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[中图分类号]TU984.11+3[文献标识码]A[文章编号]1006-0022(2009)08-0015-05
[修回日期]2009-08-06
1 引言
对城市空间增长的管理是一个世界性的热点问题。在北美、欧洲和日本，城市空间增长管理都被作为控制城市蔓延和鼓励城市集约发展的重要手段。因人口规模的迅速扩大和经济的快速发展产生了对城市空间的大量需求，且相关管理制度仍不完善，许多发展中国家面临比发达国家更为严峻的控制城市增长的压力。在中国，城市发展的用地需求是巨大的。根据中国城市发展报告编辑委员会的城市化指数预测数据[1]及国家人口和计划生育委员会的总人口预测数据[2]，在21世纪的前50年中，我国城市人口预计会增长约6亿。按照中国现有的城市规划用地标准进行估算，在此期间，全国将有5万～6万平方公里的农业用地转为城市用地，是2000年全国城市建成区面积[3]的2.2倍～2.7倍。由城市化所造成的耕地面积迅速减少、环境质量严重下降及大量城市用地闲置或低效使用并存等问题，对节约、集约和可持续使用土地的国家目标构成了严峻挑战，也对进行科学有效的城市空间增长管理提出了强烈而迫切的要求。
对于现有城市空间增长管理的改进，一方面需从管理的模式上加以转变，另一方面则要对管理的手段进行归纳和合理选择。城市规划机制的转变和经济全球化趋势使得城市空间增长管理变得更为复杂。城市规划正在试图从明确的物质形体设计转向对诸多不确定因素的战略控制。对于时间驱动型(Time-driven)和事件驱动型(Event-driven)等不同控制方式以及设计(Design)、战略(Strategy)等不同规划机制的选择，是目前城市规划管理模式研究的重点。而城市空间增长管理手段，则主要从边界设定和配套政策等层面来探讨城市空间增长管理具体的实施工具。本文主要从理论和实证两方面对城市空间增长管理的实施工具进行回顾与评述，分析不同实施工具的特征、实施背景和相互间的关联；在此基础上，针对中国城市的发展特点，提出城市空间增长管理的实施策略。
2 城市空间增长管理的工具
城市空间增长管理的工具复杂多样，一些传统的城市规划手段，如土地利用区划(Zoning)、土地细分规则(Subdivision)和开发许可(Development Permit)都属于城市空间增长管理的实施工具。而从具体的实施步骤来看，则可以将城市空间增长管理工具划分为边界设定和配套政策设定两个层面，后者还可包含税收调节、产权控制等内容。
2.1 边界设定
边界设定是城市空间增长管理的基本工具。在以控制城市蔓延、保护开放空间和塑造城市空间增长形态为目标的边界控制手段中，容纳式城市发展政策(Urban Containment Policy)目前已得到广泛采用。容纳式城市发展政策主要有三种表现形式：绿带(Greenbelt)、城市增长边界(Urban Growth Boundary，简称“UGB”)和城市服务边界(Urban Service Boundary，简称“USB”)[4]。三者中，绿带和城市增长边界主要通过“推力”将城市增长限制在开放空间、重要农业用地以及生态敏感用地之外；而城市服务边界则通过基础设施建设，采用“拉力”将城市增长“吸引”到边界之内，并避免使其出现在没有基础设施投入的地区。对于控制的效用大小，Pendall和Bengston等人认为，绿带、城市增长边界和城市服务边界对于城市发展的限制严格程度是逐次递减的[4，5]。
在大城市开发中，普遍采用环绕城市的绿带、嵌入城市内部的“绿楔”等手段来限制大城市向外扩张。伦敦于20世纪30年代末就开始实施绿带政策，是世界上第一个实行绿带的大城市[6]。之后，欧洲的莫斯科、巴塞罗那、柏林、维也纳、布达佩斯，北美的博尔德(Boulder)、渥太华和多伦多，以及亚洲的首尔、曼谷和香港等城市也陆续实施了绿带政策。此外，日本的东京在20世纪的前期和中期也曾实施过绿带政策，不过后来由于种种原因而废弃了。在中国，目前已实施绿带政策的城市包括北京、上海、广州、重庆和沈阳。其中，以北京的绿带建立最早，实施时间最长[7，8]。
城市增长边界的概念最早是由美国的塞勒姆市(Salem)在1976年提出的。迄今为止，最著名的UGB位于美国俄勒冈州波特兰大都市地区。通常，UGB是基于以下目标建立的[9]：①城市人口增长的需要；②满足住房、就业机会和生活质量的需要；③通过经济手段提供公共设施和服务；④最高效地利用现有城区以内和边缘地区的土地；⑤关注开发活动对环境、能源、经济和社会的影响；⑥根据土地分类标准保留农业用地；⑦使城市对土地的使用与附近的农业活动和谐一致。UGB的建立应使其满足规划期20年内的住房、工业、商业、娱乐、开放场地及其他所有城市用地的需求。而且，每隔5年，还需对UGB的土地供给能力进行检验，以判断是否需要扩大已有的UGB，以及选择扩大的时机和范围。从控制机制来看，中国目前的禁建区、限建区和城市建设用地边界与美国的城市增长边界都是通过划定城市发展控制线，依靠区划、开发许可证的控制和其他土地利用调控手段加以实施的，二者具有很大的相似性。因此，从广义上，可以将中国目前的禁建区、限建区和城市建设用地边界统称为中国的UGB。而由于规划城市建设用地边界控制拥有更为明确的法律保障，因此，从狭义上看，规划城市建设用地边界更贴近中国的UGB。根据此定义，可以说中国目前所有编制了城市规划的城市均设定了其自身的UGB。
城市服务边界主要在北美的城市中得到采用。美国的许多州和都市区都建立了城市服务边界，采用牵引性的政策，而非推力性的限制政策来引导城市发展。在城市服务边界内，由政府提供资金建设基础设施；在此边界外则不提供公共基金建设城市服务和基础设施。相对于城市增长边界来说，城市服务边界更具灵活性，引导作用更强，应用范围也更为广泛。城市服务边界实施的源动力是出于经济上的激励——尽可能地降低基础设施的配套成本，因此，除了明确且具有弹性的边界划定外，它的实施在很大程度上依靠《基础设施充足供应条例》(APFO)的措施保障和层级(Tier)体系[8]。
2.2 税收调节
税收调节是与边界设定相配套实施的城市空间增长管理手段之一。通过对边界内外不同用途的房地产开发和保有税率的设定，可以保障城市空间增长管理中空间控制目标的实现。对于绿带、城市增长边界、城市服务边界等不同的边界类型，可以尝试通过边界内外税收种类、方式和税率的不同来将城市扩展引导至边界内区域，并减少和控制边界外的开发行为。
体现税收调节重要作用的一个典型实例就是日本实施的对都市计划区内外农地的差别税率政策。根据日本1968年颁布的城市规划法，城市规划区域内应划分出市街化区域和市街化调整区域。现有的城市建成区以及未来十年内优先计划发展的区域应被指定为市街化区域，而限制城市发展的地区应当被指定为市街化调整区域①。1968年规划体系的基本意图是要基于土地市场价格对市街化区域内的所有用地，包括农地，征收高土地税；而对市街化调整区域内的土地，主要是农地，则维持低税率。这种税率政策有利于促进市街化区域内的农地的开发，使土地得到更为有效的利用[10]。
在1971年的税法改革中，代表农户的强大的利益集团却成功地使修改后的税法认可在市街化区域内的所有农地继续保有低税率，约为邻近地区居住用地土地税率的1％～2％。直到1992年，土地税率才被按照1968年城市规划法的划线原则进行调整。改革后的税法要求，在市街化区域内的农民必须选择或者是在30年内不开发自己的土地，以保持土地低税率的特权；或者是拥有全部的土地开发权，同时为自己的土地支付与土地市街化区域内其他用地一样的土地税[11]。
然而，农地的土地税率调整被延迟了二十余年，这对于日本城市发展的影响是巨大的，因为当市街化区域内的农地税率与区域外的农地税率没有差别或差别很小时，所有的农民都希望将自己的土地划分在市街化区域内，导致划定为市街化区域的范围远远超过实际的需要。同时，市街化区域内对农地征收的较低的税率使农地成为避税的安全场所，这导致市街化区域内农地大量存在，并刺激了城市地价的上涨。正如Sorensen所指出，市街化区域内的农地税收减免以及它所推动的城市地价的上涨，导致地方政府很难有足够的资金为城市开发提供必需的用地和基础设施，从而加剧了城市开发在原有农业用地内的无序蔓延[12]。
从日本的经验可以看出，税收调节对于实施边界设定后的城市空间增长管理具有举足轻重的作用。税率设置得不合理或时间延迟，会直接导致整个规划体系运行的失效或失败。这也是我国的城市空间增长管理必须加以重视的。
2.3 开发权管理
开发权购买和开发权转移是城市空间增长管理中常被采用的产权控制方式。Diemer认为，土地开发权是土地所有者权利的延伸。这一权利可以与相等价值的其他财产相交换、完全出售或投机持有[13]。目前学术界普遍认为，土地开发权可以与土地所有权分割而单独行使。在美国，开发权购买和开发权转移已广泛应用于历史建筑或地标、开放空间、农地，以及诸如水源、泄洪区、风景名胜、森林和动植物独特的栖息地等环境资源的保护中，此外，还在控制特定的基础设施或公共服务受限地区的开发强度中发挥重要作用[14-17]。
在城市空间增长管理中，可以通过开发权的购买和转移来保障土地所有者的权益，并减少规划实施的阻力，从而将城市发展和高强度开发引导至规划设定的区域内，以保障规划中的边界控制得到有效实施。在产权关系明确的情况下，开发权购买可以作为政府在城市用地管理中最为直接的一种调控手段，而开发权转移的实施则相对较为复杂。土地开发权转移需要三个构成要件：土地开发权转移的发送区(Sending Area，或称作转让区、出让区、限建区或限制区)，用以决定土地开发权转移的供给；土地开发权转移的接受区(Receiving Area，或称作受让区或增建区)，用以决定土地开发权转移的需求；以及土地开发权转移的信用单位(Credit，或称作积分)，用以度量土地开发权转移的数量。
土地开发权的发送区一般分为两种情形：一种是自愿降低开发强度，以此换取出售开发权所带来的更大利益；另一种是因较低区划限制使用(Downzone)而将虚拟开发权转移，一般这样的发送区为农业用地、生态敏感区、历史文化建筑等。对于后者，开发权只能卖出不能买进，从而达到保护发送区的目的。开发权被转移后，发送区的土地仍然由原所有者继续使用，只是不得改变用途或增加开发强度。
土地开发权的接受区是指那些可以通过购买开发权而在原有规划基础上加大开发强度的地区。出于引导城市发展的目的，通常认为接受区只能买进而不能卖出土地开发权。接受区之所以成为接受区，是因为其自身存在现实或潜在的开发压力。Prizor认为，如果没有开发的压力，土地将按其现有的使用价值来评估。按照不动产估价的最有效使用原则，不动产的价值是依据其最有效的利用方式来确定的，当没有开发压力时，现有的利用即为最有效的利用[14]。在美国的很多城市中，接受区必须符合以下三个条件：一是接受区可供开发的土地开发权信用单位要多于可供购买的土地开发权信用单位；二是接受区的基础设施和公共服务设施有容纳进一步开发的承受力，要有足够的道路、供排水系统、污水处理系统和学校等，或者有容纳新增基础、满足进一步开发需要的能力；三是接受区新增开发规划必须与土地规划和经济发展规划相一致。因此，接受区一般位于城市开发区和中心区，通常靠近就业岗位、商业区、学校、交通枢纽、商业中心、CBD或新城开发区等。
信用单位是开发权转移发生的媒介。理论上，每一块宗地都有一定的土地开发权，但它们并不拥有相同数量的信用单位。信用单位可以根据结构、区域和时序等方面的不同来进行配置[18]。结构配置是指由于宗地在社会经济发展中的不同地位而对其进行不同的开发权配置，比如基本农田和一般农田、生态特别敏感区与生态一般敏感区，相对于后者，前者由于其转变的难度与转变后的危害更大，因而需配置更多的信用单位。区域配置是指根据各区域土地资源状况与社会经济发展情况配置信用单位。例如，浙江省人多地少，经济发展迅速，建设用地指标年年被突破，在本省内难以实现开发权的转移平衡；而内陆一些省份地广人稀，经济发展缓慢，并承担着全国大部分农田保护的任务，为浙江等东部沿海地区输送了大量处于产业链低端的农副产品和资源性产品。因此，理应给内陆省份配置更多的信用单位，并允许浙江省跨省购买②。时序配置是指随着时间的变化对不同的宗地予以不同的信用单位。例如，在粮食安全受到威胁时，增加耕地的信用单位，一方面可提高耕地转为建设用地的成本，另一方面可保护农民的积极性。
到目前为止，国际上已有的开发权购买实例主要集中于农地和生态敏感用地的保护方面，而开发权转让的实例则主要集中于历史建筑的保护方面，如著名的纽约中央火车站保护实例[19]。近些年中，在国家坚守18亿亩耕地红线的大的政策背景下，如何以开发权转让的方式来保护耕地资源，是我国学术界广泛讨论的话题。
3 城市空间增长管理的实施策略
城市空间增长管理工具多样且复杂，且具有较强的环境依赖性，因此，在我国，管理手段的选择应充分考虑到管理的目标，以及管理地区的经济和文化特点，并注意不同类型的边界和配套政策的搭配选择。
3.1 边界的划定
在控制效用方面，绿带、城市增长边界和城市服务边界对于城市发展的限制程度逐次递减，而实施的灵活性和复杂程度则逐次递增。不同城市需要根据自身的社会经济发展水平和管理特点，选择合适的边界控制形式。国外的经验表明，明确、稳定的边界和综合性的配套政策是容纳式城市发展政策成功的关键因素。明确、稳定的边界可以显著地提高公众对于政策的认知程度以及增强对政策影响的预期性，并能够通过广泛的公众监督使政策的实施得到有效的保障。综合性的配套政策则可以增强容纳式城市发展政策的灵活性和适应性，使政策能够充分应对复杂的环境，从而减少政策实施的阻力。
国内的经验表明，虽然有多种类型的边界被划定，但边界本身并没有强大而有效的法律和政策保障，这使得边界的控制作用极为有限。同时，边界划定的粗糙和模糊也使得政策的实施充满了不确定性，大大阻碍了公众对政策的了解和认知，以及有效的监督。此外，对于边界内外的基础设施供应、税收和土地利用控制仍然缺乏全面与细致的区分和协调，对于边界的调整也缺乏灵活、有效的措施，这使得边界设定沦为简单的划线措施，可行性大打折扣。在北京，虽然禁建区、限建区、城市建设用地边界，以及绿带等容纳式城市发展政策都被不同程度地加以采用，但由于这几种边界之间的关系并没有得到理顺，边界的详细程度和公开程度远远不够，且缺乏保障其实施的综合性配套措施，因而造成了无论是单独或是整体上来看，这些政策的实施效果都不够理想。
可见，明确边界划定的方法和内容，理清各类边界之间的关联，以及完善相关配套政策的设定，是改进现有城市空间增长管理较为直接有效的方式。在我国，可以尝试在不同的区域将绿带、城市增长边界和城市服务边界加以结合使用。如将城市周边需要永久性或长期保护的开放空间和农用地划为绿带区域，禁止其开发；在需要一定时期内加以保存的开放空间和农用地边缘设定城市增长边界，防止其在特定的时期内受到城市化的侵蚀；而在环境承载力高、周边基础设施配套良好，需要进行大规模开发的地区则划定城市服务边界，使新的城市发展能够集中在该地区，从而合理有效地利用土地资源。
3.2 配套政策的制定
此外，包含税收、产权管理等内容的综合性的配套政策对于城市空间增长管理的实施具有极为重要的作用。通过对城市空间增长边界内外税率的调节，可以加大边界外开发的成本，将城市扩展引导至设定的边界内。对于城市空间增长边界外的房地产交易和保有征收高于边界内的税费，可以抑制边界外的开发，同时保障边界内城市开发土地的正常供应，防止出现房地产投机，促进城市用地得到高效合理的利用。在我国，随着市场的发展和完善，可以对各种与边界配套的税收调控手段进行研究和尝试。
通过开发权购买，可在一定时间内防止特定地区内的土地被开发，从而实现对开放空间和生态敏感地区的保护。而开发权转移则可将城市开发从需要保护的地区引导至适宜建设的地区，或是将高强度开发转移至环境容量大、基础设施和公共服务设施良好的适宜开发的地区，从而在空间上实现对城市用地的调控。这种充分发挥市场作用来配置土地资源的方式虽然在理论上可以实现资源配置的最优化，但由于操作较为复杂，因而需要更多的实践验证。在我国，在保护耕地、其他类型的农用地、历史和文化遗址、生态敏感地区的时候，可以尝试采用开发权购买和转移的方式，通过建立土地开发权转移的市场和转移银行，在充分保护开发者利益的条件下实现土地资源配置的优化。
4 结语
城市空间增长管理的实施工具主要包括边界设定和配套政策两方面的内容。在边界设定过程中，综合借鉴国外的经验，选择适合我国城市的容纳式城市发展政策工具，是至关重要的。对于绿带、城市增长边界和城市服务边界三种常用的政策边界，可以根据控制目标和区域位置的不同加以组合使用。
在边界设定之外，仍需要注重制定相应的税收、产权管理等配套政策。综合性的配套政策可以增强边界控制政策的灵活性和适应性，使政策能够充分应对复杂的环境，从而减少政策实施的阻力。通过对城市扩展边界内外的差异性税收调节政策，有利于保障边界内城市开发土地的正常供应，防止出现房地产投机，促进城市用地得到高效合理的利用。同时，通过开发权购买和开发权转移等手段，有利于将城市开发从需要保护的地区引导至适宜建设的地区，或是将高强度开发转移至环境容量大、基础设施和公共服务设施良好的适宜开发的地区，从而在空间上实现对城市用地的调控。
注释：
①日本《都市计画法》，第七条。
②事实上，浙江省曾进行过在他省省域内购买耕地以求耕地占补平衡的尝试，但很快被国土资源部叫停，因为国家要求在省一级行政单位内实施耕地占补平衡。