府论文,中国论文,机构改革论文,职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
1978年改革开放以来，特别是继1982年、1988年、1993年、1998年和2003年五轮政府机构改革之后，中国于2008年春季再度启动第六轮政府机构改革。从政府转型绩效角度考察，前后继起、不断深化的五轮机构改革，虽然基本摆脱了传统计划经济体制下的政府管理模式，但一些深层次的问题仍未得到根本解决。总体上看，中国行政管理体制仍未彻底完成从计划经济时代的管制型、全能型政府，向市场经济时代的规制型、服务型政府的转变。① 当前，中央政府的“大部制”改革正在深入，地方政府机构改革接踵而至。中国是一个广土众民、发展不平衡、长期实行中央高度集权管理的大国，地方政府机构改革不仅受到中央政府“大部制”改革指向的深刻影响，而且取决于“中央—地方”政府权力关系架构下的权责划分和职能定位。为此，本文试图从公共经济学及其公共品理论的特定视角，研究中国地方政府职能界定的科学依据及其对政府机构改革取向的影响。
深入系统地考察中国地方政府职能转变与机构改革，具有理论研究、改革实践和学科建设的多方面重要意义。从理论层面来看，中国自秦设郡县以来，直至当前的改革开放，面广量大的地方政府职能始终未能得到合理定位。科学界定地方政府职能，既是回答中国两千多年来地方政府发展进程遗留下的历史疑难问题，也是回答如何巩固改革开放30年成果的现实攻坚问题。从实践层面来看，未来地方政府机构改革关系到政府职能转型以及服务型政府建设，甚至会影响到中国的经济社会转型，功败垂成，事关重大。因此，迫切需要相应的理论指导。就此而言，本文将基于理论研究探寻中国地方政府机构改革取向，为其提供思路与借鉴。从学科建设层面来看，地方政府职能定位不仅关系到政府的政策实践，而且关系到中国公共经济学、公共管理学、公共政策等学科的未来定位和发展重点。本文研究希望能够在相关领域“投石问路”。
本文包括六个部分：第一部分：引言。阐述本文的研究主题、研究目的与意义、研究内容及结构安排。第二部分：相关文献评论。第三部分：中国地方政府的体制变迁。通过简要考察中国高度集权管理体制背景下“中央—地方”政府之间权力集分的历史沿革与“规范化分权”进展，廓清地方政府职能转变与机构改革的历史方位和发展方向。第四部分：中国地方政府的职能界定。运用公共经济学及其公共品理论，考察服务型政府职能划分（横向—分类、纵向—分级）的实践进展和现存局限，进而基于公共品的规模经济与外部性之组合效应，建构了一个政府间职能划分的两维权变判断模型。第五部分：中国地方政府的机构改革取向。从广义和狭义角度研讨中国地方政府机构改革取向。第六部分：结论与讨论。
文献评论
国际经验表明，地方政府是各国政府体系中的重要组成部分。“地方政府治理的好坏，直接关系着这个国家的经济发展、政治稳定及民主制度的有效运行。”② 因此，科学研究并客观评价地方政府的存在合理性、法定职能及其行为绩效，已成为国际学术界长期关注的一个重要主题。综观国内外学术界，关于地方政府的研究文献可谓浩如烟海，汗牛充栋，广布于经济学、管理学和政治学等社会科学的诸多分支学科，并呈现跨学科综合研究的发展趋势。
地方政府作为一国行政系统的重要组成部分，对促进经济、政治、社会协调发展具有举足轻重的地位和作用，而地方政府的地位和作用往往是通过具体职能展现的。“政府职能是政府行为的方向、方式和作用。政府作为国家行政机关具有多方面的职能，如作为统治者和领导者的政治职能；管理经济工作的经济职能；管理社会公共事务的社会职能。”③ 在一国政府体系中，地方政府职能定位往往取决于纵、横两个维度变量的影响。
（一）纵向维度：“中央—地方”政府权力关系架构下的权责划分。国际经验表明，除了极少数例外，无论是实行何种政体类型的国家，还是追溯历史、考察现实、展望未来，地方政府的地位和作用总会受到特定“中央—地方”政府权力架构的制度约束。“这种制度的基本特征是实行纵向分权和制衡，即中央与地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内享有充分自主权，同时，地方政府有足够的宪政保障以反制中央政府的随意干预，双方在某些事项上通过联合作业和混合财政进行府际合作。”④ 因此，在这种权力关系架构下，地方政府职能在很大程度上取决于“中央—地方”政府的权责划分。
在宪政体制下，“中央—地方”政府的权责划分是法定的。在当今世界，无论是最为典型的联邦制国家的美国，还是具有地方自治传统的单一制国家的英国；无论是享受中央广泛集权国家的法国，还是实行合作主义联邦制国家的德国，中央政府与地方政府之间的权责划分，不仅通过国家宪法加以确定，而且具有操作性的明文规定。⑤
尽管中国宪法也对政府间职能划分进行了规定，但也只是原则性的，具有指导意义但实际操作性不足。“宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定，但实际上各级政府间并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻版。”⑥ 不仅如此，中国各级地方政府之间的权责划分就更加模糊了。“近年来，中国在行政管理体制和机构改革中做出了重大的努力，把转变政府职责、理顺关系作为改革的重点。但很少注意到政府职能作为一个具体事物，对于不同层级政府而言是各不相同的。……讨论政府职能的文章，绝大多数都是笼统地采用‘政府职能’这一术语，很少提出不同层级政府的政府职能是不同的，因而政府职能转变对不同层级政府而言，其内涵也不尽相同。”⑦ 由此可见，深入系统地探讨中国地方政府职能界定的科学依据，是顺利推进地方政府职能转变与机构改革的一个重要理论保障。
（二）横向维度：不同时代条件下政府属性及其行为取向。关于国家和政府问题的学说可谓源远流长，最早可以追溯到古希腊时期的《理想国》、亚里士多德的《政治学》。在其后的不断演进过程中，不同学者因对政府作用及其方式的不同看法而形成了各种流派，主要包括：自由主义政府论、福利国家政府论、民族主义政府论、凯恩斯主义政府论、新自由主义政府论、马克思主义政府论等等。⑧ 这些思想和学说不仅被用来指导一国中央政府的改革和实践，而且对地方政府也产生了同样重大深远的影响。
进入21世纪以来，高度强调“公共性”理应是现代政府的首要属性及其行为取向，已成为当代公共经济学和公共管理学的主流理论。“因为公共需求和公共利益的存在是政府存在的根本前提。政府的这种公共性就决定了政府的服务性特征。”⑨ 与此相应，涌现了诸如“服务型政府”之类的许多相关的提法，如“公共服务型政府”、“服务行政”、“公共服务管理型政府”、“服务导向型政府”等等，可谓“一个概念，各自表述”。⑩ 刘熙瑞认为服务型政府“是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。(11) 朱泽山认为“服务型政府是经人民代表大会授权、受人民委托，以维护广大人民群众的根本利益为服务宗旨，通过对社会实行规范、公正、高效率的管理，实现最大多数人的最大福利的政府”。(12) 吴玉宗认为“所谓服务型政府就是指遵从民意的要求，在法治的框架下，用公开政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法的方式给公民、社会组织和社会提供公正、优质、廉价、方便的公共产品和服务，达到为民兴利、促进社会稳定发展之目标的政府”。(13) 李军鹏认为“公共服务型政府的含义……从政府职能的角度来讲，当代政府是公共政府、有限政府和服务型政府”。(14) 迟福林认为公共服务型政府是“为社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需要和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排”。(15) 苏建明认为公共服务型政府的内涵体现在以市场为导向，以企业、社会和公众为主体，以提供公共服务为核心，以提高公共管理质量和公共服务水平为目标，以发展为主题等方面。(16) 显然，从不同的角度对服务型政府可以有不同的政策性理解，但是，基于公共经济学特别是政府经济学及其公共品理论加以系统深刻并富有说服力的学理解释尚不多见。
中国地方政府的体制变迁
中国广土众民、经济总量庞大，是一个典型的单一制中央集权型大国。长期以来，在中央政府高度集权管理体制下，地方政府的地位与角色一直是不稳定的，其具体职能也是反复多变的。因此，简要考察“中央—地方”政府权力关系架构下的中国地方政府的体制变迁，有助于明确未来地方政府职能转变与机构改革的历史方位和发展方向。为此，可将中国地方政府的历史沿革划分为三个主要时期。
（一）建国以前的中国地方政府（公元前221年—1949年）。有关研究表明，中国地方政府的“郡、县”二级体制的基本格局大致在秦、汉时期初步成型。在从秦朝至民国末期的2100多年的历史进程中，中国地方政府体制演变呈现出“盛世多行实二级或虚三级，乱世才改为三级制或多级制”(17) 的总体特点。而基于元、明、清时期形成的省、道、府、县行政层级，对当代中国地方政府的体制架构产生了重要影响。(18)(19)
在帝制结束后的民国时期（1912－1949年），尽管地方政府在内部组织结构和外部体制上出现一些变化，但在实际运作中，除行政与司法有了不完全的进一步分离外，其行政体的性质并未改变，而且组织结构的改变也时断时续，“地方政府的现代化过程并未完成”(20)。“由于省级政府未能发挥其有效的沟通上下的作用，加上中央和基层社会之间失去了平衡，19世纪末中国的现代化变革大多也跟着遭了殃。”(21) 概言之，地方政府不能合理定位并有效发挥作用，已经直接影响了中国的现代化进程。
（二）建国后至改革开放以前的中国地方政府（1949－1978年）。中华人民共和国建国后的30年，可谓“政经一体化构架下的中央与地方关系”，其总体特征是“中央高度集权、地方缺乏必要的自主权和独立性的格局”。这一时期亦可分为三个阶段。第一阶段是“大区分权”（1949－1952年），第二阶段是“中央集权”（1953－1957年），第三阶段是“统放循环”（1958－1978年）。(22)
总之，这一时期的集权和分权及其程度完全由中央政府决定。“如果集权导致了经济僵化，那么就开始分权，反之则开始集权。在集权和分权的两极循环中，地方政府从来未获取实质性权力。”(23) 尽管如此，但“后20多年的分权其实是以前30年的集权为前提的”，而毛泽东在1956年4月25日《论十大关系》一文中提出的发挥中央与地方“两个积极性”的基本思路，“从实用主义的角度看，是当代中国政制形成的一个成功的选择”。(24)
（三）改革开放以来的中国地方政府（1978年至今）。1978年，中共十一届三中全会提出了调整中央与地方权力关系的任务，指出应该有领导地大胆下放权力，让地方和企业有更多的经营自主权。与此相应，“放权让利”成为中国新时期改革的利器，自此中国进入了由中央高度集权体制向地方分权并逐渐制度化的时代。
1990年代初中期，全国学界似有共识，将政府行政管理权力分为中央专有、地方专有、中央和地方共有三种。(25) 1990年代后期，中共中央、国务院在《关于地方政府机构改革的意见》（1999年1月5日）中，进一步将地方政府行政管理权力分解为省、市、县、乡镇四级。2008年，中共中央颁布《关于深化行政管理体制改革的意见》（2008年2月27日），进一步明确中央政府与地方政府之间分权的发展方向：中央政府注重于经济社会事务的宏观管理，而地方政府则注重于提高公共服务的能力。
分权内容包括下述五个主要方面：（1）下放中央政府的部分财权；（2）下放中央政府的部分事权；（3）对某些地区切块下放中央经济特许权力；（4）下放中央政府某些人事管理权；（5）下放一大批大中型国有企业。(26) 实践证明，分权促进了地方政府的积极性，地方政府已成为推动中国经济增长的重要力量。(27)(28)(29)(30)
综上所述，中国地方政府体制变迁是“中央—地方”政府之间权力集—分关系的动态函数。“中国自秦汉建立大一统的中央集权制以来，反对地方割据、拥兵自重，一直是十分强大而独具特色的政治文化传统。”(31) 在这种“大一统”的至上准则下，中央集权与地方分权是一个长期困扰中国现代化的艰难选择。中华人民共和国建国以来的实践亦证明，中国地方政府的体制变迁一直是按照中央政府与地方政府之间的“规范性分权”基轴反复探索的。从1956年4月25日毛泽东在《论十大关系》中提出发挥中央与地方“两个积极性”，到1978－1986年中国改革开放初期邓小平反复强调“权力要下放”，分权不仅成为贯穿于中国改革开放的总基调，而且分权领域不断扩大、分权规范性不断提高。“随着实践发展，‘分权’已从‘经济性分权’进入‘行政性分权’再到‘政治性分权’。”(32) 从未来发展趋势看，“根据新制度经济学的‘路径依赖’原理和广土众民、巨型组织、大国崛起等特殊国情，在2020年全面建成小康社会之前乃至之后的更长一段时期内，中国仍将保持单一制国家形态，但将会在规范性分权方面取得重大进展”(33)。进而言之，从国际比较的视角考量，中国是一个发展中大国，在“规范化分权”背景下进一步系统考察与科学界定中国地方政府的职能，不仅是中国地方政府机构改革乃至中国行政体制改革必须直面的一个严峻挑战，而且具有重大而深远的国际学术意义与全球影响。
中国地方政府的职能界定
从科学研究的内在逻辑关联看，中国地方政府职能转变与机构改革，是一个研究命题前后继起的两个阶段。“政府职能是政府机构的‘神’，政府机构是政府职能的‘形’，‘神’、‘形’不可分，政府职能转变必然落实到政府机构改革上。”(34) “机构改革一定要以职能转变为基础，没有职能转变肯定机构改革改不动而且没有意义。”(35) 由此可见，科学界定中国地方政府职能是本文研究的一个核心环节，并成为后续考察中国地方政府机构改革取向的一个重要前提。
（一）地方政府职能界定的研究视角。自1978年改革开放以来，中国地方政府职能可谓几经转变。从实践影响来看，经济体制改革、政治体制改革、行政管理体制改革先后被提上重要议事日程，但不同时期又各有侧重，而相关理论研究也在这几个方面展开。结合理论研究与客观实践，大致可将界定中国地方政府职能的研究视角归纳为经济改革视角、行政改革视角、政治改革视角和综合改革视角等四个视角。不论从哪种视角研讨中国地方政府职能定位，都有其可取之处。国际学术界关于地方政府研究亦呈现多视角、跨学科特征。但“经济学理论对地方政府研究的潜在贡献在于它与其他理论学科的相互综合”(36)，“地方政府经济学是地方政府研究中的一个重要组成部分，将经济学研究从地方政府研究中排斥开是一个严重的失误”(37)。基于此，本文将着重从经济学角度讨论地方政府职能定位问题，并结合行政改革视角展望中国地方政府机构改革的未来取向。
（二）地方政府职能界定的理论基础。自2002年中共十六大以来，以“建设服务型政府”的提出为标志，中国政府职能转变进入了新阶段。“建设服务型政府”是当前中央政府关于政府职能转变和机构改革的行动纲领。据此，按照“服务型政府”的发展定位，中国地方政府的职能转型也进入了新阶段。如本文“文献评论”部分所述，从不同的角度对服务型政府可以有不同的理解，但公共品理论为我们从经济学角度理解服务型政府提供了一个较为理想的范式。
公共品理论可以上溯到19世纪下半叶的公共服务概念。德国社会政策学派的杰出代表瓦格纳（Adolf Heinrich Gotthilf Wagner）极力主张财政的社会政策作用，大大扩大了政府职能的范围，初步提出了公共服务的概念。1912年，法国公法学者莱昂·狄骥（Leon Duguit）第一次明确提出“公共服务”概念：“对一项公共服务可以给出如下定义：任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”(38)
1896年，瑞典经济学家威克塞尔（Johan Gustaf Knut Wicksell）在其著作《财政理论研究》中将边际成本定价等设计应用于公共事业服务、带有垄断性的寡头产品等，以此开创了“纯公共品理论”。1954年，萨缪尔森（Paul Anthony Samuelson）在11月号的《经济学和统计学评论》上发表了《公共支出的纯理论》一文，首次提出了“公共品”的明确定义：任何人消费这种物品不会导致他人对该物品消费的减少。他认为，由于存在市场失灵，必须由政府提供公共品来调节经济运行。1965年，布坎南（James McGill Buchanan）提出了准公共品的理论，补充和完善了公共品理论，成为政府确定公共服务的基本依据。1997年，世界银行则进一步做出概括：“公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”(39)
需要强调的是，从政府职能视角出发，应该从广义上理解公共品，不仅包括与私人品相对而言的一般有形的公共品，而且还应该包括制度、法律和公共政策的供给等无形的公共品，甚至后者更为重要。因为，“服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。制度供给是从宏观上给公民提供的具体服务。”(40)
（三）地方政府职能界定的实践进展。国际经验证明，提供公共品是服务型政府的基本职能，但对政府所应提供的公共品的深度与广度则存在分歧。显然，基于公共品理论界定中国地方政府职能，无疑是一个正确的研究方向，但尚需进一步阐明地方政府职能的分类分级问题。为此，本文将从“横向—分类”和“纵向—分级”两个方面分别加以具体探讨。
1.关于中国地方政府的职能分类。目前对政府应提供的公共品范围具有不同看法。根据联合国的政府职能分类（COFOG）体系，政府公共服务一般包括四个方面：一是普通公共服务与公共安全；二是社会服务（包括教育事务和服务、健康事务和服务、社会保障和福利、住房、供水、文化等方面）；三是经济服务（包括燃油和电力、农林渔业、交通运输与通信等方面）；四是未按大类划分的支出（如政府间转移支付）等。(41) 国内有学者认为政府应该提供的公共品包括教育类、社会保障类、公共医疗卫生类、环境保护类、公共科技类、公共事业类、公共秩序类、公共行政类等八大类。(42) 2002－2008年，中国中央政府的《政府工作报告》反复重申，将政府职能界定为经济调控、市场监管、社会管理、公共服务。2008年，中共中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》（2008年2月27日）中进一步提出，通过加快推进“四分开”（政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开），进一步转变政府职能，“把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好”。不难看出，随着中国市场经济体制的逐步发展与完善，中国政府正逐渐淡化经济领域的职能，而加强社会领域的职能。中国官方关于服务型政府的职能界定似乎比较符合当前中国的国情，而其他理论研究及其各种看法可以视为这一界定的抽象化或具体化。但是，由于中国幅员辽阔且发展很不平衡，加上行政层级过多、实践差异较大，各地方政府如何有效履行“经济调控、市场监管、社会管理、公共服务”的主要职能，仍是一项值得深入研究的重大课题。
2.关于中国地方政府的职能分级。从本文“文献评论”和“中国地方政府的体制变迁”两部分不难发现，地方政府的职能界定在很大程度上取决于“中央—地方”政府权力关系架构下的权责划分。这不仅是一个国际性难题，也是中国正在攻坚的历史难题。纵观各国特别是发达国家关于“中央—地方”政府之间职能分工的实践经验，除了权责划分法定之外，还具有下述一些重要启示。
第一，各级政府职能划分大多依据公共品服务范围。西方学界普遍主张，把事关国家全局利益的外交国防、收入分配、稳定经济和全国性法规等职责主要赋予中央政府，而将诸如基础设施、警察、消防和市政公共服务等外溢性较小和地方性较强的公共品交由地方政府提供（见表1(43)）。从这个意义上说，中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》（2008年2月27日）所提出的中央政府与地方政府之间分权的发展方向（中央政府注重于经济社会事务的宏观管理，而地方政府则注重于提高公共服务的能力）比较符合国际发展经验；也正是在这个意义上说，公共品的规模经济与外部性之组合效应，将成为各级政府职能划分的一个重要理论依据。
第二，发达国家地方政府职能更多体现为社会管理。发达国家地方政府几乎不具有或具有很少的经济职能，可能缘于其高度发达的经济水平、成熟的市场经济体系和相对狭小的地理幅员、市场容量。与此相比，中国地方政府则具有很大差异。如上文所述，1978年中国分权化改革以来，地方政府已成为推动区域经济增长的主导力量。中国正处于市场经济体制的发展和完善时期，区域发展极不平衡，在未来相当长时间内，经济职能仍将是大部分地方政府的重要职能之一。
表1 国际上政府职能划分的一般性原则
第三，地方政府职能划分往往是相互斗争与妥协的结果。以美、英两国为例。前者是联邦制国家，后者是单一制国家。在美国，尽管有着悠久的地方自治的传统，但围绕着州与地方政府之间的权力划分问题一直存在着争议。一种倾向是扩大州政府的权力，而“家乡自治”倡导者主张扩大地方自治的范围。经过长期争议，双方基本上达成了共识和妥协：地方性事务由地方自治体管理，全州性事务由州政府管理。在英国，长期以来，尽管英国地方政府的职权来自于法律的明确规定，但总是在中央政策左右下处于变动之中，中央政府与地方政府基本上不存在稳定而持久的职权划分。
与国际经验相似，《中华人民共和国宪法》也对中央政府与各级地方政府之间的职能划分进行了规定（见表2(44)）。但这种规定更多的是原则性的，实际上各级政府之间的职能并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权“翻版”。
表2 中国宪法对中央政府与地方政府职责划分
实践中更多的是用财政支出体系中各级政府的支出责任（事权）划分作为中央与地方政府间的职责划分依据。1994年中国实行分税制改革，在国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993年12月25日）中，对中央与地方的事权进行了划分：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体见表3(45)。
表3 中国分税制财政体制中央、地方政府财政支出划分
从表3可以看出，中央与地方政府支出职责的划分在国防、外交、行政管理等方面是比较明晰的，但在其他方面仍比较笼统。尤其是各级地方政府之间支出职责的划分就更加模糊了。但事实上各级地方政府之间的职能划分也是十分重要的。正如有关研究所述：“关于政府经济职能的分级，已逐渐引起理论研究的关注。但从总体水平看，有关政府经济职能的分级研究主要限于中央政府与地方政府（主要是省级政府）之间的权限粗略划分方面，远没有政府经济职能的分类研究进行得系统和深化。”(46)
（四）地方政府职能界定的模型重构。科学界定中国地方政府职能，也就是基于对服务型政府的职能分解，进一步在中央政府和各级地方政府之间进行职能分工。
“奥茨分权化定理”表明，由地方政府向当地提供公共品，要比中央政府有效率。这一定理的实质在于，地方政府之所以被创建出来，是由于偏好在地方区域内部相差无几而在地方区域之间相差悬殊，若由中央政府统一提供公共品，将会导致消费者剩余的绝对减少。(47) 因此，信息优势成为地方政府提供地方性公共品的天然理由。但随着中央政府向地方政府分权的深化，相较于原来由中央政府统一提供公共品而言，地方政府提供的公共品的数量趋于减少，从而导致规模不经济问题。因此，中央政府向地方政府的分权，必须在保有信息优势与实现规模经济之间做出权衡。
由政府提供公共品的另一个必要原因是“外部性”的存在。(48) 从中央—地方政府职能划分的角度出发，本文将这里的外部性限定为地方层次上的外部性，即指“行政区划之间存在的正的或负的外部性”。地方层次的正的外部性的一个例子是学校教育。如果某行政区划的居民向外移民，那么当地地方政府对本辖区内的居民所提高的教育和培训服务可能会对其他地方政府产生收益，因为受过教育的高技能劳动力供给的增加为其他地方行政区划的经济增长创造了条件。(49) 负的外部性的典型例子是跨流域治理。流域上游的地方政府任由本地企业污染排放，未能提供环境保护的公共品，从而导致流域下游承受的水域污染。
据此，我们以地方层次上的外部性和规模经济构成的二维空间，建立中央—地方政府职能划分的判断矩阵（见图1）。从图1可以看到，地方层次的外部性强弱和规模经济程度共同决定了中央政府与地方政府分权的程度。一般而言，随着规模经济的增加，公共品理应逐步由上一级地方政府直至中央政府提供；随着地方层次上的外部性的增强，公共品也逐步由上级地方政府直至中央政府提供。当规模经济程度较低，而地方层次上的外部性较强时，可由各地方政府与中央政府联合提供公共品；当地方层次上的外部性较弱，而规模经济程度较高时，可由同一层次的各地方政府联合提供公共品。
当然，从纯理论的角度分析，谋求实现规模经济和将外部性内部化，还有一些其他的办法。比如可以合并地方政府，即扩大地方行政区划，这样既可以将外部性内部化，又可以提高公共品产出数量从而实现规模经济。但这样做至少要考虑两个主要制约因素。第一，行政区划的调整和改革更多的是一种政治行为，将会面临更多的政治争议，在实践中易遭遇阻力，但条件具备时也可试验。比如世纪之交江苏乃至中国东部沿海地区的“撤并乡镇”等行政区划调整实践。第二，不同的公共品，其最佳规模的大小和外部性的强弱可能有所不同，而每一级地方政府所要提供的公共品显然不止一种，这种“一刀切”的方式最终还是于事无补。
图1 中央政府—地方政府职能划分模型
另一种解决的办法是保持大量独立的地方政府。“因为诸多的服务提供者的存在，这种体制不仅能够按需要灵活地提供服务，而且多个服务供应者的存在创造出竞争性氛围。”(50) 这种观点体现了蒂布特（Tiebout）的理论。蒂布特把地方政府看作是企业，把地方居民看作是消费者。地方政府试图以最小的成本为其居民提供公共品，居民可以“用脚投票”方式选择能够满足其偏好的服务和税收组合的地方政府。显然，其基本前提是居民可以自由并且是低成本的迁徙流动。这在当前的中国似乎并不现实。
综上所述，本文建构的二维权变判断模型克服了上述缺陷，可以根据不同公共品的外部性强弱和规模经济程度的高低，灵活地在中央政府与地方政府之间划分职能。事实上，这种划分原则不仅可用于中央政府与地方政府之间，而且可用于不同层级的地方政府之间。
中国地方政府机构改革取向
2008年中国进行了又一轮政府机构改革，改革的核心是“大部制”。所谓大部制，“是指政府各级部门在机构设置上，加大横向覆盖的范围，整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的部门，在此基础上组建一个组织规模更大、职能范围更广、侧重于横向的宏观管理、战略和政策制定的大部门的管理体制”(51)。大部制是发达国家在政府运行管理过程中的通行做法。本轮政府机构改革的目的，就是希望通过“大部制”的建立，推动行政管理体制完善，推进政府职能转变。
中国政府机构改革历来是以中央政府机构改革为先导，地方政府随后行事。中央政府机构改革对地方政府机构改革取向有重大影响。以此轮中央政府“大部制”改革为背景，本文将分别从广义和狭义的角度探讨中国地方政府机构改革取向。
（一）广义角度的探讨。所谓广义的角度，就是指“大部制”改革从总体上对地方政府机构改革的宏观影响。这种宏观影响，表现为地方政府机构改革将采取何种方式呼应中央政府的“大部制”改革。大致来说有三种呼应方式：一是“完全相同”，二是“完全不同”，三是“有同有异”。分析表明，第三种呼应方式最为可取。
1.地方政府机构设置完全复制中央政府。在这种呼应方式下，地方政府机构的设置与中央政府完全重合。但由于职能定位差异和地区差异，这种改革方式的实践意义不大。在职能定位方面，中央政府的职能广泛而抽象，地方政府的职能相对狭窄而具体。这种职能定位的差异使得地方政府不可能更无必要完全复制中央政府的机构设置。最显而易见的例子就是国防、外交等职能为中央政府所独有，另外地区之间的转移支付也不是地方政府管辖范围内的事务。并且，中国不同地区之间存在巨大的差异，这也使得各地政府因地方管理的需要而在政府机构设置上不会完全相同，从而也就不可能都与中央政府保持一致。
2.地方政府机构设置完全不同于中央政府。在这种呼应方式下，地方政府机构设置完全自我取舍，与中央政府机构设置毫不相干。从理论与实践来看，这种方式违背了政府机构改革的潮流，现实的可能性几乎没有。从理论分析来看，本轮政府机构改革的目的，就是要通过实行“大部制”，“切实解决政府部门设置过多、分工过细、职能交叉、政出多门、相互扯皮、协调困难等顽症，简化处理公务的手续和环节，降低协调成本，提高行政效能”，以“有利于建立统一、精简、高效的服务型政府”。(52) 因此，这种完全无视“大部制”改革合理性的做法是不足取的。从实践来看，中国一些地方政府已在不同层面和范围进行了“大部制”改革的探索，取得了成功经验和良好效果，如湖北随州的大部制改革经历了由不自觉到自觉的艰难跋涉，深圳的大部制改革意在寻找部门规模与职能的平衡点，成都的大部制改革表现为向“重点部门”开刀，浙江富阳的大部制改革则以“专门委员会”打破部门利益。(53)
3.地方政府机构设置与中央政府有同有异。在这种呼应方式下，地方政府机构设置因地制宜，既有与中央政府机构设置完全重合的地方，也有不同的地方，通俗而言，即“上下不一般粗”。这种呼应方式既吸收了“大部制”的合理性，又满足了地方的客观现实需要。因此，本文认为，这种呼应方式将是下一步地方政府机构改革最为可行的政策取向。而此次政府机构改革的官方声明和历次改革的历史实践也证明了这一点。在有关此次机构改革的官方声明中，已经明确表示“除中央有原则要求上下对口外，地方政府可以从实际出发，因地制宜，不搞‘一刀切’，不设时间限制”(54)。从实际情况来看，截至2009年5月，除中央批准四川因地震灾情适当推迟上报改革方案外，全国30个省级政府机构改革方案已获中央批准，正在组织实施，与国务院机构改革相比，地方政府机构改革“有同，也有不同，一切从实际出发”。(55)
（二）狭义角度的探讨。所谓狭义的角度，就是讨论在“大部制”改革背景下，省、地（市）、县（市）、乡（镇）等四个层级地方政府机构改革的各自取向。
中国的地方政府包括省、地（市）、县（市）、乡（镇）等四个层级。本文仅粗略地探讨“大部制”改革背景下上述四个层级地方政府机构改革的各自取向，而更为具体深入的方案研究也是非常必要的，对此则需另行专文研究。
省级政府作为最高层级地方政府，与中央政府距离最近，中央政府的政策、意图也更多的是通过省级政府来执行。因此，省级政府在机构设置上可能最为接近中央政府的模式。这在实践中已有所体现。在已获中央批准的30个省级政府机构改革方案中，大交通、大农业、大水务、大文化等大厅局模式频频亮相。(56)
地（市）级政府作为中间层级地方政府，一头连接的是中央政府与省级政府，一头连接的是基层政府。地（市）级政府向下，要保证中央政府和省级政府的政令在地方畅通；向上，要充分表达地方民意；在上传下达的同时，又要有效地为本地提供公共品。地（市）级政府可谓中央与地方的桥梁，在地方政府体系中占有重要地位。因此，地（市）级政府在机构设置上可能更偏向于因地制宜的模式。
县（市）、乡（镇）政府作为基层地方政府，直接面对社会基层，与地方接触最为紧密，在社会政治、经济、文化等方面都具有稳定性功能。随着“撤乡并镇”和“省直管县”等改革新潮流的出现，基层政府的职能将更多地集中于维护一方稳定从而以提供偏重于民生保障为己任。因此，县（市）、乡（镇）政府在机构设置上将趋于功能整合、部门精简，一如缩微版的“大部制”。
结论与讨论
中国的改革已经进入攻坚阶段，政府职能定位与机构改革成为当前深化改革的一项重要而紧迫的课题，新一轮政府机构改革正在进行，中央政府的“大部制”改革轮廓初现，地方政府的机构改革接踵而至。国内外关于地方政府的理论与实践研究表明，地方政府行为取向及其绩效已经成为决定一国长期稳定、协调发展的关键。中国地方政府的历史演进已经表明，在单一制集权型背景下，解决中国地方政府的职能定位问题，将成为中国进一步发展不可逾越的挑战。为此，本文研究了地方政府职能界定的科学依据，并据此探讨了中国地方政府未来机构改革的取向。相关研究结论如下：
（1）中国地方政府的职能定位取决于纵、横两个维度的影响。从纵向维度考察，主要是“中央—地方”政府权力关系架构下的权责划分。中华人民共和国建国以来的60年实践证明，中国地方政府的体制变迁一直是按照中央政府与地方政府之间的“规范性分权”基轴反复探索的。从横向维度分析，主要是不同时代条件下政府属性及其行为取向。以2002年中国提出“建设服务型政府”为标志，按照“服务型政府”的发展定位，中国地方政府职能转变进入了新阶段，进而为运用经济学公共品理论，科学界定中国地方政府职能提供了可能性。
（2）本文从公共经济学视角出发，以公共品理论为基石，界定中国地方政府职能。地方层次的外部性强弱和规模经济高低共同决定了中央政府与地方政府分权的程度。基于此，本文构建了一个以（地方层次上的）外部性和规模经济构成的二维空间，以此作为中央政府—地方政府职能划分的判断矩阵。这种划分原则不仅可以灵活地运用于中央政府与地方政府之间，也可用于不同层级的地方政府之间。
（3）中国新一轮地方政府机构改革是在中央政府“大部制”改革的背景下进行的，势必受其影响。本文认为，地方政府机构设置与中央政府机构设置有同有异，理应是这一轮中国地方政府机构改革的主流政策取向。这一改革取向既吸收了“大部制”的合理性，又满足了地方的客观现实需要。具体到省、地（市）、县（市）、乡（镇）等各级地方政府机构改革而言，由于各自所处的地方政府层级不同，肩负的任务不同，因而在提供公共品方面将各有侧重，从而在机构设置上会存在差别，省级政府可能最为接近中央政府的模式，地（市）级政府可能更偏向于因地制宜的模式，而县（市）、乡（镇）政府将趋于功能整合、部门精简，一如缩微版的“大部制”。
自改革开放以来，中国地方政府已先后进行了五轮机构改革，可谓风雨兼程。不言而喻，地方政府职能转变和机构改革会受到多种因素的混合影响，如政府“经济人”属性(57)、党政关系及宪政结构、地区差异、传统观念、政府能力、官员特质等等。这些因素导致的路径依赖，将使得地方政府实现职能转变、成功建设服务型政府在现实条件下不可能一帆风顺。这些因素相互交织并共同对中国地方政府职能转变和服务型政府建设的价值取向、转变速度、服务重点产生影响。并且，“政府机构改革是政治体制改革的重要组成部分，而并不等于政治体制改革”(58)。因此，正在进行的新一轮地方政府机构改革能否顺利，政府职能能否实现成功转型，无疑还要受到中国政治体制改革因素的影响。“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖、相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。……我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”(59) 2007年，中共十七大提出要“深化政治体制改革”。2010年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》进一步指出要“积极稳妥推进政治体制改革”。到那时，再回首，或许我们会对现在的一些问题看得更加清晰。
注释：
①(51)(52) 董方军、王军：《大部门体制改革：背景、意义、难点及若干设想》，《中国工业经济》2008年第2期。
②(26) 沈荣华：《中国地方政府学》，社会科学文献出版社，2006年，第1、167－168页。
③(34)(46) 叶克林、钱中苏：《政府职能转变理论研究述评》，孙克强、周敏倩、叶克林主编《中国经济体制改革理论研究述评》，东南大学出版社，1992年，第130、138、131页。
④⑤杨宏山：《府际关系论》，中国社会科学出版社，2005年，第17、73－198页。
⑥ 魏星河、刘堂山：《处理中央与地方关系的关键：财权与事权的合理划分》，《江西行政学院学报》2004年第2期。
⑦(18)(20) 曾伟、罗辉：《地方政府管理学》，北京大学出版社，2006年，第302－303、35－36、39页。
⑧ 彭澎：《政府角色论》，中国社会科学出版社，2002年，第2－13页。
⑨(13)(40) 吴玉宗：《服务型政府建设研究》，经济日报社，2007年，第3、8、22页。
⑩ 周恩来政府管理学院课题组：《公共服务型政府建设问题研究分析》，《南开学报》（哲学社会科学版）2005年第5期。
(11) 刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期。
(12) 朱泽山：《服务型政府的涵义和职责》，黄奇帆等编《服务型政府建设》，重庆出版社，2004年，第19页。
(14)(42) 李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社，2004年，第25、56页。
(15) 迟福林：《全面理解“公共服务型政府”的基本涵义》，《人民论坛》2006年第3期。
(16) 苏建明：《公共服务型政府的内涵、职能及对策研究》，《科学决策》2009年第5期。
(17) 谭其骧：《我国行政区划改革设想》，中国行政区划研究会编《中国行政区划研究（论文集）》，中国社会出版社，1991年，第163－167页。
(19)(31)(32)(33) 叶克林：《综论中国行政区划体制改革及“省管县”实验》，East Asia:Comparative Perspective,No.1(2007),pp.5-34。
(21) ［美］吉尔伯特·罗兹曼主编：《中国的现代化》，江苏人民出版社，1988年，第105页。
(22) 郭为桂：《中央与地方关系50年略考：体制变迁的视角》，《中共福建省委党校学报》2000年第3期。
(23) 金太军、汪波：《经济转型与我国中央—地方关系制度变迁》，《管理世界》2003年第6期。
(24) 苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东（论十大关系）第五节》，《中国社会科学》2004年第2期。
(25) 许耀桐：《中国行政体制改革的发展与启示》，徐湘林主编《中国国情与制度创新》，华夏出版社，2004年。
(27) Yingyi Qian,Barry R.Weingast,"China's Transition to Markets:Market-preserving Federalism,Chinese style",Journal of Policy Reform,Iss.2,Vol.1(1996),pp.149-185.
(28) Yingyi Qian,Barry R.Weingast,Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives,Journal of Economic Perspective,No.4,Vol.11(1997),pp.83-92.
(29) 林毅夫、刘志强：《中国的财政分权与经济增长》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2000年第4期。
(30) 张璟、沈坤荣：《财政分权改革、地方政府行为与经济增长》， 《江苏社会科学》2008年第3期。
(35) 李强、高全喜、任建涛等：《大部制之后中国行政管理体制改革的路径》，《学海》2008年第4期。
(36)(37)(47)(49) ［英］斯蒂芬·贝利：《地方政府经济学：理论与实践》，北京大学出版社，2006年，第22、400、25－26、9－10页。
(38) ［法］莱昂·狄骥：《公法的变迁：法律和国家》，辽海出版社、春风文艺出版社，1999年，第446页。
(39) 世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年，第26页。
(41) 萨尔瓦托雷·斯基亚沃—坎波、丹尼尔·托马西：《公共支出管理》，中国财政经济出版社，2001年，第77－78页。
(43) 资料来源：Anwar Shah,"The Reform of Intergovernmental Fiscal Relation in Developing and Emerging Market Economies",Policy and Research,No.23,Word Bank,1994。转引自张永生《政府间事权与财权如何划分：国际经验及其对中国的启示》，卢中原主编《财政转移支付和政府间事权财权关系研究》，中国财政经济出版社，2007年，第159页。
(44) 资料来源：根据《中华人民共和国宪法》（2004）整理。
(45) 资料来源：根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993年12月25日）整理。
(48) ［美］文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃莉诺·奥斯特罗姆：《美国地方政府》，北京大学出版社，2004年，第89页。
(50) ［加］理查德·廷德尔、苏珊·诺布斯·廷德尔：《加拿大地方政府》，北京大学出版社，2005年，第148－149页。
(53) 刘文俭：《地方政府推行大部制改革的实践探索与借鉴意义》，《行政论坛》2009年第3期。
(54) 华建敏：《关于国务院机构改革方案的说明》，王杰玲主编《最新政府机构改革与服务型政府建设职能转变工作指导全书》（第一卷），国家行政学院音像出版社，2008年，第27页。
(55)(56) 吴兢：《新一轮地方政府机构改革凸显“本地特色”》，《人民日报》2009年5月20日第13版。
(57) 叶克林、侯祥鹏：《政府“经济人”假说：一个文献综述》，East Asia:Comparative Perspective,No.2(2006),pp.51－71。
(58) 王贵秀：《中国政治体制改革之路》，河南人民出版社，2004年，第357页。
(59) 邓小平：《邓小平文选》（第3卷），人民出版社，1993年，第164页。
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