九十年代英国私有化的困境与前景，本文主要内容关键词为：英国论文,困境论文,前景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、私有化带来的好处
自1979年英国开展私有化运动以来，英国政府已出售的大型国有企业不少于26家，总资产超过450亿英镑。私有化是英国保守党政府减少政府干预经济、改善英国经济长期运行环境的关键之举，在近十几年来英国的一系列经济体制创新和政策调整中，始终占据着十分突出的地位。在80年代通过私有化，英国经济运行的效率有了较为明显的提高，其中尤以制造业劳动生产率的提高最为突出：在80年代之前的20多年中，英国制造业的劳动生产率增长速度低于大部分工业化国家，但自进入80年代之后，随着一些低效率的国有垄断企业的出售，英国制造业劳动生产率的增长速度，一跃而居主要工业化国家的前列。有资料表明，70年代英国制造业的劳动生产率年增长速度只有1.6%，在西方7个工业大国中排在最末尾。但从1980～1988年，这个数字猛增至5.2%，同期美国为4%，日本为3.1%，德国为2.2%，法国为3.1%，意大利和加拿大分别为3.5%和3.6%。80年代末，英国政府及经济界某些人士即以夸耀的口吻宣称，汽车、钢铁这类昔日为国有化养懒了的工业已彻底扭转了颓势，一举成为“欧洲最有效率的工业”。而象英国航空公司这样的大型服务业企业，在私有化之后，成了世界上最富竞争力的航空公司。80年代末90年代初，全球航空运输市场竞争趋于白热化，西方许多航空公司连年出现亏损，英航却一直处于盈利状态。
私有化对英国政府来说，尤为有益。它首先使政府减轻了维持国有企业正常运作的财政负担。在私有化取得突破性进展之前，英国政府财政连年赤字，不得不靠借贷维持。反映政府财政负债负担的“公共部门借贷需求”(PSBR)在国内生产总值(GDP)中的比重，1980年高达5%以上，1985年降至2%左右，1987～1989年则呈负数，即处于所谓“公共部门债务偿还”状态。80年代下半期以来，每年平均有50亿英镑的国有资产被出售，在很大程度上改变了英国财政的窘境。私有化对英国政府的另一益处是，改变了政府在劳工市场上和劳资纠纷中的尴尬处境。在大规模出售国有企业之前，庞大的公营部门是劳工市场上重要的需求方，政府是国有企业的监护者，国有企业一旦发生劳资纠纷，劳工市场一旦处于供过于求的状态，政府都会被直接卷入冲突之中。通过私有化，政府在很大程度上从劳资纠纷中解脱出来，变成了这种纠纷的调停者和仲裁者。
正由于上述原因，尤其是私有化带来的财政好处，保守党政府自发起私有化运动以来，一直持十分积极的态度。在90年代上半期，自然仍乐此不疲，最近的资料显示，90年代前几年，每年出售的国有资产仍在50亿英镑以上。
二、私有化目标及其实现状况
然而，与80年代相比，90年代英国私有化的难度无疑大大增加了。难度增加的原因当然是多种多样的，其中一个重要的原因是，在80年代所设定的一些私有化目标，进入90年代以来越来越难以实现，招致的批评也越来越多。
关于私有化政策的目标，保守党最初提出并在近十余年以来一直强调的有5点：①借助私有化提高有关产业部门的运作效率；②促成股权分散持有，使英国成为所谓“大众拥有股份的社会”；③增加公共财政收入，以降低财政赤字——抑制通胀；④削弱工会组织在公共部门的力量，以消除这些组织“对国家的要挟”；⑤增强行业内部竞争，增加消费者选择。
客观地说，整个80年代，上述目标在很大程度上鼓舞着英国公众的私有化热情，政府及经济界宣布的各种统计分析资料也表明，随着私有化的推进，上述目标在接近。然而自进入90年代以来，上述目标中某些关键部分出现逆转，公众的私有化热情骤然降低。
比如，第一个目标80年代末之前的确接近实现，但自80年代最后一年迄今，则难以证明是否实现。这在很大程度上是由1989年岁末的供排水公司私有化所引起的。按照政府部门的说法，供排水业的私有化改善了这个部门的效率，但公众却难以接受，相当一部分公众认为，该部门私有化之后，服务质量虽略有提高，但这主要是通过提价为动力的。一份资料表明，1989～1993年，该行业的税前利润由12亿英镑增加到18亿英镑，增加了50%以上，而同一时期一般居民家庭用水的价格却上涨了60%，排水费支出增加了66%。这表明，私有化之后，价格上涨幅度大于利润上涨幅度。因此，以企业“营利性”或创利能力来衡量这个行业的效率，是无法反映真实情况的：而私有化后企业的营利性，一直是英国政府衡量这类企业效率变化的一个重要指标。
关于第二个目标，从不同角度，依据不同标准分析所得出的结论是不一致的，甚至是自相矛盾的。比如，若以持股人数量作为依据，可以认为该目标在接近实现。根据英国官方公布的数据，1980年，个人股民人数在整个成年人口中只占7%左右，1986年突破10%，1992年达22%，上升速度不谓不快。然而，若以个人股在全部上市股票中所占的比重来看，则不但未有丝毫上升，反而呈下降之势。伦敦证券交易所的统计数字表明，1981年，个人持有的股票在全部上市股票中所占的比重接近30%，11年之后的1992年，跌至20%以下。出现这种情形的主要原因在于，私有化过程中，国有企业的股票主要为各种集团投资组织所买走，个人购买量极少。比如，在英国电报公司的私有化过程中，曾经吸引了75万名持股人，但其中的400个集团持股者就买走了54%的股票。不仅如此，许多小额个人持股者不久便将其股票卖出。如英国煤气公司私有化之初，曾经拥有310万持股人，但不到半年时间，便减少到200万人以下。为此，英国《经济学家》杂志的一篇评论断言说：“私有化从未创造一支个人持股大军”，私有化“也没有使大众资本主义扎下根来”。
第三个目标在80年代算是基本实现了。如前所述，在整个80年代，反映政府财政债务负担的“公共部门借贷需求”一直呈下降之势。然而进入90年代以来，情况急转直下，这个目标的实现又变得越来越困难了。1990年，PSBR负值已很小，只有5亿英镑，1991年猛增至138亿英镑，1992年增至370亿镑，1993年为450亿英镑，1994年估计为390亿英镑。同期，PSBR在GDP中所占的比重，也呈直线上升之势：1989～1990年度为－1%左右，1991～1992年度突破3%，而1993～1994年度高达6%以上。
第四个目标实现得最好。自私有化取得突破性进展以来，英国公共部门乃至整个经济部门的罢工大为减少。统计资料显示，1979、1980两年，英国因罢工而损失的工作日达4090万个。80年代下半期这一数字急剧下降，一般年份均低于20～30万。然而，罢工减少在很大程度上是以居高不下的失业率为代价的。近几年，失业的返潮给在业人员以很大的压力。劳资纠纷处在潜伏状态。私有化对减少劳资纠纷所起的作用，则很难从量上测度。
第五个目标——增加行业竞争和消费者选择，在有些行业的确实现了；但在另一些行业，私有化并未形成普遍的竞争局面。尤其是在供排水、煤气等行业，由于本身属垄断性行业，私有化并未增加行业竞争，消费者的选择仍然很有限。在某些行业，私有化虽然促成了竞争局面的形成，但竞争并未带来多少社会效益，而在一定程度上威胁或损害了英国的长远经济利益。这方面最突出的例子要属英国电报公司。这家公司私有化后，英国政府允许其他通讯公司与之竞争，结果很快有100多家国内外公司参与电信业的竞争，使英国电报公司的利益受到很大损害。加之决策失误，使这家最有实力在通讯技术上取得突破的公司面临危机，而英国电报公司的危机带给英国的则是“正在冒错过一场世界性多媒体革命的风险”。
上述私有化目标实现状况的逆转或不尽人意，招致了英国公众对私有化政策的批评。90年代以来。反对继续私有化的呼声骤然增大，在众多的反对意见中，以下四种最有号召力：①私有化出售了国家的家底，使国家变穷了，其做法和都铎王朝末期靠出售国有土地维持财政一样；②私有化售出的企业多半是赢利性企业，经过十几年的私有化，留下的国有企业都是无法获利的企业；③私有化声称要打破行业垄断，但私有化之后，许多产业的行业垄断并未打破，只不过是变换了方式——由政府垄断变成了私人垄断；④私有化之后，英国公众失去了许多“公共服务”，私有化后的企业把商业利益，而不是大众利益列为其头等经营目标，从而导致社会道德败坏。
目标实现方面的逆转和公众批评呼声的增加，无疑使进一步私有化步履维艰。
三、90年代上半期私有化困难重重
如果说，公众的反对呼声会使政府进一步私有化的决策受到更大的压力，那么，私有化实践本身的困境，则是进一步私有化步履维艰的根本原因。
保守党政府从一开始所确定的私有化战略是一种先易后难的战略：先出售盈利的制造业企业，再出售部分盈利的及有广阔发展前景的服务业企业，最后出售处于衰退的老工业企业和带有自然垄断特征的不易私有化的企业或事业。经过，90年代之前十余年的私有化，可以毫不夸张地说，前两类企业的私有化，大半已经完成，现在剩下的则是后一类企业和事业单位。这些行业往往牵动着千家万户的利益，因此很难进行私有化。其中最难进行私有化的大型企业或行业，莫过于以下三家：
第一家是英国铁路公司。这是一家长期亏损企业。自国有化以来，由于其行业垄断地位，更由于长期投入不足，服务质量每况愈下，设备普遍老化，长期难以扭转。政府一直想通过私有化甩掉这个包袱，但真正做起来则非常困难。一方面，私有化若不打破其行业垄断地位，则不能达到通过竞争提高效率的初衷，在私人垄断下可能会导致票价、运费大幅度上升；另一方面，若要打破其垄断地位，就得将其分割成彼此形成竞争对手的多家公司出售，而这样一来，列车的正点、非热线线路的营运如何保障，诸如此类的问题则难以解决。
第二家是英国煤矿公司。80年代中期，英国政府为减少财政支出而强行关闭了部分矿井，结果曾引起长达一年之久的煤矿工人大罢工；90年代初，政府又一次试图关闭31家矿井的努力则以失败告终，因为不仅煤矿工人反对，而且也引起公众的普遍反对。时至今日，煤矿业的私有化已成定局，但是在私有化方式上，英国决策层一直举棋不定，争论不休。一部分人士认为，煤矿公司应采取整体出售的方式，以减少私有化后该行业的经营风险，增强其自我保护能力。但另一部分决策者则认为，该行业应被分割成多家公司出售，以增加其内部竞争，使其在竞争中求生存。
第三家是英国邮政公司。当初，这家公司是被排除在私有化计划之外的。撒切尔夫人下台之后，邮政业的私有化也被提上了政府议事日程。据认为，这主要是出于财政上的考虑。因为邮政业的私有化不仅可以使英国政府节省每年都须支付的巨额经营费用，而且还可以为政府筹措到20多亿英镑的财政收入。但是，邮政业的私有化做起来却不那么容易。它首先带有某种政治风险：邮政关系到每个居民的利益，公众担心私有化之后不能象以前那样享受远近一致的邮费标准。一项关于邮政业的调查表明，迄止前不久，反对这个行业私有化的居民占66%以上。这使保守党对邮政业私有化有些举棋不定，担心此举会失去更多的选民。除政治风险之外，从经济上来看，亦有风险。私有化可能使1.9万名分支邮政局和邮政代办点的业主陷入困境。
除上述三大国有企业或行业外，等待私有化的小行业则更多，且多数为亏损行业。据英国财政部负责私有化问题的官员透露，除上述三大行业，到目前为止，掌握在英国政府手中的资产尚有2500亿英镑之巨，其中相当的部分都有待私有化改造。然而，由于私有化难度加大，其进程在这一两年明显放慢了，这无疑与私有化实践的困境有关。
四、90年代中后期的私有化计划
在90年代中后期，英国私有化将改变传统的策略和方法，花样翻新。其中最突出的策略变化将表现在两点上：
第一个变化是，把增加行业内部竞争，提高效率作为压倒一切的私有化目标。这主要是对公众批评的一个反应。为此，国有企业（或行业）的私有化，将不再象以前那样采取独家出售的方法，而采取分割为多家公司出售的方法，以保证私有化之后形成竞争局面。事实上，这一变化在1989年岁末的供排水公司私有化中，已显露了出来。供排水本是自然垄断行业，英国政府将其分为10家公司出售，后来的效果表明，虽然未达到提高效率的目的，但竞争局面在一定程度上业已形成。而拟议中的铁路公司私有化，上述变化迹象更为明显。根据近年提出的铁路私有化方法建议，倾向性的方法是，将车辆营运部门和铁道、通讯等基础部门分开，再将前者分为多家公司出售，后者则暂时留在政府手中。从而使私有化的铁路和高速公路一样，“路”交由一家公司经营，“车”则由多家公司经营，政府则成立一个专门机构，负责审查各家私营公司的经营资格，出售铁路营运特许证，使竞争保持在公平、有序的状态。
拟议中的邮政私有化方法，也倾向于分割出售，打破行业垄断，促成行业内部竞争局面的出现。目前的设想是分两步走：第一步把包裹传递与信函投递业务分开，先把包裹传递业私有化，并使之与英国业已存在的商业快递公司展开竞争；第二步，待时机成熟后，再把信件邮寄业务推出，完成这个行业的私有化。至于煤矿私有化，更多的建议倾向于分割出售，因为80年代中期被政府关闭的那批矿井中，个别矿井为一些矿工联合买下，经营上亦获成功。
第二个变化是，以私有化为名，将政府某些吃力不讨好的活动转包出去。由于转包过程伴随着设备、财产的转让，因此带有私有化的特征。这类业务从汽车牌照的制作、出售到交通安全监督，从私人武器检查到普通监狱囚犯的运送，内容极其广泛。由于公众对政府行为低效的批评极多，因此准备通过私有化转包给私人经营者，这样不但可减少公众对政府的直接批评，而且还可减少政府的财政支出。总之，时至今日，私有化在一定意义上成了英国政府摆脱某些费力不讨好工作的一种途径。