对农地制度变迁路径的比较分析，本文主要内容关键词为：农地论文,路径论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F 321.1文献标识码：A文章编号：1001-0262(2006)05-0001-05
理论界对于我国农村土地制度改革的研究很多，但大多学者是运用制度经济学原理，以农地产权为研究对象，以理论分析为出发点，进行我国农地制度变迁的研究。本文将从研究农地制度创新的现实问题的角度出发，以分析农地流转制约因素为切入点，对我国农地制度变迁问题进行不同角度的研究，旨在为我国农地制度改革提供科学参考。
1 农地流转制约因素分析
农地使用权的流转机制创新是农村土地制度创新的一项核心内容。农地流转有利于改变地块细碎化的分散经营，实现土地的规模经营，提高农业的现代化水平，提高农业资源配置效率，从而提高农业的市场竞争力。近些年来，农地流转取得一定成效，各地根据自身特点也摸索出了多种流转形式，使得农地使用权流转速度有所加快。2003年农业部农村固定观察点对全国东、中、西部20842农户的抽样调查显示，全国土地流转面积占总耕地面积的9.10％，其中东部为9.0％，中部为11.60％，西部仅为3.86％。① 但就整体而言，从生产力发展的客观要求而言，目前农地流转水平仍然处于低级阶段，农地流转交易量小，难以形成规模效益，远远不能适应形势发展的要求。
当前制约我国农地流转发展的因素很多，涉及范围也较广，综合理论界的观点可以总结为以下四大类：土地制度的制约、宏观经济制度环境的缺失、思想认识约束及流转交易的微观环境约束。这些因素并不是相互独立的，而是围绕政府、集体、农户三类流转交易主体相互交织形成作用关系，各制约因素与农地流转之间具体的作用机制如下：第一，土地制度对农地流转的制约主要原因是农户承包产权的不完全性及土地集体产权强势地位。农民拥有的土地承包经营权是一个不完整的产权，土地处分权的缺失使土地使用权的自由流转始终都有严格的约束条件[1]；农村土地的集体所有使土地的定期调整成为可能，并且这种集体所有的产权模糊性为土地流转过程中以集体为名侵犯农户权益提供了可能[2]。这两个层面的土地产权因素均不同程度制约着农地流转的发展，可以总结为一条结论，即农民土地使用权的弱排他性制约了农地的流转。第二，制约土地流转的宏观经济制度环境因素很多，主要表现在金融制度及社会保障制度两方面，农村社保制度的缺失使农民仍然依附于土地，挫伤了农户的流转意愿，而许多有流转意愿的农户由于没有金融支持使大额的流转交易无法实现。第三，思想认识上的制约主要表现在农民的恋土情结、农村社区封闭性及平均主义思想等方面。由于历史的原因，土地一直是农民的传家宝和命根子，无论是自耕地或租赁土地，都非常强调土地占有和经营关系的稳定，除非极端情况，农民决不会放弃土地和土地经营。第四，微观交易环境制约土地流转发展主要是指微观农户进行土地流转交易时所面临的约束环境，中介服务及土地交易市场制度缺失是造成当前流转过程交易成本过大的主要原因。
总之，当前的农地集体产权造成的农民土地使用权的弱排他性及宏微观制度的缺失是制约农地流转的主要因素，这是进行土地制度变迁促进农地流转发展所必须解决的问题，同时也是对本文涉及的土地私有化和农户合作化两种制度进行选择的主要依据。
2 农村土地制度变迁的一个分析框架
我国农业的发展出路在于改变目前农村几千年的小农经济生产方式，实现适度规模经营，提高资源配置效率，向专业化、产业化、商业化的现代农业转变；② 而农地流转的主要目标是实现农业生产的规模化，解放剩余劳动力，提高农地资源的配置效率。可以看出，土地流转制度是我国农村分散的小农经济生产模式向规模化的现代农业生产模式转变的一种手段和方式，是农业走向规模经营的一种过渡形式。现阶段农地流转在推行中遇到了一些阻力，农地私有化和走农户合作化的两条道路是克服土地流转制约因素的两种制度选择。③ 但任何一项制度的选择都不是随意决定的，在选择一种制度时，首先要进行成本—收益分析和权衡，只有当感知到制度净收益大于零时才会选择这种制度。但制度净收益大于零只是制度选择的前提和必要条件，而不是充分条件。因为在同一具体条件下，往往存在着多种制度，即存在一个制度选择集合，并且它们的净收益可能都大于零，但现实情况只能选择其中的一种制度。这时就需要进行多个成本—收益分析，最后选择净收益最大的那种制度。最终选取哪一种制度安排，应该按照两种制度实施的成本—收益对比进行选择。一种制度只要其净收益大于零，且在各种可供选择的制度中净收益最大，这就是最佳的制度选择。[3]
以上便是本文分析农地私有化和农户合作化两种制度选择时的理论依据，但值得注意的是，分析出发点并不是制度本身，而是以制度解决土地现实问题的绩效为切入点，把制度选择当作农业生产方式转变的一种目标变迁方式。对于两种制度具体的分析过程，还有一假定条件需要做进一步的说明。考虑到当前农地流转发展较为缓慢，而在现有的承包制下农业经营生产又几乎没有利润空间，所以一项新制度的实施受到的阻力极小，而收益是可以预知的，这里我们假定农地私有化与合作化两种制度变迁均为帕累托式的制度改进，制度变迁的供给成本为零，在进行制度变迁绩效分析时只考虑新制度实施所带来的收益。两种制度实施的收益为在多大程度上解决了农地流转中所存在的问题，是否真正形成了农业生产的规模性，主要以解决制约农地流转的四类因素(土地制度的制约、宏观经济制度环境的缺失、思想认识约束及流转交易的微观环境约束)为分析对象及制度对比的依据。
3 农地私有化解决农地流转问题的绩效分析
农地私有化主要是指农民无偿拥有目前所承包的土地，农户将行使完全的土地产权，农地的占有权、收益权及处分权具有完全的排他性。农地私有化论者文贯中[4]、杨小凯[5]、蔡继明[6] 等主要从产权效率的角度进行了分析，他们认为承包制在短期对激励有效，但无助于长期激励和效率提高，只有明确的产权才能稳定农民对长期收益的预期，解决办法只能是私有制。农地私有化对于解决农地流转问题，其收益主要表现为以下四个方面。
3.1 农地私有化与地权稳定性
农地私有化将强化农户的土地产权，改善农户的土地投资、收益预期，增强农户对于农地流转的信心；农地私有化改变了土地集体产权的强势地位，消除了集体产权的代理人利用职权进行寻租行为的可能性，一定程度上减少了农地流转过程中过大的交易成本。姚洋对浙江和江西两省449个农户的研究表明，地权稳定性对农民的绿肥施用面积有显著的正面影响[7]；Jacoby、Li和Rozelle的研究同样表明稳定的地权对投资具有促进作用[8]。总之，农地产权的私有化将弱化目前的土地制度对农地流转的制约，进一步推动流转的发展。
3.2 农地私有化与宏观经济制度
农地私有化对于改变宏观经济制度制约农地流转的绩效，将主要从社会保障制度及金融制度两个角度进行分析。
一是农地私有化对于目前土地承担农民社会保障功能的现状并没有任何的改变。就目前的情况来看，社会保障制度的承担主体只有三个：政府、集体和个人。农村社会保障是我国社会保障制度建设的最薄弱环节，政府的义务与作用在农村还没有体现出来或在近期无法做到，而集体承担社会保障功能是以集体产权组织形式为基础的，所以农地私有化使当前农民的社会保障只能依靠自身来解决。蔡继明等认为，在农地所有权归农户私人所有的条件下，农民能够以更长的期限出租给其他的农户经营，这样农地不但没有失去失业保险的功能，反而可以促进农村劳动力更加稳定地向城市转移。[6] 但这必须具备一个关键性的前提，即农村土地市场健全，且有农村劳动力市场、资本市场与之相配套，这在短期内是无法实现的，所以这并没有改变农村社会保障制度缺失的现状。
二是在金融制度方面，由于农地私有化后，农户对土地有自主的处分权，对农地流转所需要的大笔资金可进行土地抵押贷款予以解决，这样可进行改制前计划流转无法实现的农地流转。
综合以上两方面的农地私有化制度变迁绩效分析，可以看出，农地私有化对改变农村社会保障制度缺失的现状并没有明显的绩效，但对解决农地流转交易的资金支持问题有一定的正效应。
3.3 农地私有化与农户思想认识转变
思想认识对农地流转的制约是较为特殊的。虽然制度的变迁势必会导致农户思想认识的转变，但这种转变在短期内是无法显现的，因为几千年形成的思想认识定式一时无法改变，需要制度变迁的长期化才有可能改变农民的思维路径。张照新对6省96村的调查结果表明，土地流转以村民小组内不同农户之间的转让为主，占70％以上。[9] 这说明目前农地流转的范围还十分狭窄，具有明显的社区封闭性；根据史清华、贾生华对浙江9村400余户农民的调查结果，现阶段农地流转的参与主体为中低收入农户，流转目的仍为维持生计，这一部分农户占被调查农户的72.7％，而高收入农户仅占6％左右。[10] 这说明即使是已经以从事非农业为主、农业收入所占总收入比例已很小的农户，愿意转让承包土地的比例仍很低。可见农地私有化对于思想认识方面的制约在短期内是没有作用的，这一结论同样适用于农户合作化。
3.4 农地私有化与流转交易中介成本
中介服务组织的不健全导致了农地流转过程中过大的交易成本，现存的一些中介服务组织是以土地集体所有为基础建立起来的，同时也是集体产权在流转中获取经济租金的现实基础，农地的私有化使这些组织丧失了利益的来源，没有了利益驱动，中介服务也将随之消失。可以看出，农地私有化不但没有改善中介服务不足的现状，反而加大了流转的交易成本，在这方面农地私有化的制度收益为负。张照新对6省96村的调查结果表明，农地转让期限为1年及没有确定转让期限的占到了全部农地转让合同的78.8％；从合同关系终止的条件看，随时可以终止合同的土地转包有近60％。[9] 从田传浩对苏、浙、鲁三省农户调查结果来看，农户供给型农地市场中的土地租赁期限平均仅为3.11年，如此短期的且没有保障的农地使用权交易，必然不利于农户在农地上的投资。[11]
通过以上的分析可以看出，农地私有化在土地制度制约及金融支持缺失两方面确实有改进作用，但在改变农村社会保障制度缺失及思想认识制约两方面并没有明显的制度绩效，反而在微观交易环境方面有反作用。
4 农户合作化解决农地流转问题的绩效分析
主张坚持集体所有制的学者有周诚[12]、温铁军[13]、林善浪[14] 等，他们认为实行土地私有制不仅直接受我国现有的政治经济制度的制约，是行不通的，而且东亚一些国家和地区如日本、台湾的经验也证明：小规模的土地私有会阻碍农地流转。农户合作化主要是指在现有农地集体所有的框架下，农户进行土地使用权的集中，集体统一经营使用农地。关于农户合作化的运行机制，与我国早期的人民公社是有区别的，这主要表现在现阶段的合作化合作范围较小，是以村小组或村为基础建立的，这样合作组成的集体成员较为固定、熟悉，可以对行使集体产权的代理人形成有效的制约和监督。农户合作化不仅本身就是农地流转的一种方式，同时也是推动农地流转的一种组织方式，对于解决农地流转问题，其收益主要表现为以下四个方面。
4.1 农户合作化与地权稳定性
地权稳定性是土地所有者进行土地长期投资的关键，这已经成为学者们的共识。当农户觉得产权稳定或者能够长期使用他们的土地，并且保存和增强土地肥力的长期投资所带来的回报很高的时候，他们就有更强的激励去进行这种投资。农户合作化就产生了这种地权稳定性所具有的“担保效应”。农户合作化对集体产权的代理人形成了有效的监督机制，强化了农户集体产权的主体地位，制约了村集体利用产权模糊性寻租的行为，稳定的地权及农业生产环境改善了农户对于农地流转的预期，提高了农户在流转中得到的收益分成，从而彻底改变了农户对农地流转的排斥态度，推动了流转的发展。
4.2 农户合作化与宏观经济制度
农户合作化对于改变宏观经济制度制约农地流转的绩效，也将主要从社会保障制度、金融制度两个角度进行分析。
一是农村社会保障是我国社会保障制度建设的最薄弱环节，政府短时期内很难建立起来，合作化强化了集体产权，从产权的角度讲，产权收益增加的同时也应付出产权实施的成本，在现阶段政府作用缺失的情况下，集体产权应该承担集体内的社会保障义务。可以看出，农户合作化道路在强化了集体产权的同时，也内生了社会保障的替代机制。虽然目前集体产权的收益依然来自土地，但这种机制使土地承担的社会保障功能趋于货币化，逐步切断了土地与社会保障之间的联系，减弱了土地对于农户的重要性，大大促进了农地流转。
二是土地是最好的抵押物品，地权稳定性的提高能够促进农村金融市场的发育。农户通过土地抵押能够更容易地从农村金融市场上取得贷款，从而可以增加对土地的投资，这被称为“抵押效应”。这一效应在农地私有化制度绩效中也有所体现，但集体组织在获取金融支持时相比单个农户有一定的优势，再加上农户合作化强化了集体产权，使集体产权主体更加明确，增加了银行放贷的可能性，有利于获取大额的资金来推动农地的流转。可见，农户合作化所产生的农地抵押效应要大于农地私有化的绩效。
综合以上两部分农户合作化制度变迁的绩效分析可知，农户合作化对于改变目前农村社会保障制度及金融支持缺失问题有较为明显的正效应。
4.3 农户合作化与流转交易中介成本
农户合作化后形成了对集体产权代理人的制约机制，明晰了农地流转交易过程，改善了农户对流转的预期，而且，农户合作化可以进一步发挥集体组织在提供中介服务方面的优势，减少流转交易成本，使农地流转交易趋于规范化、标准化，有利于农地流转的发展。张照新在调查研究中发现，仅有13.2％的农户签订了书面合同，85.8％的转包只有口头约定(另有1％的农户未做回答)。[9] 由于不签订书面合同，农户可能不愿意与自己不熟悉或不了解的农户进行交易，从而可能也限制了农户土地转包的交易对象，降低了实现土地流转的意愿；黄祖辉、汪晖对浙江省农地流转市场的实证研究也表明，农民对土地的长期投资及土地的净收益与农地流转合约的正规性及租赁期限的长短具有正比例关系。[15]
综上所述，农户合作化制度的实施，对于改变土地制度、宏观制度环境及微观交易环境等因素的制约现状确实有积极的作用，而对于思想认识方面约束的制度变迁绩效同农地私有化一样，短期内是没有作用的。
5 农地制度变迁的路径选择
对于我国农地制度变迁的路径选择，应该根据农地私有化与农户合作化两种制度变迁解决农地流转问题的总绩效对比得出。其中，对于解决农地流转中集体产权导致的农户产权弱排他性，农地私有化与农户合作化的制度变迁绩效是一致的，两种制度均改变了集体产权的强势地位，虽然行使产权的主体不同，但两种制度变迁均达到了产权主体与农地流转主体一致性的要求，消除了农地流转交易中的外部性，对农地流转起到了促进作用。对于获取金融支持的能力，集体组织天然的优势使其在获得金融支持的额度方面远大于单个农户，相应地，推动流转的交易量比单个农户要大。由于农地私有化对于社会保障制度制约因素并没有正面影响，而农户合作化在这方面的制度变迁绩效为正，所以在宏观经济制度环境制约因素方面，农户合作化比农地私有化要有明显的制度绩效。而对于微观交易环境这一制约因素，农户合作化在提供交易中介服务、减少交易成本方面的制度绩效比农地私有化的制度绩效要高。
通过以上分析，农户合作化在解决我国农地流转问题上比农地私有化方案有明显的制度绩效优势，这便为我们提供了制度选择的依据，即农户合作化是我国当前农地制度变迁的最优路径选择。
注释：
①数据来源：农业部农村经济研究中心RCRE网站http://www.rcre.org.cn/RCRE/GDGC/gdgcdata.htm.
②按照迈克尔·P·托达罗在《发展经济学》关于农业发展演变的分析，农业发展的第三阶段是专业化、商业化的现代农业。专业化的农业中，生产完全是为了满足市场需要，在组织方式和运作上，同大型工业企业都没有丝毫差别。
③理论界关于农村土地制度变迁的制度选择主要有四种，即土地国有化、土地私有化、混合所有制、土地合作化，但从实质上可以归结为土地私有化和合作化两种道路。如主张土地国有化的学者认为对于土地承包权可实行永佃制，其实质与土地私有没有区别。
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