从瑞典、英国议会行政监察看中国的行政监察专员制度的创制，本文主要内容关键词为：行政监察论文,瑞典论文,英国论文,议会论文,专员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D622 [文献标识码]A [文章编号]1671-0681(2002)06-0050-05
行政监察制度由来已久，而其中的议会行政监察专员制度(Ombudsman System)[1]“作 为监察、督导政府行为的重要机制，随着时光的流变更显示出她的生命风采。
政府机关作为人类的伟大创造发展到二十一世纪，无论是其规模还是其作用都得到了 扩张，政府权力在国家政治生活、经济管理和社会发展过程中发挥着强大的影响力；但 是，政府权力的扩张并不意味着政府效率的提高和政府服务能力的提升，与此相反，可 能出现的是行政权力对社会的过度或不当干预。另一方面，政府作为行政主体，在处理 与社会团体、经济组织和公民的关系中所处的优势地位，往往可能导致不公正行为的发 生或政府实施不良行政(nal-administration)[2]；同时，遍布世界各国政府的腐败行 为成为毒化行政权力的癌瘤，因此，对行政权力的限制和监控就成为人们关切的问题了 。怎么来限制和规范行政权力，使它发挥正常的社会、政治功能呢?从一定意义上来看 ，所有的政府制度和构架，一方面为行政权力的运行提供了制度化的渠道，另一方面就 是发挥着对行政权力的规范制约功能了。当然，除了政府制度本身发挥的监督、约束功 能外，在政治生活中还有其他很多监督机制。议会行政监察专员就是其中一项被证明对 行政行为进行有效监督的制度安排。
一、议会行政监察专员制度的创设、发展历程[3]
一般认为，近现代的议会行政监察专员制度最早创立是在瑞典。瑞典的议会行政监察 员(Ombudsman)的前身是历史上的“大法官”，早在1713年在瑞俄战争失败后逃避在土 耳其的蒂马塔基国王向国内发挥一道训令制定设立“大法官”作为国王的司法代表，负 责维护和保障法律的实施；巡视各地，督查官吏的活动，并受理公众对官吏的控诉和申 诉案件。1809年，瑞典议会通过了一部以国王和议会分权原则为基础的宪法，但是大法 官制度还是保留了下来，尽管大法官的任命形式上仍由国王保留，可是，其作用仅被限 于普通司法范围。议会重新任命了一个官员代表大法官担负督查官员的任务，并在议会 中以监察专员为首长，建立了监察专员公署，从而创设了议会行政监察专员制度。此后 ，这一制度在瑞典得到不断发展。1915年，瑞典议会通过决议，设立第二监察专员称为 军事监察专员，专门调查对军事人员的申诉任务。1968年，议会决定废除单独设立的军 事监察专员，在行政专员公署内设立三名监察专员。1968年，瑞典议会又决定设立两名 副监察专员协助监察专员的工作，但他们不是监察专员工作班子的专职人员，当他们不 是作为监察专员的临时代表时，他们在普通法院或行政法院担任法官，他们是预备的监 察专员。1974年通过的《议会法》规定议会行政监察专员由议会选举产生，任期四年 ，但议会可以根据情况提前解除其职务。1976年，为适应瑞典刑法典的修改，议会行政 监察专员增至四名。监察专员的形式也发展到其他领域，出现了反托拉斯监察专员、消 费者监察专员、男女平等监察专员、新闻监察专员等。
缘起于瑞典的行政监察专员制度，后来逐渐为许多国家所采用、效仿。丹麦的1953年 宪法对设立议会行政监察专员做出了基本规定，1954年通过了议会行政监察专员的法案 。英国于1967年通过了《议会行政监察专员法》，并建立了议会行政监察专员公署，进 一步推进了议会行政监察专员的发展。美国的监察专员制度是先从地方政府展开的，19 67年4月夏威夷议会通过了夏威夷的监察专员条例。1967年10月，美国国会讨论了监察 专员制度并产生了一个简报，赞同州和地方政府的监察专员制度，并在联邦一级政府进 行试验，法国于1973年1月2日，仿照斯堪的纳维亚国家和英国议会行政监察专员制度通 过了有关法律，正式建立行政调解专员制度。另外，这一制度启发人们将行政监察专员 制度推广到社会政治、经济生活等其他领域。例如，瑞典增设了政府监察专员(1954年) 、经济自竞争监察专员(1954年)、新闻监察专员(1969年)、消费者监察专员(1971年)、 男女工作机会平等监察专员(1980年)、反种族歧视监察专员等。英国在1969年将议会行 政监察专员制度由中央推广到地方，设立了北爱尔兰议会行政监察专员，1974年在英格 兰和威尔士建立了一个地方行政委员会，包括1—3名监察员并由其负责领导，议会行政 监察专员是两个委员会的当然成员，管辖两地的行政监察事务。1975年，建立了苏格兰 地方行政监察专员制度，从而形成了较完备的地方行政监察专员体制。英国还设立了议 会财政监察专员(1806年)、卫生监察专员、警察监察专员等其他行政监察专员。
从议会行政监察专员制度的创设、发展历程中，我们可以看到，这一制度是国家立法 机关对政府实施监督的一种重要方式，也是立法机关利用一些非正式程序和法外的救济 来补充正式法律手段不够灵活的制度创造。并且，议会行政监察专员制度由监察中央政 府机关推广到地方政府的监督，由监察政府行为延伸到社会生活的许多方面，由一国逐 渐扩展到许多国家，也证明了议会行政监察专员制度是一个有生命力的监察制度。本文 就是通过对瑞典和英国的议会行政监察专员制度对照分析来揭示这一制度的基本特征， 为加强我国人大对政府的监督，完善行政监督机制提供借鉴!
二、瑞典、英国议会行政监察专员制度比较分析
通过对瑞典和英国的议会行政监察专员制度的基本构架和主要方面的对照分析(见下表 )，我们可以看到议会行政监察专员制度有以下特点：
1.监察专员地位的权威性。议会行政监察专员都是由权威机构任免。瑞典要议会两院 投票通过决议来决定其任命，除议会外，监察专员在任期内任何人无权免其职。英国要 首相提名，国王任命，终身任职直到退休，只有发生严重不法行为时，由议会两院弹劾 才能免其职。瑞典、英国的监察专员在职期间享有最高法官的待遇，并有专门的法律予 以保障。监察专员的工作机构都隶属立法机关，瑞典的监察公署和英国的专员公署的设 立在议会内部。在获取调查证据方面，瑞典监察专员可以要求任何与调查内容有关的人 员和机构不得对其保密，甚至国家机密也不能例外。各级官员有义务向监察官员汇报工 作和介绍情况，不得拒绝回答他们提出的问题，否则会受到罚款或行政处分。英国监察 专员在调查取证时，具有高等法院所有的全部权力，对于妨碍调查工作的人可以要求高 等法院判处其藐视法院罪。除内阁文件外，任何证据不能对监察专员保密。而且，如果 行政监察专员认为，在某种情况下期待受害人向法院或行政裁判所起诉为不合理时，行 政监察专员可以不顾法院管辖权存在，对向他申诉的案件直接进行调查。
2.监察专员资质的特定性。极其注重监察专员个人的道德品行、社会声望，对此都有 相当高的要求。专业素质也有要求，瑞典的监察专员一般都是律师或法官出身；英国的 监察专员要求有很丰富的行政工作经验。而且，监察专员的工作人员一般都来自法律界 和政府机构，品行、业务知识要求都很高。
3.监察专员职权的独立性。行政监察专员及其工作机构都独立于政府机构，只对议会 负责。其任免和任期都不受政府机构影响。瑞典监察专员可以向政府机构要求了解有关 申诉案件的一切文件，不受其他机关干涉。英国议会行政监察专员任期内享有相当于法 官一样的工作独立性，并可在确定的人数内任命自己的工作人员。
4.职责范围的广泛性。瑞典的行政监察专员有权在他认为需要的时候，对几乎全部的 政府领域进行视察、调查。凡是针对行政机关及其工作人员提出的、不值得或不够提起 公诉的、违法或不公正行为的申诉都属于监察专员的管辖范围。监察专员还可以根据自 己及其下属工作人员发现的线索开展主动调查。英国监察专员虽然仅限于调查公民因中 央政府各部门的不良行政或管理不善而使权益受到侵害的申诉，或某些具体行政官员的 控诉。但是法律列举出的可调查政府部门和公共事务部门有100个。而且，法律没有对 不良行政行为做出具体规定，行政监察专员有很大的解释自由，这也为监察专员提供了 广阔的监察空间。
5.工作方式灵活。瑞典的监察专员可以通过受理公民申诉，也可以主动提出调查和进 行主动视察来展开监察工作。他可以要求有关当局协助调查，或委托给某一专职机构进 行调查。可以向行政法院提起诉讼，向议会提交特别报告。监察专员还可以借助新闻媒 体向有关部门施加压力。监察专员的一切工作报告和向监察专员提交的申诉书都可以向 报刊等新闻媒体开放，听任查阅。每年向议会提交的最后工作总结可以在新闻媒体上公 布。英国的监察专员虽然一般只能对通过下议院转送的申诉进行调查，但是如果受害人 直接向监察专员提出申诉，监察专员可以将申诉案件送交有关议员征求意见，再由他转 送给监察专员。监察专员对于管辖范围内的案件是否展开调查有很大的自由决定权，没 有任何法律上的限制可以强制行政监察专员必须进行调查。而且，行政监察专员的调查 是私下进行，调查方式完全由监察专员自由决定。监察专员除了在调查各个阶段写出各 种报告和向议会两院提交年终总结报告外，还可以就他认为不良行政的情况和补救的建 议向议会两院提交特别报告。
6.处理措施有效。监察专员虽然是利用一些非正式程序和法外的救济来补充正式法律 手段的不足，但是他们对于调查案件做出的处理措施都是有相当的权威性和有效性。瑞 典的监察专员可以向有关行政机关提出建议对申诉人给予补偿或撤销不当的行政决定； 进行批评直至向其上级机关建议给予某些官员行政处分；还可以对行政机关直接提起控 诉。对于监察专员的处理措施行政机关和行政人员都十分尊重并接受。英国的监察专员 尽管没有权力决定补救方法，只能建议行政机关在法律规定以外补偿受害人的损失或修 改原来的行政决定，但是绝大多数情况下行政机关能够接受行政监察专员的建议。如果 建议遭到拒绝，监察专员可以向议会提交特别报告给该行政机关增加压力。而且，议会 中的专门委员会和有关议员能够利用行政监察专员的报告对行政机关施加压力。
7.制度建构合理。议会行政监察专员是对行政机构进行监督的有效制度安排，但是如 何监督、控制监察专员的行为呢?瑞典和英国的议会行政监察专员制度有了明确的规定 。瑞典对监察专员的公务行为，除了有公众、舆论的监督外，议会中还设立了宪法特别 委员会对其进行监督。如果该委员会对监察专员的行为不满意，议会可以罢免监察专员 。英国对监察专员的监督管理主要是通过在议会中设立的十一人特别委员会协调和管理 专员公署的工作，对监察专员进行督促。如果监察专员有严重违法行为，议会两院可以 对他进行弹劾，罢免其职务。另外，该制度最大特色就是能够利用一些非正式程序和法 外的救济来补充正式法律手段的不足。它对于那些显见不公平或不当的，对公民或团体 已经或即将构成损害的，但又没有构成违法或诉诸司法程序的行政行为是一个很有效和 有力的干预手段，从而对行政行为的监督更为全面。最后，相对于其他监督机制，议会 行政监察专员制度能以最低的制度成本和运转成本来实现强大的监督绩效。监察专员人 数不多，有力地限制了监督机构自身的膨胀。同时，监察专员以及工作人员都是品行端 正、富有经验的高素质人员，能够发挥标榜、示范效应，促进行政人员的素质提高。并 且，监察专员的工作方式灵活，使得对政府的监督效果非常显著，能快速改变一些积习 难改的不良行政行为，促进了行政效率的提高和行政形象的改善!
瑞典、英国的行政监察专员制度相对来说是比较成熟的，并且在实施过程中取得了良 好的效果。通过行政监察专员的干预，使得由于政府的行为引起行政相对方的不理解， 以及政府不良行政行为或不公正的对待给行政相对方造成了损害，但又不能通过法律来 补救的现象和事件得到了很好的处理。行政监察专员对受害人的申诉经过调查后，如果 能够给予肯定的答复，固然能使当事人感到满意，即使不能给予肯定的答复或不能及时 解决，也能使当事人了解为何行政机关的行为是正确的或事情的处理经过，这在很大程 度上消解了民众对政府的不满情绪，帮助行政机关进行其本身所不能做到的说服教育工 作，改进了行政机关和公民之间的关系。同时，行政监察专员在对当事人申诉事件的调 查过程中，发现个别行政管理行为的不规范之处以及导致行政管理不良的现象，进而督 促和建议对一般行政管理进行改良和完善，从而提高行政效率。另外，由于行政监察专 员制度的存在，行政人员感到自己的行为随时有被调查的可能，使得行政人员在工作之 中更加注意自己的行为方式和行为效果，这种外在的压力会敦促行政人员提高自身的工 作能力和品行，这为行政效率的提高和行政行为的优化提供了一定的帮助。行政监察专 员制度为瑞典、英国的行政监督提供了有力的工具，优化了行政环境，相对别的国家来 说，瑞典、英国的政府官员贪污腐化、滥用职权的情况较少发生，国家行政公务员队伍 在国内外都享有较高声誉，公务员的社会地位和名望比其他国家要优越得多!
三、创制中国的人大行政监察专员制度
中国创制行政监察专员应该是有必要和可能的。必要性是不言而喻的，对行政的监督 机制的完善迫在眉睫。而作为权力机关的人民代表大会及其常委会对政府的监督虽然处 于有利位置，宪法和其他法律都赋予了人大许多监督权，但是人大一直对政府的监督效 果不是很明显。一个很重要的原因就是局限于法律程序性的监督很难应对瞬息万变的行 政行为。瑞典、英国的议会行政监察专员制度的一大特色就是能够利用一些非正式程序 和法外的救济来补充正式法律手段的不足。这对人大加强对政府的监督可谓是一个很值 得借鉴的制度设计。中国应用行政监察专员制度是有历史可考的，人们对曾经手持上方 宝剑“满天飞的”钦差大臣这一国粹应该还是有印象的。而当代我国宪法为行政监察专 员制度的建立也提供了法律依据，我国宪法第七十一条就规定：“全国人民代表大会和 全国人民代表大会常务委员会认为有必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会 ，并根据调查委员会的报告，做出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关 的国家机关、社会团体和公民都有义务向他提供必要的材料。”这几乎就是为这一制度 设计提供的法律依据，只要把这个“特定问题的调查委员会”根据宪法第七十条确定为 全国人民代表大会“需要设立的专门委员会”就可以解决设立行政监察专员制度的宪法 依据问题。另一方面，我国的“四大员”监督机制，运行了十来年多少有些经验可供参 考。这样，引用、借鉴议会行政监察专员制度的必要性、合法性和现实可能性都可谓俱 全了。以下我就依据对照瑞典和英国的议会行政专员制度所得出的一些特点，提出一些 制度建构的设想。
1.在全国和地方人大委员会设立行政监察专门委员会。根据宪法第七十条和第七十一 条，在专门委员会中设立监察专员若干名，可按政府主管事务分类定员。其中一名监察 专员为监察长。再配备限定数量的辅助工作人员。监察专员由国家主席提名，由人大委 员会投票决定任免，任职终身，直至法定退休年龄，除非由于重大违法行为，才能由人 大决定进行罢免。监察专员的提名、任命要考虑到思想觉悟、道德品质、专业素养和工 作经验。辅助工作人员由监察专员选定。
2.行政监察专员委员会和行政监察专员只对人大负责、接受人大常委会监督。人大常 委会主任会议对行政监察专员的活动进行年终评议，对有重大违法、行为不公正或道德 品质堕落腐化的监察专员可以提请人大表决罢免，或人大常委会全体会议投票决定终止 其监察权和调查活动并报请人大表决罢免。
3.行政监察专员享有广泛的调查权。对所有政府机关及其工作人员的行政行为监察专 员都可以进行调查。但以受理人大代表提出和转送的申诉案件为主，也可以直接接受在 全国或本地区有重大影响的行政行为不当或不公正的申诉。申诉案件以不够启动司法程 序为限。但是监察专员可以自由决定参与有重大影响的行政诉讼案的调查活动。监察专 员还可以主动进行视察他认为有不当或不公正的行政机关的活动，可以对公务人员的活 动进行调查，但这种视察和调查一般是以私下方式进行。
4.行政监察专员在职期间享有最大限度的独立自主权。任何机构和个人不得妨碍监察 专员的调查、视察活动，各级行政人员都要配合监察专员展开调查、视察。对涉及国家 机密的文件和事务可以进行调查，但负有无限保密的责任和义务。行政监察专员除了进 行调查、视察活动外，可以要求有关国家机构协助调查，或者委托有关机构进行调查。 监察专员在职、退休或退职都享有人身特别保护权。
5.行政监察专员拥有实质性的建议权。通过调查认定的不公正的或不当的行政行为， 可以向该行政机关或其上级主管机关提出建议，要求其改变不公正或不当的行政行为； 如果给行政相对方造成损害，应该给予受害方补偿，但不能够要求终止行政程序。在调 查中发现有违法行为可以移交司法部门或直接对其进行控诉。如果建议得不到合理的采 纳，可以向人大及其常委会提交特别报告，也可以直接通过新闻媒体诉诸舆论支持。监 察专员要就申诉调查做出书面报告，每年人大开会期间向人大提交一份每年度的工作总 结报告。
通过以上的比较研究，我们可以发现借鉴瑞典、英国的议会行政监察专员制度除可以 进一步完善我国行政监督制度外，还可以促动我国社会生活其他方面的监督机制的发展 和进步。特别是对行政监察专员的道德品行的高要求，对于优化我国行政机构行政环境 和提高政府工作人员的道德素养都大有裨益!
收稿日期：2002-07-17
标签：法律论文; 行政监察论文; 英国议会论文; 行政监督论文; 英国法律论文; 英国工作论文; 时政论文; 行政部论文;