市场失灵、政府介入与农民增收，本文主要内容关键词为：农民增收论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文从增加农民经济收入考虑，通过对目前农村经济条件下的市场失灵分析，就政府如何在市场失灵的情况下，有效扶持农民增强市场适应能力，增加收入提出看法。
一
本文所称市场失灵是指：市场在配置资源过程中，不能将农民占的资源（土地、劳动力、农产品等）导入经济需求的领域；农民不能从市场获取经济活动所需的（资金，人才、技术、信息）等经济资源。
这种失灵，既有一般经济学意义上的特征，也有中国国情决定的特殊表现。主要表现在：1、属农民所有的最珍贵、最稀缺的土地资源，不能由农民通过市场反映其价值，不能直接通过市场价格进行交易，因而也不能通过市场价格实现其权利收益。2、农村劳动力在进入市场时，既缺乏导向、盲目性很大，又受到很多限制（包括自身能力的限制和社会管理的限制，如各种证件和收费等）。3、农民经济活动所需的资金没有畅通的渠道，不能及时获取，甚至农村的闲置资金，也被金融组织通过吸收存款和再贷款流入城市。4、农民生产的产品品种、规格、品质， 多属低技术含量、低附加值，只能近距离销售的大路产品，既不能获取较高的经济回报，而且容易形成市场饱和。5、无论是调整农业内部结构还是调整农村产业结构，农村都需要有较高素质的人才和相应的技术支持，但市场缺乏供应，农民当然也难以从市场得到。6、农民在农作物品种选择，粮食生产、生产选料选购上处于不平等的被动地位，缺乏谈判交涉的条件和权利，使市场失去公平，也降低了市场的资源效率。
市场在农村经济失灵的后果是显而易见和十分严重的：一是弱化了市场机制功能，缩小了市场机制的作用范围，使中国的市场效率打了很大的折扣，进而影响到中国的市场经济形象，也影响了中国的市场化进程；二是侵犯了农民在市场经济体制下的应有权力，使农民在市场经济中处于被边缘化的地位；三是很难实现科学发展观指导下的统筹发展和全面协调可持续发展，甚至为发展埋下了很深很顽固的隐患，影响到社会稳定。
导致市场失灵的重要原因是：一是市场体系不完善，市场的调节功能不健全，作用发挥的不全面、不充分，面对极度分散、市场适应能力差，收益率低、风险大的农业和农民，一般的市场经济头脑的企业或老板都不愿参与，因此，尽管我们喊了多年的农业产业化经营，推广了多年的公司＋农户发展模式，但农业产业化经营和公司加农户的发展模式，至今仍未成为普遍现象，有的经营惨淡，名存实亡甚至中途夭折。可以说市场在对农业和农民的调节下积极作用小、消极作用很大；二是极度分散由千农万户组成的农民，单家独户进入市场的能力弱，难度大、成本高、限制多，但又不可能自发组织起来；三是不是市场的错，而是我们思想认识和政策制定不切合实际，太理想化。我们高估了农村实行家庭土地承包后可能带来的变化，忽视了完善市场经济体制其他方面在农村（如金融、粮食、就业）的配套改革，高估了农民在有了土地耕种权后适应市场的能力，以为只要土地交给农民且30年不变，就万事大吉了，农村就会出现增收，农村的产业结构和农村劳动力调整，就是顺理成章的事。概言之，我们是在农民缺乏市场适应能力，市场体系很不健全，调节作用十分有限的情况下，把农民交给市场，因此出现失灵是在所难免的。这种离开国情的理想化考虑，感情上也许是为了农民，实际上是对农民不负责任的选择，由此出现的农村经济不活、发展不快、农民收入增长缓慢也是必然的。既然市场在调节农村经济增源，促进农民发展上出现失灵，那就必须靠政府这只有形的手发挥作用。依靠政府这只有形的手，扶持农民进入市场，促进农村经济发展，增加农民收入。
从管理学角度讲，目前农民参与市场经济所处的境况，也需要政府给予扶持。按照美国管理学家保罗·赫塞博士的情境领导理论，企业的员工可分为有把握、有能力，有信心、没能力，没把握、有能力，没能力、没信心四种情况（四个阶段），其中除第一种情况需要采取授权式管理外，其余三种情况都需要领导给予一定的指导和扶持。目前，农民对市场经济体制不适应，很多属第三种情况。面对这些情况，必须进行必需的扶持，这种扶持责任，必须有相当的（人才、资金、技术、信息、管理）投入，又很难获取直接，较高的经济回报，只能由政府承担。
总之，要在目前的体制条件下增加农民收入，关键要增强农民在市场体制下的生存发展能力，而这种能力扶持必须由政府承担。
二
政府对农民提供参与市场竞争的能力扶持，对促进农民增收，农村经济发展和政府职能转换都有着十分重要的意义。
一是以促进农民增收为主的能力扶持，增强了农民参与市场经济的能力，有利于农民最终走向市场，是中国市场经济完善，成熟过程的一个重要阶段，也是促进中国市场经济体制完善的重要措施。二是有利于政府机构改革和职能转换，政府机构改革和职能转换是体制改革的最后一道堡垒，难度比国有企业改革还要大。因此，尽管精简结构，转换职能喊了多少年，但政府基本工作职能和工作方式并没有实质性变化。人没有真正减下来，职能转换远没有完成，甚至使很多有水平、有能力的干部处于一种无事可干的状态，特别是部门和基层的一些干部，他们的信息发现能力、与群众沟通能力甚至实践能力都比较强，具备为农民提供服务的基本素质，但目前却是英雄无用武之地。这是严重的资源浪费。三是政府为农民提供能力服务，也是政府以民为本的重要体现，有利于改善政府与群众的关系，树立政府在群众中的良好形象。政府组织为农民提供能力扶持性质的服务，相对于市场中介组织和其他专门的非政府组织，可能属高成本、低效率的。但是对政府成本一定情况下的无效率（无事可干）或负效率（做只有付出没有收获的官样文章）却是有效率的。它在为农民提供能力扶持的同时，也发展和提高了政府公职人员适应市场经济的能力，为政府转换职能创造了一定的条件。四是使已经形成的健全的行政工作组织体系得到利用。乡镇在动员农民组织农民上具有不可比拟的能力。农村计划生育工作的成功，农业家庭土地承包和粮食直补的成功，抗击非典的成功，是农村政府动员能力强大的生动说明，如果把这一体系的作用用在农民能力发展提供支持和服务上，受到农民的欢迎，效果会更好。
实际上，政府近几年为农民提供能力服务上，也有很多成功的尝试。突出如：
1、组织劳务输出。自国家提出就业是民生之本和扩大劳务输出的决策后，各级政府自上而下开展农村劳动力调查，主动赴以长三角、珠三角为主的重点地区用工单位联系，在广泛宣传动员的同时采取有效的引导，鼓励政策（包括技能培训）使劳务输出人数猛增。其中长安区一次就组织劳务输出1000多人，今年上半年累计输出4.1万人。
2、发展以乡镇企业为主的非农产业。一方面，领办、创办乡镇企业并取得明显成就的，不少就是原农村的优秀干部，如浙江万球万向集团的鲁冠球、江苏红豆集团的周耀庭、化西集团的吴仁宝、山东得利斯集团郑和平、山西大寨集团的郭凤莲、河南七里营的史来贺、河南南街集团的王洪彬等。没有这批优秀干部的创业领航，这些集团的发展是不可思议的。另一方面，乡镇企业的发展与国家初期有效的政策扶持分不开的（如城乡协作扶持、财政资金扶持、税收优惠等），可惜，后来乡镇企业发展困难愈来愈大，但扶持政策荡然无存了。
3、农业实用技术培训。农业、林业、科技、共青团、妇联，每年都有针对性地对农民进行技能培训，解决了农民生产的具体问题，很受农民欢迎。其中长安区每年培训近万人。
但由于没有清晰的思路和明确的定位，过去对农民提供的能力服务难以大面积持续开展，一是服务过程以行政组织为主，满足于一次性行政组织和行政动员，没有形成相对健全的服务体系，也没有与服务效果挂钩的目标考核机制和奖罚措施，服务缺乏机制活力和制度保证。二是服务的内容多是一般的行政调查、行政动员和行政组织，服务过程缺乏专业人员的参与，专业针对性，市场适应性很强的能力扶持很不够。三是服务偏重于生产过程，而对产前的发展定位涉及市场需求，供应竞争格局，目标市场和产后的市场进入（如产品包装，价格策略，区域市场，客户争取等）却缺乏主动有效的服务。以至于出现一哄而上，盲目扩产，增产不增收，甚至增产减收、丰收成灾的尴尬局面。农民调整结构的信心受到打击，也损害了政府的形象。
总之，政府在为农民有重点地提供服务上，具有基本的条件和一定的成熟经验，但也有很多需要完善的地方。
三
行政系统面向农民有重点地提供能力支持的服务，是政府职能转换的大规模行动，必须在观念、组织方法上有新的突破，防止跌入经验和习惯陷阱，导致服务失败。起码要坚持以下原则：一是顺应市场原则。即政府向农民提供的能力服务支持，必须符合市场需求趋势，与市场价格信号相一致；二是科学发展原则。即把能力服务与规划执行、生态保护、环境治理、区域优势形成和竞争力增强结合起来，实现农民、区域、市场的统筹发展；三是能力为主的原则。即政府提供的服务主要是具体能力的输入，而不是一般的政治说教或政策宣传，更不能形成群众反感的催种催收；四是非收益性原则。政府服务过程的成本由政府系统承担，不能有经济动机，不能以任何理由对接受服务的农民收取费用（但政府部门对下级单位或具体参与的公职人员，一定要加强目标考核，把服务效果和考核奖惩挂钩）；五是尊重农民意见原则。尽管是为农民服务，但农民毕竟有配合成本，因此必须坚持自愿原则。服务过程可以广泛宣传，深入动员，典型引导，但不能行政强迫；六是细致工作原则。服务过程，一定要深入农户，与农民详细交流，像计划生育，土地家庭承包和粮食直补，防非典一样，真正把农民的能力状况和能力需求搞清楚，使我们的服务有很强的针对性。
在以上原则下，能力扶持的重点应放在：一是劳务输出能力。以农村青年为主，通过观念教育、技能培训和具体的政策扶持措施，增强农民外出发展的能力，使更多的农民走出家乡，走向远方。
二是创办企业能力。通过创业培训、政策扶持，在农村培养更多有创新精神的中小企业家。通过他们创办，领办企业的成功，使更多的农民离开土地依附，增加经济收入。这里需要政府尽快做的是，依据已经颁布近两年的“中小企业促进法”，制定符合农村非农产业特点的具体实施办法，对农村中小企业发展提供具体扶持，使中小企业真正能够促进农村经济的发展。
三是进入城市的能力。即完成由农民到市民的角色转换，农民成为市民有两种途径：一是农村被纳入大城市扩张发展的范围，失去耕种土地，自然成为市民；另一种是农民发展非农产业，形成一定规模的产业和人口聚集，形成了具有产业特色的卫星城。对第一种情况，政府要做的工作：1、尊重农民土地所有权收益，使农民在土地收益上分享城市化成果。2、土地城市化后，应为农民提供更多的就业机会，使农民有条件转为工人。3、加强农民的转岗培训，使他们具备参与城市就业的能力。对第二种情况主要使加强规划指导，健全城市的功能，提高城市发展质量，促进可持续发展。
在加强农民进入城市能力过程中，要克服和防止已经明显存在的三种夸大性误导。一是不要夸大农民对土地的依赖程度。现在农民种地规模小、效率低、成本高、收益低，很多农民只是在离土无门的情况下不得已而种之。在大城市增长区和经济发展较快的南方地区，甚至出现雇人种地，将土地出租而自己搞非农活动的情况。我们讲工夫在农外，发展农业产业化经营，发展非农产业、推进城市化，正是针对农业比较收益低而提出的。但现在不少新闻媒体，包括中央电视台和一些大报纸，以个别案例为典型，宣传土地是农民的命根子，宣传农民离开土地就没法活，这在某种程度上是为城市化制造思想障碍。二是不要夸大农民失地后的生活困难程度。农民失地过程，确有由于政府部门压低补偿，个别农民生活困难的情况，但这不构成基本面，不属大多数。实际上，更多的失地农民不仅得到合理补偿，甚至利用用地单位建设过程和建成运作后带来的机会，获取更多的收入，一般情况下，他们的生活水平要比从事农业的人口好得多。三是不要夸大农民依法享有的土地权益。土地是一种特殊性商品，带有公共资源性质。收益分配权等，是任何单位和个人不能任意剥夺的。但这种权力不能绝对化，必须服从国家和政府调整的城镇建设规划和土地利用总体规划，不能因个别农民不同意就使土地合法出让受阻，使科学规划无法实施。否则，我们的农村结构调整，农村城市化、农民向非农产业转移就可能成为空话。
四是大农业领域（农林牧副渔等）的发展能力。包括新技术、高附加值品种的引进推广，适度规模经营，农户互惠互利的联合，产业链完整可靠的农业化经营，在农村形成具有优势的“一乡一业，一村一品”。当前最需要的扶持，应是信息提供，新技术品种选择和市场进入能力。
当我们讲到能力扶持时，还必须把握三个特征：一是能力建设是永恒的、持续的、长期的、动态的。因此能力建设应是能力体系建设，最终形成充满活力的能力机制，包括能力积累机制、能力困难调节机制，能力政策支持机制和保护机制。政府的参与和组织，主要是能力建设的初级阶段，最终要使参与农村经济单位和个人成为主体。二是能力建设在突出重点、解决现实问题的前提下，应重视农村经济活动涉及各环节（信息收集、供应、生产、促销和市场、技术、管理、经营、权益保护、资金融通）的建设，而不是头痛医头的被动应付。三是能力建设的主体除农民外还必须包括通过经济联系，纳入为农村经济发展的提供经济支持的各类经济科技组织和个人。
在为农民提供能力扶持上，要发挥好专门工作部门和工作人员的作用，加强服务过程的指导、监督，使他们的工作能力在发挥中得到提高。对公职人员中有能力、有信心、有热情从事农村经济服务活动的人员，可鼓励他们采取带薪留职，甚至政府补贴等方式，组成专门服务组织。对于为农民提供服务的其他机构和人员，政府也要视其服务性质予以资助。以县为单位成立的协会性专业组织，一定要有参与的广泛性和结构合理性，凭借能力有效开展工作，防止流于形式。
为强化政府能力扶持工作。应自上而下下决心改变缺乏对农民能力扶持效果、不利于政府职能转换甚至劳民伤财的工作方式，建立对能力扶持有督促监督效果的指标考核体系，而且是实实在在有据可查的考核。例如：有些上级政府对基层政府下达招商引资、固定资产投资、农民人均纯收入任务并进行考核奖惩。实际上，这些指标都是以企业或农民为主体完成的，政府所能做的只能是创造良好的投资环境和提供力所能及的服务。如果下达给政府，基层政府只能是挖掘统计潜力或虚报浮夸，或者情急之中越位干预经济活动，效果是很不好的。
政府为农民提供能力扶持的另一个方面，是要从法律法规上尊重农民在市场竞争中享有的权利，放弃对农民合法权益的限制，使农民自主参与市场竞争。现在起码要从三方面突破：一是尊重农民的土地所有权。既然土地集体所有是法律明确的，又有土地承包法的保护，农民就有权对土地进行处置。政府在农民出让土地过程，可以征取必需的税收，但不能剥夺农民依法处置土地的权利，没有必要将集体土地变成国有土地后再进行市场交易。国家军事、道路、教育占用农民土地，对农民带来的经济损失是一样的，必须按市场价格给农民补偿。二是在恢复信用合作社合作经济组织过程，允许农民组建民间金融机构，为发展融通资金。农村的有实力企业或个人也可以参股、控股的方式，对信用社进行改造。个别经营较差的信用社，也可在清产核资，落实债权、债务的基础上交给有实力农民组织经营。三是为农民提供良种、技术、培训、供应、销售的组织，都应创造条件让农民参与（如供销社的农业生产资料供应、种子公司、农民服务培训机构等）。