张剑 邹佩伦
广州地铁集团有限公司运营事业总部
摘要：随着城市化发展，城市轨道交通行业进入高速发展时期，全国各地大量城市轨道交通工程竣工并投入运营。城市轨道交通以其准点、舒适、安全等特点受到越来越多乘客的青睬。城市轨道交通作为城市出行的主要方式，然后引申而来一些不稳定因素，诸如：突发大客流、火灾爆炸、列车故障晚点等等，直接影响对社会舆论及市民出行带来影响。为应对网络化运营突发事件应急处置，建立高效的现场指挥组织体系，及时、高效、有序处置突发城市轨道交通事件、事故，最大程度减轻事件/事故影响，尽快恢复运营秩序，保障市民出行需求，成为了城市轨道交通运营企业的重点课题。
关键词：城市轨道交通突发事件；现场指挥组织体系
引言
随着城市化进程的快速推进，城市轨道交通网络规模不断扩大，选择城市轨道交通出行的客流迅速增长，运力与运能的矛盾进一步凸显，运营安全、有序需求越来越突出。运营安全、有序不仅关乎运营企业的利益，也关乎广大市民的切身利益，随着城市轨道交通在城市公交出行需求提高的同时，受市民、媒体关注度也不断提升，一旦发生城市轨道交通突发事件容易成为市民关心的热点。同时，城市轨道交通网络化运营逐步形成，系统的复杂性与日俱增，外部环境的不确定性也不断增加，发生突发事件单一专业已无法有效应对，需多专业联合处置，必要时还需借助外部力量协助处置。为确保突发事件处置效率，有效地将各专业队伍有机结合，形成统一指挥,多方联动处置。建议完善的现场指挥组织体系是应对突发事件的重要前提和基础。
1 国外现场指挥制度的借鉴
1970年代美国加州森林火灾组织混乱。火灾之后，加州针对问题进行讨论研究，萌发了美国标准化的事故指挥体系（ICS）。美国标准化的事故指挥体系（ICS）主要特点是在共同标准化的结构下，将设备、物资、人员、通讯和应急程序联合为一个整体，提高事故管理的效率与质量。为进一步完善突发事件应急处置，2004年美国国土安全部对突发事件指挥系统（ICS）的术语涵义、组织和程序方面作了修改，形成模块化组织，目标式管理，一元化指挥等特征。
2 城市轨道交通企业网络化运营对应急工作带来的挑战
据中国城市轨道交通协会统计，截止2017年第三季度，我国大陆地区城市轨道交通（仅含地铁、轻轨、单轨和APM）开通运营线路总长度达3862公里，车站总数2564座，其中换乘站249座。步入网络化运营的城市共13个，预计到“十三五”时期末，网络化运营城市将超过20个，我国网络化运营趋势愈发明显。网络化运营凸显了城市轨交交通在城市客运中的骨干作用。
2.1公众需求的大幅提升给运营管理要求带来巨大挑战
城市轨道交通整体优势得到充分体现，从一种“可选项”逐步成为市民出行的“必选项”。城市轨道交通网络化运营保持其安全、准点、快捷的固有优点的同时提升了通达性。但同时运营安全也由局部扩展到整体，安全保障要求更高，公众关注度、舆论监督的要求大大提升。在网络媒体影响下，小事容易被放大为公众话题。
2.2网络化转型期的特征给运营管理体系带来巨大挑战
运营企业单线或双线运营期间（运营初期），其组织架构以专业化分工进行调整，建立专业中心。伴随线路延伸，形成网络化运营，从城市中心区域开始，逐步向外扩展到郊区或周边区域。运营企业管理地理跨度、业务管理跨度不断大，应急处置过程跨部门/中心协调多，影响处置时效性情况。
2.3高速扩张的员工队伍给知识技能传承带来巨大挑战
员工队伍对运营企业的挑战主要体现为：一是线网快速发展，员工队伍高速扩张，无法形成一个结构较为稳定、有序的人才梯队。二是线路差异带来设备技术新，专业多的特点，造成学习难度大、技术统筹难、设备管理复杂等问题。三是线网管理业务摊子大、跨度大、对综合性的管理素质与能力提出新要求。
2.4规范化、通用化的现场应急指挥模式有待检验完善
现场救援任务分配、人员标识、指挥术语等没有统一约定，未形成规范。当发生突发事件时，现场的应急指挥缺少标准化操作程序。应急指挥系统缺乏协调性和联动性，未形成通用化流程，缺乏统一的突发事件现场应急指挥模式，影响突发事件的有效应对和高效处置。
3 广州地铁突发事件现场处置组织体系建设具体实践
由于轨道交通人员密度高，容易发生群死群伤的事件；空间相对狭小封闭，一旦发生火灾、水灾、恐怖袭击等突发事件，处置难度和破坏性都较地面交通大很多。建立高效、可靠的应急指挥体系，对轨道交通企业尤为迫切。
广州地铁结合近几年地铁突发事件处置中探索和积累的经验，广州地铁形成具体广州特色的应急处置原则，以满足乘客需求，确保运营服务交付为前提。以梯度运营、边运营、边应急、边抢修为主线，建立较为完善的现场指挥组织体系，明确专业处置现场指挥权、专业联动处置，外部支援等机制，提高应急处置效率。
3.1细化应急响应等级
广州地铁结合其运营情况及运作经验，建立了符合企业特点的应急管理工作思路，以统一指挥、科学决策；属地为主、快速响应；分级负责、协调联动为应急处置组织原则。根据突发事件对运营的风险、影响及广州运营情况特点，将晚点5-10分钟纳入响应体系，突发事件应急响应等级分为4级。提高应急响应敏感度，提升应急处置效率。并明确不同响应等级的响应对象。
3.2广州地铁突发事件应急处置组织介绍
广州地铁突发事件应急处置全过程建立一个主体（现场指挥部），事件达到相应响应等级后，成立现场指挥部，由现场指挥部的现场总指挥负责事件处置统一指挥。将现场划分为两条主线（运作组织、设备抢险），把事故现场划分为行车客运等运作组织和事故点设备抢险两条主线，运作组织由现场总指挥总体负责，各功能组协助，设备抢险由抢险组组长牵头协调，并向现在总指挥负责。将事件划分为四个阶段（第一阶段：信息收集、判断；第二阶段：前期处置；第三阶段：应急抢险处置；第四阶段：应急恢复），根据应急事件处置按照发生事件顺序进行划分，明确各阶段应急处置要点。细化明确事件处置流程及各岗位处置要点，有效规范现场处置。
3.3广州地铁现场处置组织体系
根据国家、地方的现场指挥官制度法规，参考外国先进指挥官制度，结合城市轨道交通运营实际，建立现场指挥官制度，并形成具有广州特色的现场处置组织体系。现场处置组织实施现场总指挥负责制。
3.4应急处置组织原则
3.4.1统一指挥、科学决策
参与抢险的各层级人员较多，实行现场总指挥总体负责制，各工作组组长向总指挥负责。
3.4.2属地为主，快速响应
按照属地为主原则开展应急处置。保证抢险中现场总指挥与各工作组组长之间、现场与COCC、OCC之间的信息畅通，响应迅速。
3.4.3分级负责、协调联动
各层级人员根据响应级别开展工作；各工作组按分工落实责任，做到相互配合；有关单位要密切协作、信息共享、形成合力。
3.5现场指挥部现场总指挥及抢险组角色介绍
3.5.1现场总指挥：现场总指挥整体负责抢险现场的抢险/抢修组织与安排；组织划定事故现场的范围，实施必要的管制或其他措施；指定现场相关人员担任传令官，配合其开展相关工作；必要时，指定相关人员任临时总指挥，行使总指挥职责。
3.5.2抢险组：组长由事发单位设备专业部门分管领导担任。抢险组组长人选根据不同事件/事故类型进行选择（如弓网事故由接触网专业人员担任抢险组组长；列车脱轨事故由车辆专业人员担任抢险组组长），全权负责故障点的抢险；各专业抢险人员的整体安排与沟通；汇报最新故障情况、抢险方案及进度。
3.5.3现场指挥部实行现场总指挥责任制，整体把控现场应急处置组织及客运服务组织、危机公关等应对，其他功能组听从现场总指挥统一指令协助处置。事故现场抢险处置由抢险组组长统一指挥，制定抢险方案，并组织其他专业人员配合处置，并根据处置情况向现场总指挥报告。
4 城市轨道交通运营企业建立现场指挥组织体系的建议
应急工作挑战与机遇同在。有效的应急处置，不但可以减小事件影响，甚至可以不影响运营服务交付，同时有效的处置，能得到广泛的认同和肯定。
4.1必须完善应急处置预案
根据城市轨道交通运营企业自身特点，依托政府层级的应急预案体系，建立和完善运营企业预案、专项预案和岗位处理流程等各级应急预案体系。以统一的应急预案作为应急指挥体系的基础，协调多机构、多部门统一行动，做到忙而不乱，处置有效。制订的应急预案要传达到每个责任人，每个责任人要明确自己的职责，以确保预案准确实行。
4.2统一指挥架构标准，实施岗位责任制
城市轨道交通运营企业需制定统一的指挥架构标准，使不同类型、时间、地点发生的突发事件，能迅速成立现场指挥部。实施岗位责任制，对组织架构内的岗位明确其职责和任务，不因人员的变动而改变其职能。指挥架构也要具备一定的弹性，可根据事件影响大小、复杂程度等情况，灵活增加或缩减组成部分。
4.3建立以能力为基础的分级响应机制
建立自上而下、自下而上的双向应急启动机制，明确事件级别不等于响应级别（分离），分析能力不足，明确预先授权机制、保证行动效率。
4.4一元化指挥，单向指挥链
一元化指挥在应急行动中，每一个指挥员或应急人员仅向一位指定的人员负责和报告，形成单向“指挥链” 。现场只有一位总指挥指挥事故抢险救援，总指挥应由熟悉应急抢险的领导、专家且经过现场指挥官培训的人员担任。一元化指挥可以保证突发事件应对处置过程中指挥有力、行动有序。建立“四个一”：一个权威的常态综合管理机构牵头管理；一个快捷的平战转换机制，明确的决策、指挥与协调关系；一个非常态的临时性应急组织；一个常态与非常态结合的指挥协调中心。
4.5建立通畅灵敏的应急管理信息系统
应急管理信息系统是提高应急管理能力的重要基础，为应急指挥系统的正确决策、通信畅通、指挥到位提供保障。通过对现有资源（包括有线/无线、视频、通讯APP）有效整合，建立起快速反应、信息共享的平台。应急指挥平台要实现信息资源、处理资源和通讯资源的实时调度，实现跨部门、跨专业之间的统一指挥协调。
4.6建立适当的管控幅度
适当的控制幅度，指任何层面、组织的控制幅度应在3-7个救灾资源之间。通过规定管控幅度，建立多层架构的指挥体系，保证指挥、通讯畅通。
参考文献：
[1]崔学忠、贾文峥.中国城市轨道交通运营发展报告（2017-2018）
[2]马奔.美国突发事件应急指挥体系ICS及其对中国的启示
[3]张剑等. 广州地铁运营事业总部综合应急预案[S]. 广州 : 广州地铁集团有限公司2017.
论文作者:张剑,邹佩伦
论文发表刊物:《防护工程》2018年第9期
论文发表时间:2018/9/6
标签：现场论文; 总指挥论文; 组织论文; 轨道交通论文; 城市论文; 突发事件论文; 体系论文; 《防护工程》2018年第9期论文;