完善农村独生子女家庭利益导向机制的有益探索——云南省实施农业人口独生子女及其父母奖励政策试点的调研与思考，本文主要内容关键词为：独生子女论文,云南省论文,导向论文,有益论文,试点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在全面建设小康社会的进程中，云南省始终面临着人口过快增长与经济社会、资源环境之间的尖锐矛盾，承受着人口与发展的双重压力。省政府算了一笔大账，按照目前的人口规模、实际生育水平和人口控制能力，要与全国同步实现2020年全省人均3000美元的目标，GDP总量必须比2000年翻2.7倍，这就要求自2003年起的18年内CDP年平均增长速度必须达到10%以上。但从云南的实际出发，要持续18年达到这样的增长速度，难度相当大。如果不采取更加有效的措施降低生育率，全面建设小康社会的目标就很难实现，因此，省政府认为，必须坚持发展经济和控制人口两手抓，进一步降低生育水平。那么如何在不改变现行生育政策的前提下，采取更加有效的政策措施引导群众少生快富，尽快降低生育水平呢？为此，云南省在完善农村独生子女家庭的利益导向机制方面作了有益的探索并取得了成效。
一、云南省对农村人口独生子女及其父母实施奖励政策
云南省委、省政府通过深入调研和反复测算后认为，如果全省在农村有效地推行独生子女及其父母奖励政策，通过宣传倡导和利益导向，使农业人口中政策允许生育二孩的家庭自觉只生一孩，把全省人口自然增长率降低到全国平均水平及以下，到2020年可少出生450万农业人口，其中贫困人口270万人。在上述18年内的年均GDP增幅只需达到9.06%，即可实现人均CDP3000美元的全面建设小康社会的目标。为此，省政府在2003年7月3日出台了《云南省农业人口独生子女奖励暂行规定》，对自愿放弃生育二孩，依法领取了《独生子女父母光荣证》，落实了长效避孕节育措施并与乡镇政府签订终身只生育一个孩子合同的农业人口夫妇及其独生子女，实施享受除《云南省人口与计划生育条例》规定的各项奖励优待政策外的“奖、优、免、补”的政策。
所谓“奖”就是给予1000元现金的一次性奖励。各地还可根据实际，适当提高奖励标准。所谓“优”就是对农业人口中的独生子女升学时实行“加分择优录取”，在报考本地、州、市、县、区的初中、高中及本省的大学时给予加分照顾。所谓“免”就是免除农业人口中独生子女义务教育阶段的课本费、杂费、文具费（实行“一费制”的地方，免除“一费”）；免除农业人口独生子女16周岁前其父母所承担的农村义务工、劳动积累工（税费改革后减免一事一议的筹资、筹劳）。所谓“补”就是农业人口独生子女的父母年满60周岁以后，每人每年发给500元养老生活补助。
省政府规定，政策所需经费由财政分级负担。属国家和省级扶贫开发工作重点县的，由省财政承担80%，地县财政承担20%；非扶贫开发工作重点县的，由省财政承担50%，地县财政承担50%。云南省政府决定从2003年8月1日起，在全省16个地、州、市的41个县先行试点。
“奖、优、免、补”政策试点取得了明显成效，受到了农民群众、基层干部和各相关部门的欢迎和支持。
自去年8月1日至12月25日，41个试点县、市、区共有44872户领取了《农村独生子女父母光荣证》，是前24年累计领证数23796户的两倍。已兑现一次性奖励39059户，兑现率达87.05%。已有12658名小学生和3207名初中生享受到了教育“三免费”；有三名高考的学生通过加20分顺利上了大学。有763名年满60周岁的独生子女父母从2003年开始领取了每人每年500元的生活补助。41个试点县、市、区农业人口独生子女领证率已达15.08%。2003年全省人口自然增长率首次降到两位数以下，为9.8‰左右。
这一政策得到了农民群众的真心拥护。我在走访独生子女家庭及与农民群众的座谈中深深感到农民群众对这一政策由衷地欢迎。曲靖市麒麟区沿江乡庄家圩3组就有兄弟俩夫妇携手同来办领独生子女证，他们在办证时说：“奖励政策真正使我们独生子女户在政治上得到光荣，在经济上得到实惠，在生活上得到保障；减轻了我家的经济负担，又为孩子成长成材创造了好条件，还考虑到了父母的养老问题，免除了我们的后顾之忧，实在太好了。”余家屯8组的一对村民夫妇旱在80年代初就领了独生子女证，现在又说服女儿、女婿来办领独生子女证。领了独生子女证的群众说，政府为我们想得很周到，我们从心里拥护这个政策。我在同独生子女父母座谈时了解到，大多数独生子女父母拿到奖励资金后表示要用于发展经济，特别是用在种植、养殖和作为孩子受教育的投入。
这一政策得到了基层干部的普遍赞成。会泽县县长认为，如果像过去那样人为地调整现行生育政策，主要靠强硬的行政手段和严厉的处罚措施来限制生育数量，降低生育水平，势必会影响和激化党群、干群关系，给社会安定、民族团结带来新的社会问题。用“政策引导、利益导向、少生奖励”的方法，通过对自觉少生孩子的群众进行奖励的方式，用利益导向引导群众自觉少生，不仅能够达到稳步降低生育水平的目的，而且群众拥护干部也好做工作。红河州州长说，实施这个政策现在需要花点钱，但这是为了今后少花更多钱。他在全州大会上宣布，不管州级财力如何困难，奖励经费也要坚决保证，即使贷款也要保证。腾冲县召开全县独主子女奖励兑现大会，为独生子女夫妇披红戴花。全县第一批1800户农村蚀生子女户的210万元资金已全部发放完毕，做到了政策兑现，取信于民。
基层干部普遍认为，实施这一政策不仅可以尽快减少每年出生人口，降低生育水平，而且还可以节约大量家庭和社会抚养费开支，减少公共财政在教育、环保、扶贫和社会发展等方面的支出。从奖励资金的投向看，这些资金将全部用于农业人口独生子女家庭，是一种实实在在的扶贫资金、支农资金和发展资金，它能直接提高这些家庭的人均收入和降低家庭教育成本，有效地帮助化解“三农”问题。这是为农民群众办的一件大好事，是实践“三个代表”重要思想的具体体现。这种投入是非常值得而且非常必要。我在基层与干部的座谈交流中，深深感受到基层干部的人口意识增强了，抓计划生育的自觉性提高了。他们感到工作好做了，同群众的关系融洽了；同时也感到，政策很好，要求很高，工作压力更大，责任更重。
这一政策得到了各相关部门的积极支持。云南省财政厅认为，实行这一政策虽然短期内会给各级财政增加一定压力，但这些钱花的是非常值得的。因为最终受益的是农村广大自觉实行计划生育的群众，能够达到减少出生人口和贫困人口的目的，有助于推动“三农”问题的解决。大理州财政局认为，少生奖励经费的投入是花小钱办大事的投入，财政部门必须保证资金的按时足额到位，并加大对奖励专项资金的监督检查，真正做到兑现政策，取信于民。云南省教育厅认为，落实这一政策不仅仅只是少生几个人的问题，而是重视人力资源开发，实施“科教兴滇”战略和人才工程，提高各民族人口素质的又一具有前瞻性、基础性的重大举措。教育厅将于2004年起把“优”、 “免”政策写入各级学校招生简章和入学通知中，真正做到家喻户晓，并将兑现情况纳入各地、州每年度教育目标责任制内容，同检查、同考核。曲靖市教育局认为，少生人口有利于提高教学质量和办学效益，有利于降低辍学率。从曲靖市四个试点县的调查看，至今没有发现一个独生子女辍学的。
二、对云南省实施“奖、优、免、补”政策的思考和建议
通过对云南各级党政领导、基层干部、相关部门和广大育龄群众的走访座谈，我深深感到“奖、优、免、补”政策是一个群众拥护、社会欢迎、领导满意的符合省情、顺乎民意的政策，是一个双赢、多赢的政策。一项政策措施为什么能够得到如此快速有效的贯彻落实，为什么能够得到农民群众、基层干部、各相关部门的普遍欢迎和拥护，我认为有以下几个原因：首先，这一政策体现了“三个代表”重要思想的要求。“奖、优、免、补”政策牢牢树立了以人为本，以人的全面发展为中心的思想，从群众的切身利益着想，从群众的关切点和兴奋点入手，通过生产、生活、生育的有机结合，去服务群众、关心群众，引导群众自觉少生、优生，在落实计划生育基本国策，有效降低生育水平的同时，既让广大群众得到了实实在在的实惠与好处，又促进了经济社会的快速发展。第二，这一政策有助于推动“三农”问题的解决。“三农”问题根本上是一个农村人口问题，解决“三农”问题就要从实际出发，统筹农村人口与发展。落实“奖、优、免、补”政策有助于防止和减少新的农村贫困人口，引导更多农民少生快富，促进消除贫困；有助于增加农民的收入，农民可以直接得到资金支持，用于发展生产；有助于农民子女减少失学辍学现象，提高农村教育普及率和教学质量与效益；有助于探索从计划生育独生子女户入手，逐步建立适应当地经济发展水平的农村社会保障制度。第三，这一政策促进了人口和计划生育的综合治理。落实“奖、优、免、补”政策突出了齐抓共管、综合治理，使人口和计划生育工作成为全社会的共同责任。它充分调动了各级党政领导，各有关部门和全社会的积极性，受到了各级党委和政府、各有关部门，以及广大人民群众的真心拥护和支持。第四，这一政策加快了人口和计划生育的工作思路和方法的转变。 “奖、优、免、补”政策从工作思路和工作方法上体现了党的根本宗旨，真正把造福人民群众落实在工作当中，使群众在为国家利益做出贡献的同时，能够亲身感受到党和政府的关怀并得到实惠与好处。它使各级党委、政府找到了“两种生产一起抓”，实现人口与经济、社会、资源、环境协调发展和可持续发展的着力点；各级有关部门找到了齐抓共管、综合治理人口与计划生育的结合点；各级计划生育部门找到了在社会主义市场经济下围绕全局与大局，为党委和政府分忧，为计划生育家庭解难，以经济建设为中心，抓紧抓好计划生育工作的切入点；各级领导、基层干部和广大群众找到了计划生育工作与勤劳致富奔小康、建设文明幸福家庭的共鸣点。这充分说明用激励引导和搞好服务为主的方式替代以行政强制和处罚制约为主的做法，不仅能有利于农村生育率水平的下降和稳定，有效地控制人口增长，而且又能使群众比较满意，干部好做工作。
在全国省部级领导干部人口和计划生育专题研究班上，华建敏国务委员指出，要加快建立“以奖代罚”的计划生育利益导向机制，抓紧建立对农村部分计划生育家庭的奖励扶助制度，提高农村计划生育家庭社会地位、改善其生活条件，这是做好农村人口和计划生育工作、进一步解决“三农”问题的重要举措，是贯彻“三个代表”重要思想的现实要求。云南省从改革、发展、稳定的全局考虑，从富民兴滇奔小康的战略出发，在客观分析全省经济、社会情况和正确判断人口和计划生育形势的基础上，为确保云南全面建设小康社会宏伟目标的顺利实现，制定了农业人口独生子女及其父母奖励政策，并通过试点取得了明显的成效和经验。云南省实施这一政策对于落实国务院领导的指示，为在经济欠发达、生育水平还比较高的地区加快建立“以奖代罚”和“少生快富”的计划生育利益导向机制，抓紧建立对农村部分计划生育家庭的奖励扶助制度，进行了有益的探索，积累了宝贵的经验。这是一个创新的思路和方法，是一项创新的改革和探索。当然云南实施这一政策和试点的时间还不长，许多制度和措施有待建立，不少的困难和问题需要去克服。我认为有以下几个问题必须加以重视和解决。
第一，要做好宣传倡导，坚持自愿原则。“奖、优、免、补”政策是用奖励的办法，提倡和鼓励群众少生孩子、脱贫致富的一项利益导向政策措施，决不是改变现行的生育政策。在推行“奖、优、免、补”政策的过程中，一定要做好宣传、发动、引导工作，必须坚持政府倡导与群众自愿相结合的原则。宣传工作要深入细致，晓之以理，动之以情，做到家喻户晓，人人明白。要把这一政策的具体内容、办法程序、承办部门、兑现地点等明明白白、清清楚楚地告诉群众。要通过广泛深入、耐心细致、大张旗鼓地宣传，使广大群众充分了解政府的政策和要求，了解自身的权利和利益，亲身感受党和政府的关怀与温暖，坚定响应党的号召，自觉实行计划生育的决心。
第二，要切实兑现政策，真正取信于民。实施“奖、优、免、补”政策，群众最关心、最担心的是奖励优惠措施能否真正兑现，资金能否如期足额发放到位。这是这项政策是否成功的关键所在。因此，各级政府和相关部门一定要密切协作，完善制度，规范操作，落实资金，保持政策的连续性，提高政策的可信度，切实兑现政策，取信于民，确保实行计划生育的家庭和群众真正及时得到足额的资金和有效的实惠和好处。要坚决杜绝截留、私分、挪用现象，决不能在这项工作中给老百姓“打白条”，要扎扎实实把好事办好、办实。
第三，要严格资金管理，完善监督机制。要把这项造福于民的好事办好，关键要管好用好专项资金，保证奖励优惠政策落实到户、到人。这项政策的资金投入总领算不上很大，但关系农民的切身利益，关系党和政府的威信，关系“三个代表”重要思想的落实，其政治、经济和社会的影响十分巨大。因此，一方面各级计划生育和财政部门要认真预测算账，并切实保证资金足额拨付到位，另一方面要严格审批程序，加强资金管理，完善监督机制。要做到独生子女家庭审批核准、奖励补助资金发放到户以及监督检查意见反馈三分离，并形成有效的监督制约机制。要通过村务公开、民主评议，请人大、政协和纪检监察，以及计划生育协会和社会中介组织参与监督检查，增强政策执行的透明度，并纳入责任制考核，切实保证把对计划生育家庭的奖励优惠项目落到实处，确保政策措施公开、公平、公正。要注意总结经验，学习运用项目管理和评估等先进的管理方法，对政策实施的过程、效果、群众的意见和满意率及时进行监测和反馈，并不断加以改进和完善，为形成长效的工阼制度和机制探索总结经验。
第四，要加强部门配合，搞好各项服务。“奖、优、免、补”政策的实施和推行，不只是计划生育部门的责任，也是相关部门的共同责任。发展计划、财政、教育、农业、扶贫、卫生、社保、妇联等相关部门和社会团体要积极参与密切配合。只有各部门齐心协力，齐抓共管，才能把这项政策真正贯彻落实好。在“奖、优、免、补”政策实施过程中，各部门要加强干部培训工作，提高干部的思想观念、政策水平、业务能力、服务本领。农村特别是贫困地区的农民独生子女家庭在生产、生活以及医疗保健、养老保障等方面将面临各种困难和风险，因此做好各项后续的服务和保障工作尤其重要，要切实解除独生子女家庭在生产、生活、生育以及医疗保健和养老保障等方面的后顾之忧。要把群众是否满意、满意程度大小作为衡量工作成效的重要标志，并力求不断提高群众的满意程度。