当代中国自治制度研究，本文主要内容关键词为：当代中国论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国宪法》规定，社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。在实践 中，社会主义制度体现在基本的政治、经济、文化制度上。就基本的政治制度而言，有 人民民主专政的国体制度，人民代表大会的政体制度，共产党领导的多党合作和政治协 商的政党制度，还有民族区域自治、特别行政区“高度自治”和社会基层群众性自治的 自治制度。本文拟就我国的自治制度作初步研究。
一、自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分
自治制度是中国政治制度的客观存在，它不是一般的政治制度，而是中国的基本政治 制度之一。自治制度在中国政治生活表现为三种存在类型：一是民族区域自治；二是特 别行政区“高度自治”；三是社会基层群众性自治。
1.自治制度是由国家的根本大法宪法所规定的。
中华人民共和国宪法规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关， 行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。(第四条)宪法专 设第六节对“民族自治地方的自治机关”的自治权等问题进行了规定。宪法第30条对行 政区划分还专门规定：自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。
宪法第31条规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照 具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”
宪法第111条规定，“城市和农村按居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层 群众性自治组织。”本条还对自治组织的设置与基层政权的关系及其职责作了原则规定 。
宪法的上述明文规定，是中国自治制度存在和发展的根本法律依据和最高保障。
2.自治制度在宪法的指引下，由国家制定专门的法律加以规范和保障，便于实践中的 执行和运作。
关于民族区域自治制度的具体立法，1984年，全国人民代表大会制定并颁布了《中华 人民共和国民族区域自治法》，2001年2月九届全国人大常委会第20次会议对其进行了 修改。各自治地方也相继出台了一些单行条例或自治条例。这些法律有力地保证了民族 区域自治地方充分行使自治权力，使民族区域自治制度不断规范和完善。
关于特别行政区的立法，1990年4月七届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国香 港特别行政区基本法》和1993年3月八届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国澳 门特别行政区基本法》，分别规定了香港、澳门特别行政区实行的制度，并规定全国人 大授权香港、澳门特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法 权、独立的司法权和终审权。基本法对港人治港、澳人治澳做出了具体规定。香港、澳 门特别行政区都是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央 人民政府。中央人民政府所属各部门、自治区、直辖市均不得干预特别行政区依照基本 法自行管理的事务。基本法还规定特别行政区政府自行制定经济文化教育等一系列政策 。
关于社会基层群众自治的立法，1987年11月24日第六届全国人民代表大会常务委员会 第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法<试行>》(此前，六届全国人大 五次会议已原则通过了试行草案)并正式颁布试行。1998年11月4日九届全国人大常务会 第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，并于同日由第九号国家主席 令公布施行。该法规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众 性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。法律保障农村村民实行 自治，由村民群众依法办理自己的事情，促进农村基层社会主义民主和农村社会主义物 质文明、精神文明建设的发展，密切党群、政群、干群关系，促进农村稳定。1989年12 月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议通过的《中华人民共和国城市居民委员会 组织法》，自1990年1月1日施行。该法规定的居民委员会的任务有六项。十多年的实践 表明，基层自治制度在城乡社会生活中发挥着日益重要的作用，为保障和促进城乡两个 文明建设作出了重要贡献。目前，全国共有居委会近12万个，村民委员会90多万个。依 法实行村(居)民自治，这是社会主义民主最广泛的实践。
3.自治制度是由中国民族地区政权建设、祖国统一和基层民主建设的实行情况所决定 的，其正确性已为实践所证明。
实行民族区域自治制度是根据中国民族关系、民族分布情况和历史状况所决定的。中 国很早就是一个统一的多民族国家，中国民族分布具有小聚居大分散的特点；在历史上 ，各民族人民形成了血肉相连、不可分离的关系。根据这些情况和特点，“解决民族问 题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治制度。我们认为这个制 度比较好，适合中国的情况。我们有很多优越的东西，这是我们社会制度的优势，不能 放弃”(邓小平，1987)。实践证明，民族区域自治制度是正确的，是行之有效的，它有 利于保障各少数民族依法管理本民族内部事务和行使民主权利；自治地方的自治权加上 国家的帮助，有利于加速少数民族地区经济文化事业的发展；有利于保持少数民族地区 的稳定，抵御外来侵略和颠覆，保障整个国家的独立、统一和繁荣。
特别行政区依法享有高度自治权。特别行政之“特”，集中体现在与祖国内地实行不 同的社会制度和享有高度自治权上，香港、澳门特别行政区的“高度自治”是由港、澳 地区的历史、现实和祖国统一的需要以及国际方面的现实情况所决定的。中国执政党和 中央人民政府为了推进祖国统一大业，提出了解决港、澳、台问题的基本方针即用“一 国两制”实现和平统一。自中国共产党十一届三中全会以来，中国坚持以经济建设为中 心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，生产力得到迅速发展，综合国力得到增强，人 民生活得到提高。在祖国统一问题上需要寻找一种现实途径，既能顺利实现统一，又能 保持港澳台地区的繁荣、稳定和发展，从而更好地为实现中华民族伟大复兴而不断向前 迈进。就港、澳、台地区而言，三地自古以来就是中国的领土，因为历史原因，那里实 行的社会、政治、经济、文化制度与内地不同，生活方式也具有其特点，作为历史遗留 问题，港、澳涉及到与英、葡两国的外交，台湾问题纯属中国内政，但也牵涉到一些外 交问题。因此，邓小平同志提出了各方都能接受的“一国两制”的构想。根据这一构想 ，港、澳已先后回归祖国，成立了特别行政区，特别行政区获得全国人民代表大会授权 ，实行高度自治。
社会基层群众性自治制度是中国社会主义民主政治建设的内在要求。如何在基层实行 直接民主是中国特色社会主义民主政治的实践性课题，中共十三大提出基层民主生活要 制度化、宪法规定实行基层群众性自治，其目的是为了使整个国家的民主建设具有坚实 的基础。人民当家作主不但体现在人民代表大会制度上，也体现在基层群众性自治这一 途径和制度上，这样可以更好地调动广大人民群众的积极性，使人民更好地行使当家作 主的权利，更好地巩固人民民主专政的社会主义制度。中共十五大提出，扩大基层民主 ，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社 会主义民主最广泛的实践。并且指出，社会主义愈发展，民主也愈发展。在这一过程中 ，基层民主当然也会愈发展。通过城乡基层群众性自治制度，把城市居民和农村村民组 织起来，自我管理、自我教育、自我服务，实行自治，其意义既重大又深远。中共十五 届五中全会提出的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出，要“ 加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序的政治参与，引导人民群 众依法管理自己的事情。完善村民自治，加强社区民主建设，坚持和完善以职工代表大 会为基本形式的企业民主管理制度。进一步扩大基层民主，实行政务、厂务、村务公开 。”实践表明，实行基层群众性自治，有利于巩固基层政权，有利于调动最广大的人民 群众的积极性，有利于建设和发展社会主义民主政治。
综上所述，自治制度是由中国宪法规定的并有实体法规范的一种民主政治制度，它属 于基本政治制度的范畴，是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，其存在和发展 的根本依据是中国的具体国情，实行民族区域自治制度、高度自治的特别行政区制度和 城乡基层群众性自治制度的正确性，已为这三类自治制度的有效实践所证明。
二、自治制度的基本内容和特点
1.民族区域自治、特别行政区高度自治、城市和农村基层群众性自治，其有关法律都 是全国性法律。
民族区域自治是指“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治 权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”具体有自治区、自治州、 自治县。民族自治地方不可分离不能独立；自治地方的自治机关除行使一般地方国家机 关的职权外，同时行使自治权；民族区域自治不是民族自治。
特别行政区的高度自治是特指香港、澳门、台湾(有待解决)这三块特定的区域，实行 有别于祖国内地的社会制度和生活方式，分别组成特别行政区政府，行使高度自治权。 特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。
基层群众性自治，依据宪法规定是“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或 者村民委员会”这种基层群众性自治组织来进行自治的。这种自治可遍及全国城乡，依 居民居住地区设立，村民委员会根据村民居住状况，人口多少，按照便于群众自治的原 则设立，在这个范围自治。城乡居民自治组织不是国家的一级政权组织，它同基层政权 的相互关系由法律规定。
2.宪法、法律都分别规定了三种不同类型自治的自治权。
关于民族区域自治机关的自治权，具体规定是：自治条例、单行条例的制定权；管理 地方财政的自治权；在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方经济建设事业自主地 管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业保持和整理民族的文化遗产，发展和 繁荣民族文化；根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策；按照国家的军事制度 和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。同时还 规定自治地方人大常委会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。自 治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。
关于特别行政区的高度自治权，港、澳基本法分别作了规定。两部基本法都规定，特 别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立司法权和终审权。比较而言， 特别行政区享有的高度自治权比民族区域自治地方享有的自治权，程度高，范围广，内 容也更丰富。民族区域自治地方不享有独立的司法权和终审权，也不享有自行制定货币 、金融政策、发行货币、实行独立的税收制度等方面的自治权。
关于基层群众性自治，宪法规定其自治组织形式是居民委员会、村民委员会，可设“ 人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共和公益事务，调解民 间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求，提出建议。”村 (居)民通过村(居)委员会行使自治权。《村民委员会组织法》规定了村民委员会、村民 会议、村民代表会议行使的自治权，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议 每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。
3.三种类型的自治在中国政治权力体系中的地位。
宪法第30条规定，中华人民共和国的行政区划分如下：(一)全国分为省、自治区、直 辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、市；(三)县、自治区分为乡、民族乡、镇。直 辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都 是民族自治地方。
宪法第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区。港、澳基本法分别规定，港澳特 别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。特别行政区是中华人民共和国的一个享有 高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。
宪法规定，全国人民代表大会“批准省、自治区和协调的建置；决定特别行政区的设 立和制度；”第85条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力 机关的执行机关，是最高国家行政机关。“批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准 自治州、县、自治县、市的建置和区域分划”；特别是宪法第110条规定“地方各级人 民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一 领导下的国家行政机关，都服从国务院。”因此，民族区域自治地方、特别行政区都是 中央人民政府的下级行政单位，中央与自治区、特别行政区的关系不是同级或权力对等 的关系，而是领导与被领导、中央与地方的关系。自治区、特别行政区都直辖于中央人 民政府。但中央人民政府在对自治区、特别行政区行使管辖权时，行权方式和具体内容 有所不同。在行使国家主权上都是相同的，毫无疑问的。特别行政区依照基本法的规定 实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。基本法还具体规定 了中央人民政府与特别行政区的关系及权限划分。特别行政区作为中国的地方行政区域 直辖于中央人民政府，这是关系定位。中央人民政府负责管理特别行政区的防务和与特 别行政区有关的外交事务。中央人民政府依法任免特别行政区行政长官、政府主要官员 和检察长；全国人大常委会决定宣布战争状态或决定特别行政区进入紧急状态时，中央 人民政府可发布命令将有关全国性法律在特别行政区实施。中央人民政府不在特别行政 区征税。特别行政区行政长官依照基本法规定对中央人民政府和特别行政区负责；执行 中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令；负责执行基本法和依照基本法适用 于特别行政区的其他法律等等，这些都是权限定位。
在维护社会治安问题上，宪法规定，民族区域自治地方的自治机关依照国家的军事制 度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。特别 行政区基本法则规定特别行政区政府负责维护特别行政区的社会治安。
关于基层群众性自治组织，因其不是一级政权组织，所以宪法规定，基层群众性自治 组织与基层政权的关系由法律规定，《村民委员会组织法》规定，乡、民族乡、镇的人 民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于自治范围内 的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。规定“村民委员会的设 立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报 县级人民政府批准。”这一规定既体现了上述相互关系，又体现了村民自治的制度精神 。村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议由村民委员会召集和主持。
三种自治制度下的备案制度具体规定不一，但都属于监督性质，自治权同法律规定的 其他权力一样，同样要接受监督。
三、对自治制度建设的若干建议
1.积极总结实行三种类型自治制度的成功经验，加大自治制度的宣传力度。加大对《 民族区域自治法》和香港、澳门特别行政区《基本法》及《村(居)民委员会组织法》的 宣传力度，把依法实行这三种类型的自治制度作为贯彻依法治国和以德治国基本方略的 重要内容，注意解决实践中出现的一些问题，更好地促进民族团结和共同发展，促进祖 国统一，促进基层民主建设。
2.抓紧组织对修改后的《民族区域自治法》的宣传、贯彻、落实。民族区域自治制度 的建设，有力地推动了民族区域自治地区的发展，民族区域自治制度的实行又在实践中 发展了这一制度，我们总结了苏联及东欧国家在民族问题上的失误和失败教训，从世纪 之交的中国民族团结和民族地区经济社会的实际情况出发，九届全国人大常委会对《民 族区域自治法》作了适当的补充和完善，使之更好地适应社会主义市场经济的要求，与 国家实施西部大开发的要求相适应，使《民族区域自治法》更好地促进民族地区的政权 建设、民主建设，促进那里的人口生产、资源利用、环境保护、经济增长和社会进步协 调发展。
3.建议制定一部完整的《中华人民共和国居民自治法》。《村民委员会组织法(试行) 》颁布10多年了，1998年11月又修改通过了《村民委员会组织法》，村民自治在实践中 取得了长足的进展，城市居民自治也在探索中前进。根据中共十五届五中全会关于“完 善村民自治，加强社区建设，进一步扩大基层民主等”要求，建议制定一部完整的《中 华人民共和国居民自治法》，规范城乡居民的自治活动，使基层群众性自治更加具有活 力，法律保障也更加有力和周全。
4.制定村(居)务公开实施细则。《村民委员会组织法》第22条规定，村民委员会实行 村务公开制度。并规定了应当及时公开的11项事项，通过公开，“接受群众的监督”。 1998年4月，中共中央办公厅和国务院办公厅发出通知，决定农村普遍实行村务公开和 民主管理制度。2000年12月又发出通知，对乡、镇政务公开和村务公开的内容作出了规 定。村(居)务公开的实施，可以进一步加强村(居)民自治，使自治的力度更大，自治的 效果更好。
5.对香港、澳门两部《特别行政区基本法》，应加大宣传力度。作为全国性法律，需 要全国人民长期遵守。要结合宣传两个特别行政区成立以来的成就，继续宣传“一国两 制、港(澳)人治港(澳)、高度自治”的成功经验，为争取台湾早日回归祖国，实现祖国 的完全统一作好法律上的准备。
6.自治制度是中国的一项具有良好发展前景的民主制度。自治既是民主的一项内容， 也是民主的一种形式。民族区域自治制度是实行民族民主，特别行政区高度自治是主体 实行社会主义制度的国家所包容的特定民主，基层群众性自治制度是基层直接民主。实 行这样的自治制度符合“三个有利于”标准，体现了“三个代表”的思想，是促进统一 的多民族的社会主义中国大家庭繁荣和发展的好制度，在中国共产党的领导下坚持和完 善社会主义自治制度，是坚持和完善社会主义根本制度的内容和要求。我们要爱护、坚 持和发展这一制度，使有中国特色社会主义民主政治不断发展和完善。
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