防止干部任用“内部人控制”失控的党内民主路径研究，本文主要内容关键词为：路径论文,党内民主论文,干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D262[文献标识码]A[文章编号]1003-2606(2012)14-0004-04
一、干部任用“内部人控制”的相关概念
“内部人控制”是斯坦福大学教授青木昌彦在公司治理理论中提出的概念。这个概念基于现代企业中所有权与经营权分离的情况下，将掌握公司筹资权、投资权、人事权等经营管理权力的公司经理层及员工称为“内部人”，而资产持有者被称为“外部人”。简言之，“内部人控制”就是指现代企业中经营者控制公司的现象。由于权力掌握在公司的经营者(内部人)手中，外部人对其监督往往很难到位，内部人通过对公司的控制追求自身利益，导致出现损害外部人利益的结果，在公司治理上就产生了“内部人控制问题”。可见，无论从内涵还是外延上看，“内部人控制”与“内部人控制问题”都是两个不同的概念。
现代公司制度是以所有权与经营权的分离为基础建立的，而且从外部人(所有者)控制转向内部人(经营者)控制逐渐成为现代公司的发展趋势。从结果上看，以经营者内部控制为主的公司治理结构也极大地推动了企业做大与做强。因此，客观地说，“内部人控制”是现代企业制度进步的表现，也是现代企业制度创新的必然结果。
现代企业中所有者与经营人员之间的关系是一种“委托—代理”关系，而现代企业治理结构中出现的“内部人控制问题”，又主要是源于所有者对经营者监督的缺失，所以，从权力授受角度看，“内部人控制问题”又表现为委托代理上存在的问题。
“内部人控制”现象不仅存在于现代企业之中，也存在于现代民主政治框架下的干部任用之中。主权在民是现代民主理论的核心思想。我国宪法规定，人民是权力的主人，党章也强调党的权力来自和属于全体党员。但是，全体人民也好，全体党员也好，虽然他们是权力的主体，但是他们不直接行使权力，而是通过选举等形式进行委托授权。进入操作层面时，他们将权力委托给党委和政府这种公共机构。当人民委托经选举产生的党委和政府机关承担国家管理的责任时，便产生了政治领域内所有权与管理权的分离，即人民是权力所有者，党委和政府各级机构及其领导干部则为权力代理人。作为权力主人的人民在党和国家事务的具体决策、管理方面让渡出相应的权力，于是出现了党政机关领导干部对管理国家事务活动的控制，这与现代企业“内部人控制”形成的机理是类似的。
干部任用权是公民政治生活中的一种权力，自然在本质上是属于人民的。但是，在“委托—代理”模式下，这种权力不是由每个公民亲自来行使，而是委托给职能机构及其领导者来行使。与企业治理面临的问题相同，在制度与机制不完善、监督不到位等因素作用下，作为干部任用权力代理人的党政机关及其领导者完全可能背离全体人民的意志和要求，出现职能部门尤其是主要领导说了算，在亲戚圈、朋友圈中选人等不按权力主人的意志和根本利益来选人用人的不正常现象，造成干部任用的“内部人控制问题”。
综上所述，干部任用的“内部人控制”，就是指在权力授受以后，行使干部任用具体权力的职能部门及其领导者控制了提名、考核、决策、任命等干部任用权。而在干部任用中，由于监督的缺失、职能部门及其领导者出于追求自身利益的目的或者不作为等原因，从而导致选人用人不公、不准、不透明等损害人民根本利益的结果，这就产生了干部任用的“内部人控制问题”。
二、干部任用“内部人控制”的形态
与公司“内部人控制”的出现是现代企业制度进步的表现一样，干部任用的“内部人控制”也是近现代民主政治发展的必然结果。因此，干部任用“内部人控制”在具体形态上既表现为应然，也体现为实然。但是，干部任用的“内部人控制”并不一定导致“内部人控制问题”。因此，干部任用“内部人控制问题”的出现是一种或然。
1.干部任用“内部人控制”之应然
从直接民主到间接民主，是近现代民主政治进步的标志。从法理上看，权力的委托代理关系确立后，具体的管理权应该在代理方手中，所以，干部任用“内部人控制”有其合理性。由于人员众多、地域广阔、事务庞杂，作为权力主体的全体人民是无法直接行使个人权力的，如果让每个人都充分发表意见，不仅没有办法协调，也无法及时作出决策，所以在实践操作中不可能作出人人直接参与的制度性安排。因此，通过委托代理进行授权的间接民主，因为其操作上的可行性，已经成为世界上占主导地位的民主制度形式。可见，从近现代民主政治发展的趋势和操作的可行性看，干部任用权只能由相应的职能部门及其领导者行使。换言之，作为代理方的“内部人”控制干部任用权，是必然的、合理的。
2.干部任用“内部人控制”之实然
在干部任用的实践操作中，基于现有的制度安排，事实上也是相关职能部门及其领导者在承担选人用人的职能。
随着改革的深入和社会主义市场经济体制改革目标的确立，在规范选人用人的制度改革上，党中央提出了一些重要思想，也出台了一系列制度。如《党和国家领导制度的改革》、《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》、《深化干部人事制度改革纲要》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等。这些制度为组织路线建设和干部人事制度改革的深入推进作出了突出贡献。
党的十六大以来，为适应新形势的客观需要，中央继续加大干部人事制度改革力度，在规范干部选拔任用方面推出了一系列重大措施。这集中体现在《中国共产党党内监督条例(试行)》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》等制度性成果上。这些制度集中表达了这样的观点：“一切干部都是党的干部，都应根据他们担任的职务，分别由中央和各部门的党委、党组或所在单位的党组织负责管理。”[1]《中国共产党章程》还明确规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”[2]p33在《党政领导干部选拔任用工作条例》中也明确规定：“党委(党组)及其组织(人事)部门，按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责。”[3]因此，根据相关法规和政策的规定，应该是由党委(党组)及其组织(人事)部门来行使干部任用权力。
虽然干部任用的职能部门是党委(党组)及其组织(人事)部门，但是，由于党委(党组)及其组织(人事)部门本身是没有具体行为能力的，所以只能由其领导者代行这个权力，于是就形成了全体党员和普通群众—职能部门—职能部门领导者(各单位的领导者)的层层委托代理链，最终，职能部门及其领导者以党委(党组)及其组织(人事)部门的名义，在法律、法规授予的权力下实际控制着干部任用活动。这样，党委(党组)及其组织(人事)部门及其领导者作为代理方实现对干部任用“内部人控制”就成为实然。
3.干部任用“内部人控制问题”之或然
干部任用“内部人控制”虽然是应然的，而且处于实然状态，但并不是说只要存在“内部人控制”，就必然会产生“内部人控制问题”。“内部人控制问题”的形成，最根本的原因在于权力所有者的监督缺位及监督机制的不完善。可是，在代议制间接民主的形式下，让权力所有者在监督上做到不缺位，迄今为止还只是人类政治思想领域中的理想，虽然法理上已经认定人民群众最终拥有权力，是权力的主人，但实际上人民作为一个整体是缺乏具体的行为能力的，他们不但缺少行使权力的机会，而且日常生活中不会也不可能随时行使这些权力。权力所有者缺位是现代人类政治生活中的一个尚未得到有效破解的难题。
在干部任用上，我们的要求一贯是“对干部的任免、提拔、调动、审查和干部问题的处理，都必须由党委集体讨论决定，并按照干部管理权限由主管的党组织批准，不能由任何个人专断”[1]。党章也规定：“任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。”[2]p32但事实上，在不少地方干部任用中，民意力量弱而由职能部门和单位主要领导说了算的现象仍然相当突出，甚至提名、考核、推荐、测评、公示、任命等民主环节也无一例外要体现领导意图。诸如先酝酿再推出的干部提名、事先内定的差额人选参加民主测评等，都是干部任用“内部人控制”的具体表现。这使干部推荐过程的民意测评、民主推荐变成“内部人”对任用对象的一种自我求证和程序补充。这种情况下的民意测评将成为一种完全受“内部人”控制的虚假民意表达，而真正的民主测评必须以每个人自主的真实意愿为前提条件。因此，在干部任用上，比民主推荐、测评结果更为重要的是个体民主意愿的无障碍表达，特别是意愿的真实表达。
干部任用不受控制的“内部人控制”，将会给干部人事制度的运行造成一种“拟态环境”，从而使民主选人用人变成概念性的想象。拟态环境的非真实性，导致干部任用在民主操作程序中的符号化。拟态环境下的符号化倾向越得不到控制，反过来越会强化干部任用的“内部人控制”。
干部任用的“内部人控制”失控，结果就越发走向主要依靠领导干部个人的道德与良知来选人用人的恶性循环。可是，把干部任用寄托于人的内在自律并不理性，没有外在的制度化的刚性监督，没有理性的法律约束，会使干部任用“内部人控制”之下未必出现的“内部人控制问题”或然可见，选人用人上出现的一些腐败现象也证明了干部任用的“内部人控制问题”确实存在。如果这个问题得不到控制，最终将导致我们的组织路线偏离政治路线的要求与目标。
三、党内民主对干部任用“内部人控制”的调控
“内部人控制的失控是指在缺乏外部有效监督的条件下，经理人员(内部人)通过获得的控制权为自己谋利并损害所有者的权益”[4]。同理，干部任用“内部人控制问题”的产生，主要也是因为监督缺失。在中国共产党作为唯一执政党、处于中国政治的核心地位，而党的各级委员会(党组)及其组织(人事)部门又是干部任用的职能部门的前提下，用党内民主来调控干部任用的“内部人控制”，就是必然而现实的选择。
马克思主义经典著作家虽然没有直接给党内民主下过定义，但从他们关于党内民主的表述来看，党内民主至少包括以下思想：“党内民主的主体是全体党员；党内民主的实现是直接民主和代议制民主的结合；平等是党内民主的基本原则。”[5]概言之，党内民主就是依据党章赋予的权利，广大党员自主、平等地参与管理党内一切事务的制度安排，以及由此而形成的党内政治生活形态。虽然党管干部是已经确立的基本原则，干部任用是党的工作的重中之重，但是，用党内民主规范干部任用，当前仍然存在着普通党员权利保障不到位、参与不到位以及党内权力过于集中的现象。因此，作为干部任用“内部人”的各级党委(党组)及其组织(人事)部门，尤其是掌握用人权的领导干部不断增强党内民主意识就显得特别重要。胡锦涛在十七届中央政治局第14次集体学习时强调指出，要“把推进党内民主建设作为全面推进党的建设新的伟大工程的战略任务”，并“推动党内民主建设健康有序发展”，在干部任用工作上，“要扩大干部工作中的民主”，“提高选人用人公信度”[6]。这是中央提出要用党内民主规范干部任用工作的最新思想。可见，用党内民主控制干部任用的“内部人控制”，本身就是党内民主发展的内在要求，是落实党中央首次提出的把发展党内民主作为党的建设战略任务的具体途径，也是弱化和消除干部任用“内部人控制问题”的正确举措。
改革开放以来，全党上下以科学态度积极探索在干部任用上发扬党内民主的新路，进行了一些新的理论概括，这为党内民主的健康发展，为党的各级组织稳步推进党内民主，把干部任用工作置于党内民主控制之下积累了丰富的经验。如“充分尊重党员主体地位，把保障党员民主权利作为发展党内民主的基础”、“提高党内民主建设的制度化水平，在制度基础上形成党内民主机制”、“加强思想教育，培育党内的民主文化”[7]等，这些基本经验对于规范选人用人无疑有着重要的启示作用。但从党内民主实现对干部任用的“内部人控制”的调控要求上看，还可以大胆探索一些更具针对性的举措。
一是用党内民主规范干部任用的信息披露。干部任用的信息披露，是防范用人失察、用人失控最有效、最彻底的预防性措施，也是落实党员知情权、参与权、决策权、表达权，体现党内民主原则的重要前提。但是，由于干部任用的“内部人”在这方面具有天然的信息优势，很容易导致选择性信息披露的缺陷。普通群众和党员对即将提拔任用人选的相关信息，如个人品德、工作能力、发展潜力等情况，只能通过干部任用职能部门公布的材料或者拟提拔人的竞职演说来掌握，作为权力主人对于候选人相关信息的掌握往往不如作为“内部人”的组织(人事)部门及其领导干部，普通群众和党员处于信息弱势的不对称地位。这种干部任用前的信息不对称就让群众在选择拟任干部人选时带有一定的盲目性，从而导致民意抉择风险。当干部被提拔起来以后，他们显然要比一般群众、普通党员更了解党和国家方针政策及决策背景、过程、后果，普通群众也不如拟提任干部那样具备各方面的条件，可以利用工作经验、程序等掌握政策内容和决策结果之间的相互关系，这就意味着干部任用后信息也是不对称的。那么，结果就有可能是被任用的干部或者出于向权力主体负责的需要，或者出于不愿担当的自私本性，向民众选择性地公布信息，即提供对自己最有利的部分，同时借助各种手段过滤不利信息，来掩饰自己的失误或者履职不当。干部任用后的信息不对称，使作为权力主体的“外部人”承担了民意抉择的道德风险。因此，用党内民主规范干部任用的信息披露，必须真正落实党章规定的党员对党的事务的知情权、参与权、决策权、表达权，让普通党员和群众有更多的渠道参与干部任用的日常工作。在信息披露的方法上要创新，可以尝试建立干部任用“听证会”制度，让拟任用干部先通过有民意代表参与的听证，再进行公示，以便使普通党员和民众的监督权和维护自身政治利益的权利得到更加充分的体现。干部任用信息披露的内容应该全面、完整，应该在党内外对拟任用干部的家庭社会关系、管理能力、忠诚程度、财产状况等信息进行披露，而且这种信息披露应该贯穿干部履职的全过程，并实行一年一披露的常规化和制度化操作，对于不愿意提供或者提供虚假信息的拟任人选，应视为不愿意接受党内外监督，直接认定为不具备任职资格。
二是用党内民主保障和加大干部任用的民意权重。在代议制民主形式下，确认干部任用权力的委托代理关系后，选人用人权就在职能部门及其负责人掌控之下，这时就是干部任用“内部人控制”的应然与实然状态。当前，干部使用以能够体现领导意图的任命制为主流，这是自然的，但是其弊端也显而易见。谁在干部任用决策上权重大、起作用，被任用者自然对谁负责。试想，人民作为主人，如果对谁来为自己提供公共服务、谁来这里履职毫无发言权和最终决策权，自己的切身权益能否得到保障就是个问号。因此，要用党内民主的作风、党内民主的制度及其机制切实保障干部任用的民意权重，让民意起根本性作用，而不是一把手意志独大。目前，用于衡量民意结果的主要是票数，但影响票数的因素很多。本来，比较理想的民主选举结果不是人人都说好，或者人人都说坏，而是好人说好、坏人说坏。但是，好坏之间原本就是情感因素起作用多，而且中国熟人社会的弊病把亲亲疏疏的情感成分无原则地放大，得票多的人未必就是真正德行好、有本事的人。因而，不加分析地以票取人也未必可取。但是，有票决还是要比没有票决好。用党内民主保障和扩大干部任用的民意权重，其中的核心就是进一步规范干部任用的民主推荐、民主测评等程序，加强党员的民主权利、义务教育，强化党员干部在权利和义务上的平等意识，用党内民主意识和民主制度来约束领导干部和党员的政治生活行为，使之制度化和规范化。要让一次性票决和民意测评变为常规性票决和测评，让选举等民主推荐程序真正体现民意，并且要将科学的量化指标纳入干部任命和使用的票决和测评的整个过程、体系之中。
三是用党内民主营造干部政绩考核的民主氛围。干部任用的原则是德才兼备、以德为先。以德为先并不是说不要才能，相反，才能强弱还是一个与实绩多寡正相关的指标。干部主政一方，为官一任，有所作为是常态，追求政绩是常态，但关键在于如何衡量政绩，政绩真假或大小谁说了算、谁定标准、怎样来检验。党内民主的氛围、手段和要求应该广泛运用到干部政绩考核之中。在干部任用中，各级党组织及其领导者必须首先树立民主意识、民主作风，必须牢牢把握中央提出的“注重品行、科学发展、崇尚实干、重视基层、鼓励创新、群众公认”的正确用人导向，“格外关注”长期在条件艰苦、工作困难的地方工作的干部，“多加留意”不图虚名、踏实干事的干部，“不能亏待”埋头苦干、注重为长远发展打基础的干部。要通过党内民主制度、党内民主作风的形塑，让干部政绩由广大党员和普通群众说了算，而不是长官意志定了算，从而形成干部政绩考核风清气正的民主氛围。
四是用党内民主加强干部任用的监督。“干部选任权力的委托代理关系，其实也是一种契约。委托代理的过程，就是契约签订的过程。契约的内容既包括权力委托方的目标企求，也包括权力代理方的承诺，对于权力代理方的各级领导干部来说，这就是一种约束”[8]。鉴于“经济人”属性极可能使权力代理人出现违约行为，因此，完善监督机制来督促契约的履行就显得特别重要。要通过党内民主的制度性要求，落实党员和群众的知情权，扩大干部任命前的公示范围，延长公示时间，将监督关口尽量前移；要落实党员和群众的监督权，在干部任用程序上，要将酝酿、推荐、考察、讨论决定的每个环节都作为实施党内民主监督的关键点，走制度化监督的路子，将每个环节的责任主体、责任内容、责任追究方式，按照法纪法规的要求落实到位。同时，要充分利用网络、微博等反映普通党员群众声音的舆情新阵地、新平台，切实扭转自下而上监督不力的状况，扩展监督平台，扩大监督空间；要进一步探索、完善和施行党委组织部门用人失察、失误责任制，不断强化事后监督。