日本各级政府间的财政分配机制及其启示，本文主要内容关键词为：日本论文,启示论文,分配论文,机制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政金融问题
提要：建立我国市场经济体制的难点之一，是如何通过分税制的利益导向和调控机制，规范各级政府的行为及其财政分配关系。日本分税制财政体制的许多做法对我国有参考价值。其中最重要的是，规范各级政府间的财政关系必须以合理划分各级政府的职责或事权范围为前提。在此基础上，依据税收“能力法”确定各级政府的税收收入，按照“因素法”确定各级政府的财政支出范围，并由中央向地方实施大规模的财政转移支付，实现全国财政分配的均衡，体现中央政府的政策。
日本国属于单一制国家。除中央政府外，全国共划分为一都一道二府四十三县（相当于我国省、直辖市），以及642个市、1982个町、630个村（类似于我国县、市一级）。都道府县和市町村两级政府在日本宪法中被称为“地方自治团体”，实行中央领导下的地方自治体制。正是在这种既不同于“联邦制国家”，又不同于其他“单一制国家”的体制下，形成了具有日本特点的中央和地方各级政府间财政关系结构。
一、各级政府的职责范围及其财政支出结构
明确划分各级政府的职责或事权范围，是合理确定各级政府间财政分配关系的前提。日本各级政府的事权分配基本上遵循的是美国使节团长卡尔·夏普于1949年提出的“三原则”：(1)明确行政职责原则。即彻底划分三级政府的事权，明确各自的职责和义务。(2)优先市町村原则。即为了维护民众的利益，不论哪种行政事务都应首先考虑交给最能反映民意，并且是行政权力最小的市町村政府承担。(3)效率原则。即对于跨区域、需要协调关系的事务，要以办事效率高、费用低作为事权划分的标准。
根据“夏普三原则”，日本的中央和地方各级政府间的职责范围大体划分为：
1.属于中央政府职责范围的事务主要有：纯属国家全局利益的外交、国防、造币事务；需由中央统一规划办理的重大经济事务；与人民生活密切相关且需要全国统一协调的事务。
2.属于都道县政府职责范围的事务可分四类：(1)广域性事务：超越市町村区域受益范围的事务。(2)统一性事务：在都道府县内需要依照全国统一标准处理的必要事务，例如，本区域内的警察、交通运营、教育、社会福利，以及各种营业许可等事务。(3)联络调整性事务：对市町村组织、运作、管理需要提出合理性劝告、指导的事务。(4)补充性事务：超出市町村自有能力的事务，如高等院校、医疗保健设施的建设、产业振兴等事务。
3.属于市町村政府职责范围的是，都道府县级政府事权以外的所有其他事务。
不同级政府的职责范围是通过各级财政支出的规模和方向来界定的。在日本，由于地方政府提供了全国绝大部分的公共商品和劳务，承担着比中央政府多得多的公共事务，因此，在全部财政支出中，除了国防费的全部以及公债费的大部分由中央负担之外，其他财政支出项目的“大头”都在地方政府。
日本的财政支出项目可分为9类共16项。
(1)政府机关费用，包括一般行政费和司法、警察、消防费，占全部财政支出的14%。其中地方财政支出占83%。
(2)国防费，全部由中央财政承担，占财政支出总额的3.4%。
(3)国土保全及开发费，包括国土开发费（如填海造地、基础设施、公共设施建设等）、国土保全费（如环境保护等）和自然灾害恢复重建费用。这类支出占财政支出总额的21.3%，其中地方财政支出为73%左右。
(4)产业经济费，主要用于体现国家产业政策。包括二项：一项是商工费，专用于银行贴息贷款，支援中小企业发展；另一项是农林水产业发展支出。这类支出占全部财政支出的6.6%，其中由地方承担的约为62%。
(5)教育费。其中，学校教育费主要用于实施义务教育，社会教育费主要用于诸如少年宫、图书馆、博物馆等公共文化设施建设。这类支出占财政支出总额的15.3%，其中，地方财政支出约为90%。
(6)社会保障费。包括民生费（主要用社会福利、抚恤、失业救济等）、卫生费支出，以及住宅费（由政府出资建造普通民宅低价出售给居民）。这类支出财政总支出的21.6%，其中由地方负担的约有80%。
(7)恩给费。由政府支付给公务员的退休金，占全部财政支出的1.5%，其中绝大部分由中央负担。
(8)公债费。政府债券的还本付息支出，占整个财政支出的16.1%，其中地方债务支出为33%。
(9)其他经费。在全部财政支出中的比重很少，为0.2%，其中绝大部分由中央财政开支。
二、税收划分
日本的全部财政收入主要来源于税收。1994年（预算计划），中央财政收入为73兆零810亿日元，其中税收占73.4%。与之相适应，日本的财政体制实行分税制，按税种划分中央和地方的财政收入。全部税收分为中央税（即国税）、地方税和共享税（也称交付税）。其中，由中央负责征收的所得税、公司税和消费税就占了全部税收的56.2%。在全部税收收入中，地方税收收入约占40%。
中央税和地方税的划分，除了考虑有利于税权和事权统一、合理引导地方政府行为、发展地方自治事业和便利于税收征管之外，分税所遵循的一项重要标准是，将那些基于能力原则课征的税收划给中央，将那些基于利益原则课征的税收划归地方。所谓基于能力原则的税收，主要是指以个人、法人的收入、财产所得为对象的税。这类税收具有再分配效应，而且对经济景气状况也有自动稳定的效果。中央掌握这类税收的立法和征收权，可以有效地运用于体现政府宏观政策。所谓基于利益原则的税收，主要指那些对“事业”、“土地”、“房屋”、“折旧资产”等能够带来收益的客体为对象的税收，这类客体通常被认为只有从当地公共服务那里得到好处才能带来收益。所以，对这类客体所征收的物税应当划归地方，便于事权、收益权和税权三者的有机结合。
依据以上分配原则，日本现行税制（共计45种税）的中央税和地方税的划分方法是：
1.中央税。分为四类：(1)所得税类：所得税（即个人所得税）、公司税（即公司所得税）和特殊公司附加税。(2)财产税类：遗产税、赠与税和土地增值税。(3)消费税类：消费税、酒税、烟税、汽油税、航空燃料税、石油气税、石油税、地方道路税、关税、垄断利润和临时性石油附加税。(4)货物转让税类：证券交易所税、证券交易税、注册登记税、汽车载重量税、印花税、吨位税、特别吨位税和电力资源开发税。
在24种中央税中，又可分为三类：第一类是让与税，由中央统一立法征收，然后再按一定的标准全部返还给地方。这类税收包括地方道路税、石油气税、汽车载重量税、航空燃料税和特别吨位税。第二类为交付税，亦由中央统一立法征收，然后再按一定比例在中央和地方之间进行分配。具体税种的交付比例是：所得税、法人税、酒税的32%、消费税的24%、烟税的25%划为地方收入，也可称为共享税收入。第三类，即其余税收均为中央独享税源。
2.地方税。也可分为四类：(1)所得税类：都道府县住民税、市（町、村）住民税和企业税。(2)财产税类：汽车税、矿区税、财产税、轻型汽车税、土地拥有特别税、营业事务所税和城市规划税。(3)消费税类：都道府县烟草税、高尔夫球场使用税、地方特别消费税、市（町、村）烟草税和游泳场税。(4)货物转让税类：不动产购置税、猎枪登记税、汽车购置税、狩猎税、轻质油交易税和矿产品税。
日本的税收管理体制颇具特色，其中之一是中央对地方税实行严格管理。虽然地方政府根据自治原则，有权决定征收何种地方税，但中央政府为了防止地方税和中央税的重复征收，因而对地方税的课税标准控制较严。这种制度在日本被称为“课税否决”。它的实施分为两个阶段：第一阶段，根据地方税法列举课征的地方税。第二阶段，地方政府计划在征收地方税法列举税种之外的税收时，必须得到自治大臣的许可。依靠“课税否决制度”，可以限制地方政府擅自开征税种。
“课税否决制度”不仅严格控制地方政府的税种开征权，同时对地方税税率也给予适当限制。规定地方政府不能独自决定税率，中央政府有权制定控制税率的上限，并且还规定标准税率作为“通常要倾向的税率”。这样，实际上是约束地方政府采用统一的税率。日本政府实行这种作法的主要目的在于，防止出现税率混乱，导致全国不同地区的税收负担失衡。
三、财政转移支付制度
日本是经济高度发达、政府财力极为雄厚的国家，但是，由于日本实行地方自治基础上的集中型财政体制，加上各地经济发展不够平衡，有相当一部分地方政府仅靠地方税等地方自筹收入难以满足支出需要。因此，中央政府必须以财政均衡为目标，实行财政转移支付，保证那些入不敷出的地方政府能够取得必要的财源，向本地居民提供全国统一标准的公共商品和服务，并促进各地区经济及社会事业的均衡发展。
日本自上而下建立起了财政均衡制度。它由三部分构成，即地方让与税制度、地方交付税制度和国库支出金制度。
1.地方让与税制度
建立地方让与税制度，主要是为了充实地方修建公路、港口、机场等基础设施的财源。它包括地方道路税、石油汽税、汽车载重量税、舱空燃料税和特别吨位税等五种税。这些税种的收入由国税机构征收之后，全部返还给地方。让与税金额不大，约占地方普通会计收入的1%，同时，它一般也不具有均衡作用。
2.地方交付税制度
日本的地方交付税制是中央向地方实施财政转移支付，实现财政均衡的主要方式。按照日本东京大学教授宫岛洋和神野直彦的说法，它是一种配给税和平衡给付税的混合制度。因为中央财政转移给地方政府的资金总额由配给总比例决定，而具体交付给各个地方政府的金额则由财政平衡目标决定。
地方交付税总额由作为中央地方共享税的法定分享比例决定。分享比例是：所得税、法人税、酒税的32%，消费税的24%，烟税的25%。在按上述比例交付给地方的税收总额中，有94%是普通交付税，6%是特别交付税。特别交付税是为普通交付税没有涉及的特殊财政需要而设置的，对普通交付税起补充作用。而普通交付税则构成地方交付税制度的中心内容，它是依据各个地方政府的基准财政需要额和基准财政收入额之间的差额，来进行分配的。
基准财政需要额是每个行政项目，如消防、警察、教育等在执行合理而妥当的行政事务时所必需的费用之合。每个行政项目的必要费用按以下办法求得：(1)确定能够反映每个行政项目财政需要的测定单位。如消防费按人口、道路费以道路面积和长度、教育费以学校数、教职员数等为测定单位。(2)决定每个测量单位的单位费用。主要根据都道府县及市町村的标准规划，参考地方预算状况来决定。(3)按测定单位的数额和单位费用计算财政基准需要额。(4)系数调整。鉴于不同项目的不同情况和不同地区的不同特点，对已计算出的基准财政需要额还可以乘上校正系数进行调整。譬如，消防费的单位费用按人口数决定，但消防费随着人口的增加会产生规模效益。因此，应该对消防费设定使财政需要递减的校正系数。在日本，这种系数调整分为计算单位类别调整、寒带调整、档次调整、密度调整和社会经济发展状况调整等五种，其具体计算方法极为复杂。
基准财政收入额是按各地方政府的地方税的预测收入或征税能力计算出来的，但地方税收入预测值并不等于基准财政收入，而只是将其中的一部分作为基准财政收入。这一部分具体到都道府县为80%，市町村为75%。上述规定主要考虑到可能存在未计入基准财政需要额内的其他财政需要。
在计算出各地方政府基准财政需要额和基准财政收入额之后，如果前者小于后者，就不再向该地方政府支付普通交付税。例如，在1990年，都道府县中有东京、神奈川、爱知、大阪4个地区，市町村中有160个地区成为不给付地区。反之，对于那些基准财政需要额大于基准财政收入额的地区，中央则应支付普通交付税，补足各地方政府的财源缺口。
另一方面，由于中央所能支付的交付税总额是由共享税的法定分享比例决定的，这样，交付税总额就不一定同各地方政府的财源缺口额相一致。因此，通常需要对分配办法作出调整。在调整过程中，如果给付金总额小于财源缺口总额，就要对各地方政府的基准财政需要额予以压缩；如果给付金总额大于财源缺口总额，则把多出部分编入原6%的特别交付税中。
3.国库支出金制度
国库支出金和地方交付税不同。后者属于不指定专门用途的一般补助金，国库支出金则是中央政府根据特定目的和在一定条件下拨给地方政府的专项补助金。日本设立这项制度主要有三个目的：一是贯彻事权和财权统一原则；二是对地方政府行为进行诱导；三是体现财政均衡目标。国库支出金按下拨性质不同分为三类：
(1)国库负担金。即中央与地方共同承担的事务中，全部由地方负责办理，中央按自己应当负担的份额拨给地方的经费。具体分为法定义务经费、公共事业经费和救灾费。
(2)国库委托金。即本应由中央承办，但因发生在地方，按照效益原则而委托地方承办的事务，由中央负担其全部费用。如国会议员选举费、自卫队驻扎费等。
(3)国库补助金。是中央对地方兴办的事项认为有必要予以奖励和资助而拨给的资金。
日本的财政转移支付机制，在实现中央、地方之间的财政纵向均衡和财政横向均衡过程中，发挥了重要作用。
第一，从中央和地方的财政分配比例看，1992年，日本国民总的税收负担额为91兆9648亿日元，其中，中央税57兆3964亿日元，占62%，地方税34兆5683亿日元，占38%，两者比例大约6:4。当中央支付地方让与税和交付税金额17兆5570亿日元之后，中央和地方的分配比例变为约4:6。当中央再向地方支付国库支出金11兆2743亿日元后，中央和地方的分配比例就变为约3:7。这一分配结构就大致同中央和地方的事权结构相适应了。
第二，从实现财政均衡目标的效果看，转移支付制度大大改善了不同地区之间的财政横向均衡状况。例如，财政状况较好的爱知县不能享受交付税，而财政经济状况较差的岛根县，人均财政转移支付额是全国平均值的3.7倍。如果从对交付税的依存度分析，最高的是高知县，即如果对地方税的依存度为1的话，该县对交付税的依存度就为3.3。
第三，从中央预算和地方预算之间的关系来看，日本的财政转移支付制度强化了两者之间的相互依存及中央对地方财政的制约关系。1992年，中央财政支出的43.5%要用于对地方的财政转移，这些转移财源占整个地方财政收入的37.2%（不含地方让与税）。
第四，从财政转移支出对地方经济的关系看，中央对地方的财政转移，尤其是国库支出金制度促进了地方基础设施和社会事业的发展。以地方财政状况较好的大阪府为例，它虽然不能享受地方交付税，但1992年中央向该府支付的国库支出金高达3，355亿日元，占全部地方财政收入的14.5%。由于这项巨额财源的注入，使大阪府有能力组织建设世界一流的关西国际机场，实施包括关西文化学术研究城、国际文化公园城等跨世纪工程在内的“大阪新综合计划”。
四、几点启示
日本财政体制的基础是中央调控的市场经济和地方自治制度。在中央和地方之间的财政关系方面，虽然也存在着一些有待完善之处，但从总体上看，各级政府间的财政关系是比较协调和卓有成效的，它在保证实施各级政府职能，加强中央宏观调控和促进地方经济发展方面，发挥了重要作用。日本的经验在以下四个方面对我国有借鉴意义。
1.政府间的财政分配必须以中央和地方政府职能的明确划分为前提。
在日本，不仅中央和地方之间的职责范围，而且在地方政府一级，都道府县和市町村之间的事权范围，都十分明确，并以宪法原则规范下来。然后以此为基础确定各级政府的财政权，包括经费分配、税收划分、支出转移等。这样做的好处是，有利于财权和事权的有机衔接，防止中央和地方之间相互挤占财源，避免和减少相互间有关经费负担上的扯皮。
2.中央税和地方税的划分应尽可能同政府职能的分配相一致，确保地方政府拥有自己稳定的税源。
日本划分中央税和地方税的标准较为科学，也十分清楚。那些基于能力原则征收的税收，如所得税、公司税、土地增值税、继承税和赠与税等划归中央税（占全部中央税收的72.2%），使中央政府可以保有充分的收入弹性和宏观调控能力。而那些基于利益原则所征收的税收，如对事业、土地、房屋、车辆、资产等课征的税收，则划归地方，使得地方税具有收入上的稳定性和征管上的便利性。日本的这种税收划分原则和方法，一方面体现了地方政府职能的要求，同时，它又反过来促进和引导地方政府充分发挥自己的职能作用，积极拓展地方税源。
3.单一制国家在进行地方税分权改革的过程中，必须加强对地方税立法权的管理。
“单一制国家”在地方税立法权方面不宜采取部分“联邦制国家”的完全分权模式。日本中央政府在协调地方和中央税收权限方面的主要经验是，一方面给予地方因地制宜征收地方税的权力；另一方面又通过“课税否决制度”，对地方政府的税收立法权和税率决定权予以适当控制。这样，既可以调动地方政府开辟税源、组织征收的积极性，又能够保持全国地方税制的大体统一和各地区间税收负担的均衡、合理，防止出现因地方税制紊乱而割袭国内统一市场的状况。
4.政府间的财政转移应当力求多样化、规范化和法制化。
中央政府向地方政府的财政转移目标是多重的，既可以调节财政的纵向均衡和横向均衡，又可以用于体现宏观政策，加之被转移对象或项目的情况多种多样，因此，财政转移支付的形式也应是多样化的。在日本，财政转移支付除了地方让与税、地方交付税（分为普通交付税和特别交付税）之外，还包括国库支出金制度，后者的拨付方式就更多。由于不同财政转移形式的特点和要求不同，所以，它能够较为广泛、灵活地用于实现中央政府的目标。
日本财政转移支付制度的特点不仅限于财政转移规模之甚方面，它最突出的特点是中央和地方的财政关系被机制化了。以地方交付税制为例，交付税总额的决定是根据所得税、法人税、酒税、烟税和消费税的固定比例自动分配的；交付税在地方政府之间的分配数额是根据一定的标准、公式和程序计算得出的。这种机制化的分配办法就可以在较大程序上避免人为因素对财政转移的干扰，规范中央和地方的财政关系。
日本政府间财政转移制度的法制化程度比较高，从中央税、地方税和共享税的征收、收入分配，到交付税额如何支付，国库支出金怎样拨付，都须经国会立法或经国会授权，这样可以从根本上保证财政转移制度的公正、稳定和规范。
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