塞防海防与清朝财政，本文主要内容关键词为：海防论文,清朝论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在19世纪70年代以后，清王朝面临着严重的边疆危机。对于这一时期清王朝财政支出影响最大的主要问题，一个是塞防，一个是海防。在太平天国时期因财政膨胀而增加的大量收入，在内战结束后基本上都移用到国防上来了。
西征和塞防的军费
1867年原浩罕汗国的军官阿古柏在新疆建立了所谓“哲德沙尔汗国”，投靠俄国。1870年，俄军占领伊犁。西北边疆出现了严重的危机。1873年，左宗棠攻占肃州，最终镇压了回民的造反，这标志着长达二十多年内战的结束。他建议清政府乘胜出兵西北，收复新疆。清廷经过激烈的争论之后，采纳了左宗棠的建议，于1875年任命左宗棠为钦差大臣，督办新疆军务，率兵出征新疆。
西征军人数二万余，万里奔袭，费用浩大，西征军饷由西征粮台统筹外，还有伊犁军饷、塔里巴哈台军饷、乌鲁木齐军饷。张曜的嵩武军14营，每月应支净粮料436950斤，正杂饷银37280余两；宋庆的毅军马步队及长夫共9136余名，月需净粮料493100余斤，正杂饷银41000～42000余两；金顺一军马步20营，人数达1万以上，月饷、粮料又不知凡几。随着西征战事的展开，兵员不断增加。粮料的运输更是一笔极大的开支，每百斤自肃州至安西的运价高达11.7两，此外还有大量军衣、军械的添置以及欠饷的补发等等，大军能否出关，能否坚持，财政上有无办法成了关键。
左宗棠的主要办法是借外债。借债的担保就是各省应解甘肃的协款。甘肃新疆协饷历来是清朝财政支出的一个大头，在道光年间，甘新协饷每年达404万或415万两，几乎占国家财政支出的十分之一，除留抵外，每年实拨银300多万两。但到咸丰年间，由于财政危机，甘新协饷屡次裁减核扣，大幅度下降，减至302万两。到同治初年，每年实拨到新疆的经费仅44万两，而且常常拖欠。在每年应拨甘新协饷中，两江60万两，浙江144万两，广东84万两，由于年年拖欠，成了一大笔空有其名的财源。通过举借外债，由应协省份负责外债的偿付，成为左宗棠对付东南督抚的一个绝招。左宗棠的办法是委托胡光墉负责与外商接洽借款事宜，而要求清廷命令应协省份的关道出担保票，并加盖督抚印。
由胡光墉经手的西征洋款总共有4次，情况有如下表（注：徐义生：《中国近代外债史统计资料》第6-7页。左宗棠出兵新疆的借款与在甘肃镇压捻军、回民的借款在用途性质上不同，这里所谓的“西征洋款”是指因收复新疆而举借的外债，与徐义生原来的统计口径有所不同。再，徐义生认为自第四次西征洋款（1877年汇丰银行借款）开始，才是用于平定新疆阿古柏叛乱，有误。1875年丽如、怡和借款系用于大军出关的采运脚价和兵饷（见《左文襄公全集》奏稿，卷45页69）。）。
表1 西征洋款统计表（单位：万两库平银）
年月贷款者
款额
息率期限 担保
怡和洋行
100
闽海、粤海、浙海、江汉、江海
1875.4 年息10.5% 3年
丽如银行
200
各关洋税
1877.6 汇丰银行500月息1.25% 7年 各关洋税
1878.9 汇丰银行175月息1.25% 6年 各关洋税
1881.6 汇丰银行400年息9.75% 6年 陕甘藩库收入
合计
1075
除洋债之外，左宗棠还举借了为数不少的内债，光绪元年到三年，借款340万两，四年至六年406万两，七年至八年100万两，总计达846万两。在上述三期中，左宗棠共收银58477600两，其中外债占18.38%，内债占14.85%，内外债共占左宗棠所掌管的西征军费收入32.85%（注：据徐义生：《中国近代外债史统计资料》第18～19页。）。
但实际上，西征军费的开支远远超过此数。光绪十年，据户部奏报：
军兴以来，近三十年，用财曷止万万。迄寰宇底定，而甘肃新疆需饷孔多。除明春一军业经裁撤不计外，以现在调拨而论，刘锦棠、谭钟麟关内外之师，岁拨银七百九十三万两，是为西征军饷。若西宁岁拨之一万两、宁夏岁拨之十万两，凉庄岁拨之八万四千两不与焉。金顺一军并接统荣全、景廉旧部岁拨银二百二十八万两，部垫三十六万两，是为伊犁军饷。若巴里坤专饷迭次提拨之四十万两不与焉。锡伦接统英廉所部并新募诸军岁拨银三十三万两，是为塔里巴哈台军饷。长顺接统恭镗所部岁拨银九万六千两，是为乌鲁木齐军饷。若张曜所带豫军岁需银六十余万两，向由河南供支不与焉。以上四路各军每岁共需银一千一百八十余万两，遇闰加银九十余万两。军需而外，善后经费又每次动拨数万数十万两不等。事权本未划一，故勇无定数，饷尤无定额，通盘计算，甘肃新疆岁饷耗近岁财赋所入六分之一。（注：户部：《统筹新疆全局以规久远疏》，邵之棠辑：《皇朝经世文统编》卷56。）
在西征用兵高峰时，显然还不止此数。估计从光绪元年到新疆建省约十年左右的时间内，整个西征和塞防的军费支出达到七、八千万两。以几乎是国家一年的的财政收入用于收复新疆，反映了光绪朝前十年的政策重点。
应该指出，清政府是在极其困难的情况下作出西征的战略决策的。人们比较重视的是当时另一大问题——海防对于西征决策的影响，其实，内战刚刚平息后的险象环生的内地局势，也是朝廷上下十分关注的一个问题。一个是大量遣撤清军、失败的起义士兵的安置难以解决，社会治安问题日益突出。更为严重的是，由于内战，农业设施遭到了严重的破坏，自然灾害频仍，饥荒蔓延。就在西征军的基地陕西，也出现了大规模的饥荒：“光绪初元，山西、陕西、河南大饥，赤地方数千里”，“灾区之广，饥民之多，实二百年来所仅见”（注：《谭嗣同全集》上册《刘云田传》，薛福成《庸庵文别集》卷3《代李伯相复沈太史书》，转引自李文海等编《近代中国灾荒纪年》，湖南教育出版社1990年版第347页。）。而西征军在前线节节胜利之时，内地的饥荒也达到了空前的程度，死亡不下千万，山西甚至出现了全村饿死、全家饿死、杀子而食、市人肉的惨象，史称“丁戌奇灾”。在内地异常困难的形势下，清政府依然基本上保证了西征前线将士的粮饷供应，这是极其不容易的。
1878年，清军取得了平定阿古柏的胜利。清政府乘左宗棠西征胜利的有利形势，与俄国进行了收复伊犁交涉。伊犁交涉几经曲折，于1881年与俄国达成协议，付俄代守伊犁兵费900万卢布（注：俄代守伊犁兵费总额900万卢布，合银500万两，两年内付清。清政府于1881～1883年分别在厘金项下拨银584871两、海关税项下拨银1200000两，余由户部与各省凑还。详见汤象龙《民国以前的赔款是如何偿付的》，载《中国近代经济史研究集刊》二卷二期。），收回伊犁地区。1882年到1884年，与俄国又签订了一系列边界与通商条约，1884年新疆建省，西北边疆的形势逐渐稳定了下来。塞防告一段落后，清政府果断地大规模裁减塞防的军费，恢复道光旧制，即将甘肃新饷总额控制在四百余万两，一百余万两由当地地丁钱粮留支，余三百数十万两由内地协拨，将由塞防腾挪出来的大量经费用于海防建设。
海防军费
海防问题直接由1874年日本出兵台湾而引起。但是，当时清政府因全力处理新疆问题，无暇东顾，故而对日本采取了守势。1875年5月，清政府决定创办南北洋海军，而以北洋海军为主。至7月，由恭亲王奕訢领衔，总理衙门与户部会奏，定由海关税和厘金项下拨解南北洋海防经费400余万两。其中，粤海、潮州、闽海、浙海、山海五关并台湾沪尾、打狗两口提四成暨江海关四成内二成洋税共二百数十万两，江苏、浙江厘金项下每年各提40万两，江西、福建、湖北、广东厘金项下，每年各提银30万两，共200万两（注：《清末海军史料》，海洋出版社1982年版第615～617页。）。
到1877年3月间，清政府又决定自下半年起，将洋税项下200余万两分出一半解部抵还部拨西征饷银，总数200万两。这样1877～1879两个财政年度内（即光绪三年七月至光绪四年六月、光绪四年七月至光绪五年六月）海军经费总额实际为300余万两（注：《洋务运动》资料丛刊（二）第360页。）。不过各省、关实际并不如数解缴。西征战争和中法战争后，财政得到了喘息的机会，对于海防的投入明显增加了。1880年起仍恢复原定400余万之数。到1887年，又增加芜湖、九江、镇江、江汉、东海等关指拨海防经费。现将1875年原定关税厘金历年解拨海防经费数列表如下（注：据罗玉东：《中国厘金史》、汤象龙：《中国近代海关税收和分配统计》，厘金数中有个别年份缺漏。）：
表2 1875年定各省关实解海防经费统计表(1875～1894)[单位：两]
厘金
海关税
年份
合计
江苏浙江湖北江西
江海关
浙海关
闽海关
粤海关
1875 99308
100000 33986 124489168048 527706
1876 96481
142727 200000 13365 160008 5810253657 873924
1877 100000 285453 160000 103674 67681 83282
131400 933367
1878 120202 160000 394692 14763 96341
104761 892637
1879 190000 175016 38603 83117
116872 605487
1880 120000 76930
200000 425980 162794156020 229256 1372860
1881 30000
369785 160000 601337 257543198078 305508 1924132
1882 40000
80440
160000 647009 228554183980 337578 1679443
1883 40000
60408
160000 500719 224922138114 369649 1495695
1884 65000
30162
80000 454107 265556162441 366608 1425758
1885 65000
30000
40000 520031 257434198296 342315 1454961
1886 170000 30000
20000 672101 240737376646 1511370
1887 480000 190000 100000 652812 292027538437 427819 2682982
1888 190000 180000 80000 831360 508837590040 375305 2757430
1889 240000 350000 136500 1014192374651296079 353363 2766674
1890 350000 320000 1198777289893291085 361524 2813169
1891 320000 320000 1355683306165246388 389686 2939813
1892 322400 320000 1310588287109255898 349972 2847859
1893 322400 320000 1227636345443293190 367061 2877623
1894 322400 260000 1358440302248267353 2512335
合计 3077200 3353716 428180 1946500 13491505
4749457
4083949 5727028 36895225
1887年新增各关实解海防经费数共434万余两，统计如下（注：据汤象龙前书。）：
表3 1887年新增海关拨解海防经费统计表(1887～1894)[单位：两]
年份
镇江关
芜湖关 九江关
东海关 江汉关 合计
1887 30000104914 23221
158135
188815000020000115849 11080
60000
356929
188913000050000
60000
240000
1890320000170000
160000 45000
695000
1891280000120000
160000 75000
635000
1892200000190000
160000 568745000
600687
1893244000201900
321800 61050
828750
1894363100192500
212100 60600
828300
合计1687100
974400
123466339988
406650 4342801
综合两表，总计海防经费共收入41238026两，将个别年份漏计的款额考虑进去，从1875年到1994年，全部海防经费收入至少达4200万两。
姜鸣先生对这一时期的北洋的海防经费进行了深入的研究。据他的研究，光绪元年至光绪二十年北洋海防收入约23022422两，支出约21357977两（注：姜鸣：《龙旗飘扬的舰队》，交通大学出版社1991年版第136～137页。）。南洋海防经费支出缺乏系统的资料，但数量大大低于北洋是没有问题的。在各省厘金项下，拨到南洋的海防经费总数为300万两，主要由江苏厘金项下拨出，占厘金解款总数的一半，而海关税则大部分拨给北洋。我估计，南洋的海防经费收支至多为北洋收入的三分之一，如此匡算，则这一时期南洋海防经费的收入总数约为800万两。那么还有约1000万两的海防经费究竟到什么地方去了呢？这就牵涉晚清财政史上的一个公案——慈禧太后挪用海军经费的问题。
1884年甲申易枢事件发生，由慈禧太后的妹夫醇亲王奕儇入主军机，次年，海军衙门成立，由奕儇任总理海军事务大臣，控制了原来由南北洋分得的海防经费。海军衙门从成立到1895年撤消，共筹措海军经费3000余万两，平均每年达300万两（注：姜鸣：《龙旗飘扬的舰队》第201页、《近代中国海军》（海潮出版社1994年版第333页）认为共2000余万两，不确，这可以从我上列表格中数字累加，不难得出结论。梁启超曾言，“自马江败后，戒于外患，群臣竞奏，请练海军，备款三千万”（《饮冰室文集》之四第40页），估计不错，但所谓“举所筹之款，尽数以充[颐和园]土木之用”，不过文人夸张之词，以耸动舆论。），占到甲午战争前全部海防经费收入的四分之三。到1888年北洋海军成军乃至甲午战争爆发前夕，北洋实收约1000余万两，加上购置舰船的费用，海军衙门的经费仍然绰绰有余。但1888年海军衙门又抛出了一个所谓筹措“海军巨款”计划（注：《清末海军史料》第641页。），根据这个计划，由广东认筹100万两，两江认筹70万两，湖北认筹40万两，四川认筹20万两，江西认筹10万两，直隶认筹20万两，共计260万两，名义上是“汇存北洋发商生息，按年解京，以补正杂各款之不足，其本银专备购舰设防要务”，而真正的目的是“腾出闲杂各款专顾钦工”（注：《洋务运动》资料丛刊（三）第166～167页。），也就是要把海军经费挪用到修建三海和颐和园工程，这笔海军巨款实际上成为地方官员的报效（筹解清单上莫名其妙地列上了参予此事的各省督、抚、藩、臬、运司的名单，表明了其特殊的意义）。
学者们对挪用海军经费修建颐和园一事，已进行了许多考证，有三千万两之说，有一千万两之说，也有六百万两之说，本无定论（注：参见姜鸣：《龙旗飘扬的舰队》第233～234页。姜认为，海军衙门经费用于颐和园工程的总经费，当不超过750万两（第209页）。另据胡思敏说，“园工初兴，立山为内务府大臣，报销八百万金，浸以致富。”（《国闻备乘》卷2））。笔者根据上述对于海军经费总收支的考订，估计挪用的经费总额不大可能超过一千万两。因为超出此数，海军衙门即无法给予腾挪；而且颐和园的修建费用也不需要由海军衙门全部包下来，慈禧太后还从户部挪用了不少经费：
朝邑阎文介[敬铭]以大学士长户部八年，爬罗梳剔，遇事撙节，岁得羡余百余万，及光绪中叶，几盈千万。文介欲储此款不他用，以待国家正用。自颐和园工程起，内务府经费岁增数百万，每支取时，文介辄拒之。慈禧固知部中储有巨款，一意提用，而文介一日在位，必不能遂其志，于是眷文介骤衰。文介知无可为，遂称疾去职。文介去而户部储款数月间立尽（注：黄浚：《花随人圣庵摭忆》，上海古籍书店1983年版第511页。）。
作者记叙于尸部盈余之数虽有夸大失实之处，但是拨用户部之款用于颐和园工程却是事实。特别需要指出的是，与道光、咸丰的行政风格不同，慈禧太后是经常侵占外府财用的。如1872年同治皇帝大婚，部库拨银达450万两，动支江宁织造、苏州织造、杭州织造、两广、粤海关、淮安关等共500余万两，“统计京外拨过银将及一千万两”。（注：户部：《请饬内务府撙节用款疏》，盛康编：《皇朝经世文续编》卷31。）1888年光绪皇帝大婚，户部拨银350万两，外省籍款200万两，共550万两（注：林克光：《一代名妃的悲剧》，中国人民大学出版社1991年版第11页。），还不包括内务府的开销。平时内务府也不时地向户部借款。慈禧太后为自己建颐和园、筹办六旬庆典，其数目不可能少于一千万两。至于慈禧的私蓄多少至今还是一个谜（注：甲午战争时期，张荫桓曾向光绪皇帝建议向慈禧太后借钱，据他估计“皇太后私蓄有二、三千金，半在南苑，半在大内，皆用红头绳束之”。（王庆保、曹景
《驿舍探幽录》御史张仲炘干脆上奏称，“津沪一带，遍传倭人知我皇太后藏有金银四千万两”。（《中日争》资料丛刊第三册，新知识出版社1956年版第145页）1908年慈禧太后去世，据当时英文报纸《北华捷报）报道，慈禧身后在内宫地窖中留下一笔私藏的金银块，计银九千九百万两，金一百二十万两，相当于二千二百万英镑。（[美]马士《中华帝国对外关系史》第三卷，张汇文等译，商务印书馆1960年版第469页注③）这里存录备考。）。
西征战争举朝倾全力支持，投入七、八千万两，收到了实效。海防虽于中法战争后成为国家大政，十年筹款三千万，加上其他捐纳、协饷，为数虽不及西征，但也相当可观。但是关系国家命运的这笔巨款竟移去近四分之一用于慈禧太后一人之享乐，清王朝灭亡的命运由此看来是必定无疑了（注：北洋海军成军后发展停顿失误，自然不能由慈禧太后一人承担。在李鸿章直接控制的淮军钱粮公所，就积存有800万两现银（《三水梁燕孙年谱》上卷第44页）。因为这成了淮军的“私产”，李鸿章当然不愿意拿出来发展海军的。）。
中法战争的军费开支
中法战争是在西征战争结束后不久爆发的，财政上尚无准备的清政府和战不定，亦有其因。中法战争的军费开支，据吴廷燮记载为三千万两（注：吴廷燮：《清财政考略》第20页。吴的估计是“甲申一年即一千五百万，合计亦值三千万”。胡钧亦认为中法战争“糜款至三千万。”（见胡钧《中国财政史》，商务印书馆1920年版第335页。）），但依据何在，不得而知。我们在此略作考订。
1883年4月，法军攻占越南南定，接着于8月间攻占首都顺化，越南形势危急。清政府一面派兵进驻越南北部，一面采取资助刘永福黑旗军进行抗法战争的策略。清政府究竟接济了刘永福多少兵饷，已无详考，据广西布政使徐延旭于光绪九年九月奏报，“计其所部饷银每月实需五千两，臣与黄桂兰等往反函商，禀经抚臣核准，此后月饷由臣行营酌量发给，使无缺乏”（注：《中法战争》资料丛刊（五），新知识出版社1955年版第231页。）。这大体上是按照10营人数发放的。据此估算，加上军火接济，总数不会超过15万两。进入越南北部的是桂军共17营7千余人，后加募到30营左右，滇军也有10营约5千人。这样，估计入越清军总数在40营左右，清政府拨给桂军的军饷达40万两（注：《中法战争》资料丛刊（五）第209页。），依此估计滇军的军费约近15万两。因此，到1883年12月战争爆发前，清政府在前线的军费支出从宽估算也不会超过100万两。
战争爆发后不久，张之洞对于整个军费开支曾有一个估计：“统计滇、桂、广东、天津、烟台、旅顺、营口、江海、闽、浙各路之军，除原有各营外，共新增募者一百七八十营，其湘、淮、滇、桂，饷章略有参差，多少牵算，共岁需银四百余万两，军火各费约需银百余万两；然则多则六百万金，可支一年……”（注：《中法战争》资料丛刊（五）第270页。招募费用和军饷支出与军火弹药支出的比例张之洞估计为4:1，而有人估计为10:1或10:2（《中法战争》资料丛刊[五]第600页）。）依此计算，中法战争从1883年12月爆发到1885年6月结束，共19个月，增加的军费开支总数约在1000万两。如果加上原有兵力的调动，总数不会超过3000万两。中法战争期间，清政府举借外债7笔共12591143两，其中除60万两后拨给神机营使用外，余11991143两均用于军费开支，基本上与新增军费1000万两相近。这说明，清政府在财政少有机动的情况下，主要是依靠外债来解决新增的军费开支的。应计入中法战争军费开支的还有马尾之战的损失。马尾一战，福建水师损失战舰11艘，其建造、购置费用如下（注：据张国辉：《洋务运动与中国近代企业》第44、49页（中国社会科学出版社1979年版），林庆元：《福建船政局史稿》第175～177页（福建人民出版社1986年版），夏东元：《洋务运动史》第315页（华东师范大学出版社1992年版）。）：
船名
下水年代
船型
马力（匹） 载重（吨） 制造费用（两）
扬武
1872.4.23
木质兵轮 250 1393254000
伏波
1870.12.22 木质轮船 150 1258161000
济安
1873.1.2 木质兵轮 150 1258163000
飞云
1872.6.3 木质兵轮 150 1258163000
振威
1872.12.11
木质兵轮 80
572 110000
福星
1870.5.30木质轮船 80
515 106000
艺新
1876.6.4 木胁兵轮 150 1250162000
永保
1873.8.10木质商轮 150 1391167000
琛航
1873.12 木质商轮 150 1391164000
建胜
1876购
子母型蚊 389 440 120000
福胜
1876购
子船 389 440 120000
合计208811166
1690000
以上11艘兵舰共计价银169万两，由此我们可以估算，福建水师在马尾之战中的军事装备损失约在200万两左右。
综上所述，中法战争中，清政府的实际军费开支大约在3000万两左右，不会超过3500万两，吴氏的估计大体上是正确的。
综上所述，1875～1884年西征和塞防总计支出约8000万两，1875～1894年海防支出约3000万两，1884～1885年中法战争军费支出约3000万两，三项合计共14000万两，相当于中法战争之前清朝两年的国家财政收入。在这三项开支中，债务收入在西征军费和中法战争军费中占到三分之一，反映了在这一时期清朝战时财政对于内债和外债的依赖程度。
收稿日期：2000-06-12
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