我国公共工程投资项目绩效审计的探索，本文主要内容关键词为：投资项目论文,绩效论文,我国论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于公共工程投资绩效审计刚刚引入我国，审计理论界
与实务界对此尚未达成统一认识，因此有必要对相关问题进
行研究和探讨。
一、涵义的界定———包括财务审计、合法审计在内的综合
按照最高审计机关国际组织（INTOSAI）审计标准委员会
1992年颁发的《审计标准》的定义，绩效审计是经济性、效率性
和效益性审计。经济性是指以最低费用取得一定数量与质量
的资源，评价被审计单位或项目的各项资源的占用和耗费是
否节约、经济，考察在哪些经营或管理环节出现了浪费资源或
不经济的现象；效率性是指对一个部门或项目的资源投入中，
力争取得最大的产出或确保以最少的资源投入取得一定数量
的产出，评价业务管理部门的成绩，衡量投入与产出之比；效
果性是指能确保实现预定计划，评价决策是否达到了预期目
对于公共工程投资项目来说，经济性是指以最低的支出
和耗费进行工程设计、施工、维护，尽量节约、避免浪费。具体
说是指公共工程立项决策的科学性和可行性，工程建设成本
的节约性和建设资金筹集成本与使用成本的节约性。公共工
程投资的效率性主要指公共工程投资项目的资金运用是否得
当；工程的工期是否达到预定的标准，有无延误工期的情况；
人员有无闲置、重复劳动；设备有无闲置；工程采购的物资是否得到充分利用等。公共工程投资的效果性主要关注工程投
资目标的实际情况，是否达到预定的标准，是否取得预定的效
益，这里的效益不仅包括经济效益，还包括社会效益、生态环
境效益等相关内容。
公共工程投资项目一般投资金额量大、用款单位多、人员
素质参差不齐，财务管理相对薄弱，不少贪婪之徒在工程投资
项目建设中搅“混水”，往往内外勾结，利用资金管理上的缺口
以少报多、以虚报实，同时以虚假发票、假工程计量清单掩盖
真相，企图瞒天过海、大肆侵吞国家财产以中饱私囊。鉴于公
共工程投资项目现实中存在的不容忽视的违法违规现象，现
阶段全方位、大规模的独立绩效审计不宜立即开展，应结合财
务审计、合法性审计，一方面充分揭露、深入地查处重大违法
违规问题；另一方面查不经济、效率低、效益差的问题，从而把
完善法制、强化管理、促进改革体制、提高效益紧密结合起来，
即实施包括财务审计、合法审计在内的综合审计是当前我国
公共工程投资项目绩效审计的现实选择。
二、审计主体———“三位一体”的组织体系
从《审计法》、《注册会计师法》、《审计署关于内部审计工
作的若干规定》等法律法规授权情况来看，政府投资或以政府
投资为主的国家建设项目绩效审计应由国家审计和内部审计
来完成；社会审计主要审计股份制和私人投资的建设项目。随
着投资体制改革工作的不断深入，我国投资主体多元化格局
逐渐形成，国有资产在公共工程中的比重日渐降低，公共工程
投资项目的融资、规划、计划、施工、管理不再是政府独家的事
情，私人资本和私人公司的介入使“公共投资”与“国家建设项
目投资”不再具有统一的涵义。这种投资建设与管理局面的出
现向公共工程投资管理和审计提出了挑战，一个十分严峻的
问题呈现在我们面前，即政府是否还能不受限制地进入公共
工程投资审计领域。
但由于多数公共工程投资额都比较大，对国民经济发展
的影响也比较大，在更好地利用国家有限资源和资金高效率
地建设更多项目的问题上，国家审计需要转变对公共工程审
计的思路，重心移向建设项目的两端，即事前决策和事后效
果，事中工程造价的经济性审计可以委托给社会审计来完成，
并把全过程跟踪审计的许多内容分解给内部审计机构，充分
利用与内部审计、社会审计的战略协作，发挥各种审计资源的
优势，实现在公共工程投资审计中的优势互补，从而有利于体
现“全面审计，突出重点”的原则。从我国审计现实状况看，国
家审计机关在财务审计方面积累了许多经验，具有专业优势；
社会审计在工程造价方面独有所长，可以弥补国家审计在这
方面的不足；内部审计机构得天独厚的优势是能够全过程介
入项目建设监督工作之中，可以在一定程度上实施事实审计，
对于外部审计所使用的资料和其他信息的真实性提供一定的
便利及保证。一言以蔽之，我国公共工程投资项目绩效审计的
审计主体可以是国家审计为主导，部门内部审计、社会审计协
作开展的“三位一体”的组织体系。
三、审计客体———多个单位的资金运行效益及各种管理
从世界各国的绩效审计来看，审计客体即审计对象的载
体众多（包括价值形态和实物形态），但究其内涵和本质是审
查预期目标与完成目标所投入资金之间的关系，最佳投入产
出关系是以最少的投入完成既定目标，或以最少的资金取得
最大的产出，实物形态的投入最终仍要以货币计量。绩效审计
的作用在于通过审计促进被审计项目实现最佳投入产出关
系，实现其资金运行的现实效益和潜在效益。这说明了绩效审
计的本质，即资金运行效益的审计决定了绩效审计的审计客
体，即审计对象是资金运行的效益，这里的效益包括现实效益
和潜在效益。
对于公共工程投资项目，由于参与项目建设和管理的部
门或单位较多，涉及的主要有建设项目的主管部门、各地方或
国家的政府机关、建设单位、设计单位、施工单位、金融机构、
监理单位、材料等设备的供应商等，需要通过对多个部门或单
位的管理入手，审计其日常活动、项目完成情况中的资金运行
效益。考虑到管理控制作为产生不经济、低效率、差效果的重
要潜在因素，对许多单位的相关管理制度，如内部控制制度、
信息制度、内部审计制度等进行审计能起到事半功倍的效
果。另外，我国正处于改革开放阶段，处于这一阶段国家的最
显著特征是经常面临旧制度与新情况之间的矛盾。因此，制度
的不完善、缺乏刚性已成为我国目前存在的普遍现象。将制度
审计作为我国公共工程投资项目绩效审计的内容有利于加快
制度的改革与完善，体现了绩效审计的建设性作用。
四、审计方法———控制关键点
蔡春教授在其博士论文《审计理论结构研究》中曾指出，审计是一种控制行为，并进行了令人信服的论证，那么，政府
绩效审计作为审计的一个分支也是一种控制行为。具体来讲，
从政府绩效审计的全过程来看，政府绩效审计要事前控制政
府各项活动的项目选择，事中控制项目的发生过程，事后评价
政府行为的经济性、效率性和效果性以及提出合理化建议、监
督建议实施与否，可见控制行为贯穿整个审计过程的始终。根
据系统论，控制关键点是整个控制系统中起主导作用的因素，
掌握并对其进行重点审计是保证项目良好绩效、成功审计的
秘诀。借鉴英国政府审计的经验，现将我国公共工程投资项目
绩效审计的控制关键点总结为以下7个：（1）选择承包商应从
项目的长远绩效考虑，而不仅仅是最低价。（2）设计应整合到
整个建造过程中。（3）建造前应充分计划，如确定合适的施工
顺序、“价值工程”等。（4）工程资金是否及时足额到位，使用是
否合规，有无转移、侵占、挪用建设资金的问题等。（5）要有可
靠的现场管理，如所有参与工程的单位进行有效的交流与合
作等。（6）工程必须随时检查造价、工期、质量目标是否达到，
并能吸取其他工程的经验教训。（7）应鼓励承包商按时、不超
概算、高质量地完成项目，如在合同条款中设定目标价格等。
五、审计目标———要着重考虑可持续发展
可持续发展是20世纪80年代提出的一个新概念，1987年
世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中第一次阐
述了可持续发展的概念，得到了国际社会的广泛共识。可持续
发展是指既满足现代人的需求又不损害后代人满足需求的能
力，换句话说就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它
们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保
护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资
源及环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。可持续发展
的核心是发展，但要求在严格控制人口、提高人口素质和保护
环境、资源永续利用的前提下进行经济和社会的发展。
对于公共工程投资项目来说，它具有投资额大、风险高、
影响范围广等特点，此类项目是关系到国计民生，对我们当
代甚至子孙后代都有重大影响，建成后将对相关的行业、部
门以及该地区经济的发展造成重大影响。公共工程投资项目
的建设工期长，人力、物力、财力的投入量大，而且年度投入
量的分布可以非常不均匀，因而风险很高，在国民经济和社
会发展中占有很重要的战略地位，对生态环境产生很大影
响、技术风险大，往往出于长远的战略考虑，满足预期的潜在
需求，大都是永久性工程。在对公共工程投资项目的效果性
审计时着重考虑可持续发展战略，主要体现在以下几方面：
（1）经济发展方面。项目的建设应使国民经济持续、快速、健
康发展，综合国力明显增强。（2）社会发展方面。项目的建设
应使科技教育事业取得积极进展，使社会保障体系建设、消
除贫困、防灾减灾、医疗卫生、缩小地区发展差距等方面都取
得了一定成效。（3）生态建设、环境保护和资源合理开发利用
方面。项目的建设应使生态建设、环境治理工作得到改善，使
能源消费结构逐步优化。重点使江河水域的水污染综合治理
得到加强，大气污染防治有所突破，资源综合利用水平明显
提高，通过开展退耕还林、还湖、还草工作，生态环境的恢复与
重建取得成效。
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