我国义务教育公益性的概念建构及其政府责任，本文主要内容关键词为：义务教育论文,公益性论文,概念论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育是公益事业。江泽民同志在《关于教育问题的谈话》中也指出，“学校是培养人才的重要园地，教育是崇高的社会公益事业。”从产品属性上讲，义务教育是一种公共产品，而且是更加接近纯公共产品的一种公益物品，因此，其公益性的特点更加突出。在此，我们有必要对公益性的内涵加以界定，以有利于政府在保证义务教育公益性时责任的落实。
一
公益性是学校及其他教育机构有别于企业组织的根本性特点。根据《教育法》的有关规定，教育的公益性主要包括：(1)不以营利为目的，即“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。(2)教育与宗教相分离，即“国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动”。而这两个方面在界定教育公益性时都是有问题的。
首先，教育不以营利为目的。教育是培养人的活动，经营教育首先要遵循教育规律。我们提出教育不能以营利为目的就是要防止学校出现“纯商业化”运作的倾向和以教育牟暴利的现象。这无可非议，而且这一规定在客观上也促使政府在教育中必然要承担更大的作用。但是这种规定并没有发挥其应有的作用，“在实践中，这样一个规定没有能够有效地调节政府对学校的制约关系，反而导致在贯彻中发生诸多认识上和适用上的混乱”。[1]而问题就出在对“教育不以营利为目的”的评定标准上，因为“当力图探究盈利行为的背后的真实动机时，学者无疑为自己设置了一个更为艰巨的任务”。[2]以下是当前对“教育不以营利为目的”的若干解释：
(1)划分以营利为办学的标准不在于学校及其他教育机构是否有收入，也不在于是否高收费，而在于是否将办学和其他经营活动获得的收入依法用于学校或其他教育机构自身的建设和发展。
(2)民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按国家有关规定提取其他的必要的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。
这两条解释，第一条是出自国家教委政策法规司组织编写的《〈中华人民共和国教育法〉释义》，第二条是新近颁布的的《中华人民共和国民办教育促进法》中的一条，都是出自国家明文的规定之中，是我们解释问题的标准。但这些解释仍然没有厘清对“不以营利为目的”的标准问题。因此，我们在忽略营利是否能够作为教育公益性的本质特征这一前提下，仅就这样模糊规定的本身来讲，它也是无法承担起评判教育公益性要求的。
再看，教育与宗教相分离。这一条规定与其说是在说明教育的公益性特点，不如说是在明确教育的独立性特征。因此，这种提法更是一种概念的混淆。
可见，从现有的法律、文件规定中我们无法找到对教育公益性的确切理解。但在学术界，对教育公益性的探讨一直未有间断。主要有三种研究方法：一是例举法，即指出什么是符合教育公益性的，比如公平、正义等等；[3]二是比较法，即通过与其他事物或事物的其他特点的比较来揭示教育的公益性，比如教育与企业，教育的公益性与产业性等等；[4]三是排除法，即找出一种不符合教育公益性的特征来推断教育公益性的初步状况，比如“暴利”的教育是不符合教育公益性的，等等。[5]这些研究方法无疑都是有一定的可行性，同时也能在一定程度上揭示出教育公益性的某些特征。但缺憾的是，仅仅提出“公益性不是什么”缺乏对公益性理解的正面意义，套用泰勒等人的话：借用其他部门为自己“正身”的做法理应摈弃，在理解义务教育公益性问题上要创造“自己的隐喻”(metaphor of its own)。[2]
首先，在概念上，公益不仅是一个事实概念，而且也是一个价值判断过程。我们在日常生活中，对公益的理解通常是一种公平、无差别的事实概念。反映在义务教育中就是你能接受九年义务教育，我就不能只接受七年；你能进入重点学校，我也一定要有这样的机会。而事实往往并不是如此，国家对公共利益的考虑上往往并不着眼于“个人”，而是着眼于“资源”和“资源的有效利用（即效用最大化）”等问题上。因此，公益在一定时期内，在义务教育中反映的就是对重点学校的积极扶持政策[6]，这本身就是一个对公益的价值判断过程。
其次，公益不仅仅是当前的利益，也包括长远的利益。公益最终将落实到国家利益的实现上，就是说，当前对公众利益的满足是长远国家利益实现的基础。这一点对义务教育同样如此，义务教育是国家的奠基性工程，是国家发展的原始性动力。国家满足公众的义务教育需要，既实现了公众的受教育的权利需求，同时也为国家储备了知识基础，为国家利益的实现打下基础。反过来讲，国家长远公益的实现也能促进公众当前公益的享用程度。
再次，公益不应限子某些集团、阶层的利益，也包括全社会的利益。公益是具有阶段性的，在阶级社会里，公益掌握在当权者手中，是少数人的公益。作为社会主义的中国，理应将公益的范围突破集团、阶层的限制，扩展到全社会。义务教育是全国适龄儿童都必须接受的教育，从制度规定上讲，义务教育是全社会的一种公益。
最后，公益不限于经济上的利益，还包括政治上的利益。权利的享有分为实然的权利、应然的权利，同样还有法定的权利。有学者指出，法定权利的获得具有“差序格局””[7]，即我国是“先在经济上获得权利，然后再是政治上获得权利”。因此，受教育权作为一种政治权益理应与经济权益一同成为义务教育公益性的组成部分。
二
我们把对公益的理解定位于国家意志性、影响的持久性、利益的普遍性和内容的完整性四个方面。相应的我国义务教育的公益性就是在国家意志参与下义务教育对全体公民在提高经济利益和政治权益上的持久影响。这其中，存在两个关键性问题：国家意志参与和全体公民。因为他们涉及到两个主体：一个是义务教育的提供主体，另一个是义务教育的受益主体，无论是经济利益还是政治权益的提高，都最终要通过全体公民反映出来。这又验证了另一种对公共利益的解释，“公共利益是指那些广泛地被分享并能够最好地由集体行动所提供的利益”。[8]同时这也为我们解决我国政府保证义务教育公益性问题提供了两条路径。
（一）保证义务教育的广泛分享
这是对义务教育享有上的质的规定，也是我国政府保证义务教育公益性在制度建设上的出发点。我国在1986年颁布了《义务教育法》，在1992年通过《〈义务教育法〉实施细则》，这在制度上为我国义务教育的发展和全体公民享有义务教育权利创造了条件。
我国政府保证义务教育的广泛共享，不是指全国范围的“一刀切”，而是指一种充分教育，即“每个孩子所受到的教育能够让他们在社会参与和经济参与中拥有广泛的机会”。[9]我们“充分教育”的标准应随着国家的经济状况而定，“充分教育的原则只规定了最低的教育水平”，“只要条件允许，人们完全有能力超越这一水平”。[9]同时，我们政府在保证义务教育的充分教育时，不能一蹴而就，应该是一种持久的影响。2000年我们“普九”基本实现后，各地方政府应本着“积极进取、实事求是、分区规划、分类指导”的原则，抓好“普九”之后义务教育的巩固和提高工作。
（二）保证义务教育的“集体行动”提供
对义务教育产品可以采用“多中心”的供给方式。而要保证作为“集体行动”的公益性，就必须要区分公益和公益的实现方式之间的关系问题。我们的观点是，义务教育公益性可以有多种不同的实现方式。具体实现形式主要包括两大类，五种形式：
第一类：政府可以利用自己的生产单位，也即通过设立公立学校来提供义务教育服务。在这种情况下，政府作为提供者和公立学校作为生产者是同一的，因为公立学校也是公共行政系统的组成部分，它执行着公共行政机关政府的公益指令。然而，由于二者在组织上可以是分离的，因而有时公立学校也会同政府进行谈判，比如招生人数、政策扶持等，以确保义务教育的适当提供与供给。
第二类：政府可以与其他主体签约来提供义务教育服务。在这种情况下，政府把有关义务教育服务质量的有关决策转换成一些具体内容，向潜在的生产者发出要约，规定有关契约范围以及制定评估绩效的标准。这种义务教育标准应该为全体公民所周知，使公民在选择政府之外主体来接受义务教育时能明确地知道他们能为自己提供什么样的服务。同时标准的制定也可以使欲承担义务教育生产责任的私人、组织有了明确的指引，即任何愿意根据政府所规定的范围与条件提供服务的人都可以来做。另外由于信息不对称的原因，政府也有必要使用中介组织，它起购买代理人的作用，从潜在的义务教育生产者那里得到有关成本和生产可能性的信息，与义务教育生产者协商与签约，从消费者那里收听对于义务教育服务的意见、监督义务教育生产者提供义务教育服务的绩效。
这一类主要包括四种形式：
(1)凭单教育。政府通过收税使每一个人都相应地负担一部分教育经费，然后为每个家庭户提供一张凭单(voucher)，这样使义务教育消费群体能够在不同的义务教育生产者之间选择以获得不同的服务。比如，给有接受教育服务资格的每一个孩子或者一个人发一张凭单，由家长而不是由学校或者政府当局来选择学校的类型和课程。受凭单安排制约的义务教育具有“待售”(for sale)的特点，学生及其家长在其中有很大程度上的选择权，可以根据自身的意愿进行选择，并从中获得自己想要的收益。美国就推行了“教育券”计划，但在我国目前尚不多见。有报道称，浙江省长兴县在通过推行教育券追求基础教育均衡发展方面进行了可喜的探索。[10]
(2)政府与不同政府单位组织共同供给。政府与其他政府或者政府的不同职能部门签约，来提供义务教育服务。比如政府及其职能部门下设的机关幼儿园，高校附属的小学、初中，这是政府与其职能部门间的“签约”生产。而在内地政府开设的新疆班、西藏班则是两地政府之间的义务教育互助生产行为。
(3)政府只提供义务教育服务的一部分，但是依靠其他生产单位来安排义务教育服务的其他要求。比如，在我国的某些地方中小学中实践着的学校后勤社会化，政府负责校舍的修建和教育教学的管理，而学生宿舍、食堂等后勤事务由其他主体参与生产，这也就是政府对义务教育服务的不完全生产。但这种义务教育生产的局部社会化应受到政府的规范，不能因为社会化使学生的受教育权受到侵害。
还有一点，就是义务教育的个人生产问题。这一点也就是国外所说的“在家上学”(learning & studying at home)的概念。这种生产形式可能预示着一种趋势，但由于这一生产形式涉及我国国情的适用性、质量等相关问题，因此无论是在理论层面还是在实践操作层面都有进一步探讨的必要。
三
可见，义务教育生产主体的不同并不影响义务教育公益性的发展，正如著名经济学家弗里德曼指出的那样，“教育劳务可以为以营利为目的的私营教育机关或非营利的教育机关所提供。政府的作用限于保证被批准的学校的计划必须维持某些最低标准。”[11]在此一背景下，政府在义务教育供给中应强调责任的“多中心”实现，但其中政府必须要做好宏观调控的职责。
首先，政府要为义务教育的多中心供给者提供制度激励，这其中包括对义务教育的产权加以界定以及给予某些激励措施等，从而为义务教育的多中心生产提供良好的制度环境。“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。”[12]可见，只有强制性的产权才能使产权所有者形成对产权的良好预期，从而有足够的激励来行使。因此，只有界定非政府组织对义务教育的产权，并且有一系列的制度安排采保护其产权的行使，他们才有动力为政府生产义务教育。最近《民办教育促进法》颁布之后，各地掀起的迎接民办教育的“春天”就是一个例子。[13]
其次，政府要控制义务教育多中心生产可能产生的外部性问题。义务教育的多中心生产可能造成对义务教育的垄断经营，而“政府的责任是要为每个义务教育阶段适龄的儿童少年提供学位”[14]，因此，义务教育的垄断生产是有悖于“义务教育坚持以政府办学为主，社会力量办学为补充”的文件精神的。同时，因为义务教育在生产过程中，由于其中资本的寻利性可能会影响义务教育在地缘分配上的不平衡，发达地区更能吸引资本的流入。所以政府应适时推出一系列配套措施以保证义务教育在生产中的分配格局，比如西部大开发战略，无疑对义务教育的地缘差异是一个改善的契机。
最后，政府还应做好义务教育供给中的“检验官”的角色，对义务教育生产组织的好的单位要积极加以制度激励，提供政策和财政支持，对于在义务教育生产中违规、懈怠、以次充好的单位应立即加以处理，可采取摘牌的方法。当然，作为政府自己的生产单位的公立学校仍将是义务教育生产的主阵地，政府要保护好其在群众中的“品牌”，同时对其中进行的改革行为要用“发展的眼光”加以辨别，对的就要及时加以支持和肯定，鼓励其不断进行制度创新，错的，应立即加以制止，以防国有资产的不必要流失和公立教育信任度的损失。