荷兰、奥地利公共企业管理考察，本文主要内容关键词为：奥地利论文,荷兰论文,企业管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1995年4月21日至5月7日，中国社会科学院院党委书记兼副院长王忍之同志率“公共企业”考察组一行五人，分别对奥地利、荷兰两国的公共企业管理体制及其改革趋势进行了考察。在奥地利，考察组重点考察了维也纳水厂、维也纳天然气电厂、格拉斯市管理股份公司及萨尔茨堡市政工程股份公司，并与奥地利科学院、维也纳大学、茵斯布鲁克大学经济理论与政策研究所的教授专家举行了学术座谈。在荷兰，重点考察了荷兰供水公司协会、荷兰发电委员会、荷兰能源分配公司协会、鹿特丹港务局，还与荷兰经济研究所、埃拉穆斯大学经济系及阿姆斯特丹大学经济学系的教授进行了学术交流。
公共企业(Public enterprise)是指生产并销售公共产品或服务（如城市水电气暖、公共交通、车站、码头、机场、邮政、通讯、广播、电视等）的企业。它们生产的过程大都相对集中，以发挥规模经济效益；销售过程则大都采用网络输送的方式，以发挥范围经济效益。考虑到广大居民的公共利益及技术特殊性，在绝大部分国家或城市，这些行业都具有政府垄断或政府授权垄断经营的特点。这种垄断被经济学家称为自然垄断，其理由在于，与多家相同的企业在特定区域生产上述相同的产品或服务相比，只由一家企业来供应市场需求，其生产成本是递减的。这就对其它竞争对手的进入构筑了一道天然的屏障。由于该种产业的建设投资巨大、固定资产沉淀性大，通常都由国家或各级地方政府来投资并直接管理，因而也构成国有资产的一个重要部分。
现从公共企业的组织形态、公共企业的管理及其对我国公共企业改革的启示三个方面将本次考察报告如下。
一、奥、荷两国公共企业的组织形态
通过考察，我们发现奥、荷两国的公共企业有四种类型。这四种企业形式，从政府控制的强度来看呈逐级放松的态势，其市场化程度则逐级提高。以下我们分别加以介绍。
1.政府现业(undertakings)
政府现业指的是由中央或地方政府直接管理、经营的公共企业，它们相当政府的某个部门或机构。这次考察过的维也纳水厂、鹿特丹港务管理局，即属于这种企业类型。例如，鹿特丹港务管理局，它得到鹿特丹政府的授权，代理掌握鹿特丹港的港湾、码头及工业泊位等基础设施，并负责鹿特丹港的日常管理。这里的1000名职工都是政府公务员，在40公里长的港区里从事着以下三类主要工作：(1)商业化发展，即建设并扩展码头和泊位等港口基础设施；(2)维护来往船舶的安全与秩序及港口区的环境；(3)与港口发展相关的经济、技术及法律政策研究。作为世界第一大港口，其管理人员少的原因在于港口的基础设施几乎全部出租或长期租赁给私人公司使用。
2.由政府参股的有限责任公司
这种公共企业的绝大部分股份由企业所在地的地方政府拥有，剩余的很小一部分股份由其它地方政府象征性渗入。我们以奥地利格拉斯市政管理股份公司为例说明这类企业的特征。
在奥地利，格拉斯是第一个将原有分散经营的属政府现业的市政公共部门集中到一个有限责任公司里统一经营管理的城市。这个城市将供水、供电、交通等行业组成了“格拉斯市政管理股份公司”。采用这种企业形式经营市政公共部门的城市还有两个，即茵斯布鲁克和萨尔茨堡。据说，其他城市也将陆续效仿。
格拉斯市政管理股份公司成立于1960年前后，其99.46%的股份由格市政拥有，剩余0.54%的股份则象征性地由其它城市（如克拉根福特、茵斯布鲁克、萨尔茨堡及埃森斯塔德）拥有。按照欧盟及国家有关法律和公司章程，公司的组织结构如图1所示。除供电业尚存两家竞争企业（供应该市40%的用电量）外，该公司垄断经营着绝大部分的市政公共部门。
图1 格拉斯市政管理股份公司组织结构
公司最高权力机构为监事会，其成员共有30名，其中10名按公司法规定必须是工人代表，另外20名由政府（被称为城市决策委员会的类似于市议会的机构）任命，来源于各政党的代表和技术专家。在奥地利的公司法中规定监事会作为政府与公共企业管理者（如公司董事）之间的缓冲带，通常公司的经营管理者由监事会来任命，不再由政府直接任命。
该公司董事会成员只有2名，由公司总部人事行政法律政策及企业经营两部门的总经理组成。前者负责公司的全面工作，包括人事、财政、预算、法律、行政等；后者负责公司的技术工作，对下属各市政部门的工作做出计划，并协调他们之间的关系。董事会的具体职责有：(1)公司全面的财经规划；(2)对与公司有关的特别重要的事情作出决策；(3)向监事全体代表大会提出动议并汇报工作；(4)公司内项目的招标、不动产的购进与变卖、流动资金的负债等，其金额超过17.5万先令的，决定权在董事会；(5)代表公司向新闻界发言。
据称，该公司是非盈利的，盈亏内部平衡，亏损的部门（如公交）可以从盈利的部门（如水、电）得到补贴，原则上政府不再补贴公司。但在考察中我们又了解到，公共交通部门每年约亏空1亿先令（他们实行残疾人免票乘车，在周末人们也可免票乘车；另外，他们还继续经营近远郊顾客稀少的路线）。全公司每年从政府可得到1.6亿先令的补贴，其中的6000万先令即用以弥补公交部门的亏损。
3.政府控股的股份有限公司
在这种企业中，政府为主要持股人，但因为是股份有限公司，其股票必须上市，允许私人自由买卖。这次考察，没有具体接触过这类企业。但在荷兰，我们却多次听说，原来属政府现业的荷兰邮政电话局(PTT)已经在近年内改造成股份公司，少量股票已经公开上市，股市行情尚佳。政府计划在1998年以前将PTT25%的股份通过股市出让给私人拥有。
4.公有法人参股的有限责任公司
这种公共企业一般是由某公共行业里的已经具备公司法人资格的企业（它们也是政府作为股东的有限责任公司）自由组织起来的有限责任公司。这种类型的企业其主要功能在于：协调其成员企业的生产供销活动、解决全行业共同面临的技术与政策问题并充当成员企业的代言人和公关代表。这类企业有如下两个例子。
(1)荷兰饮用水研究与咨询有限责任公司
荷兰饮用水研究与咨询有限责任公司代称KIWA，它建立于1984年，是一个非盈利性的有限责任公司，其股东是分散在荷兰各地的35家供水公司。KIWA的主要活动是对行业总体质量的管理，各种质量达标证书的颁发和检测，以及对饮用水和环境的研究和咨询。这些活动是由它的以下三个部门来执行的。a.证书颁发及检查部。这个部门共有180名雇员，它颁发数量繁多的质量标准证明。涉及的主要行业有饮用水、建筑、环保品市场，也涉及其他一些部门如市政工程、农业、化工及石油化工等。由KIWA颁发的标准证书的对象包括：设计、产品、合成品及建筑材料、加工方法和质量保证体系等。b.研究与咨询部。这个部门共有170名雇员。主要为供水行业和其它用户提供饮用水和环境保护方面的研究和咨询。这些雇员的科技背景有分析化学、生物学、加工技术、生态学、水文学、毒物学及信息技术等。c.全面质量管理咨询部。这个部门的主要业务是根据国际标准组织的9000个标准，对供水公司和其它组织提供质量和环境管理体系方面的建议和指导。
(2)荷兰电力生产委员会
荷兰电力生产委员会代号SEP，它大约成立于80年代中期，其股东是荷兰4家最大型电力生产公司。它的主要任务是：a.对电力企业的生产和输送加以计划并研究电力生产方式；b.通过协调和加强电力企业之间的合作使发电量最大化；c.确定电力生产和输送过程的成本；d.通过中心控制室对380kv和220kv电网进行调度；e.协助发电企业购买燃料；f.经营电力的进出口业务；g.作为电力企业的代言人与政府及其它产业部门进行谈判；h.对发电企业的环境保护工作加以协调。
从总的情况看，在这四种企业形态中，第一种将会越来越少，第二、第四种会越来越多，而第三种与私有化运动有关，虽然是发展的趋势，但目前存在许多困难。与英国相比，奥荷两国在公共企业的私有化方面显得更为慎重，其步伐也很缓和。
二、公共企业的管理
由于公共企业提供的产品或服务大都是人们的生活必需品，具有安全、保证和连续的特点，这就对公共企业的管理提出了一些特殊的要求；同时，公共企业又具有自然垄断的特点，在实行私法改组、政企分开后拥有了更大的独立性和相对的自身利益，这就要求政府对其继续加以控制，以免损害公众利益。另外，企业从政府脱离出来以后，需要有某一新的组织代表自身去解决全行业共同面临的问题，沟通与政府及其他行业或公众之间的关系，这样各种行业协会即应运而生，成为提高公共企业管理水平不可或缺的一个环节。下面我们将从企业内部管理、行业协会及政府对企业的控制三方面对奥荷两国公共企业的管理情况作一介绍。
1.企业内部管理
公共企业内部管理的重点是产品质量、服务水准以及成本控制三个方面。奥荷两国的公共企业，在这些方面都具有很高的管理水平。
在产品质量管理方面，奥地利供水企业的做法堪称楷模。奥地利各大城市的饮用水都直接取自山区或地下，水质优良，不需人工纯化即可直接饮用。尽管如此，他们对饮用水的质量管理仍很严格，特别重视对水源的管理。他们的做法是，一方面向私人购买洁净水源所在地的土地所有权；另一方面水厂所处地宛如森林公园，严禁任何形式的地面污染，每个水厂都有专门的研究检测部门，随时检查水源的质量，一经发现某水源受到污染（哪怕是很微弱的污染），即立刻关闭此水源。在荷兰，自然水源的质量不如奥地利，各水公司则专门出资成立饮用水研究与咨询公司（即前面已提过的KIWA），加强饮用水的纯化技术并对全行业的水质加以控制和监测。为了保证饮用水不受污染，荷兰各水公司都有义务保护其周围的自然环境，如植树造林，绿化环境等。这些做法，都体现了维护公共利益的责任心，很值得我们学习。
在保证和提高服务水准方面，各公共企业制定了完善的制度，同时还经常对其雇员进行公德教育，每个企业都设有接受投诉的部门。在格拉斯市政管理股份公司，我们被告知至今尚无一例因服务不善而引起的用户投诉，可见其服务水准之高。
荷兰的饮用水价格在1980～1990年内，一直稳定在1～1.5盾／m[3]的水平。而国家很久以来已不再对此行业进行补贴（不但如此，近年来还要对其征税）。价格的稳定来源于对成本的严格控制，诸项成本如利息、工资、材料、能源、管道维修费用及税收等都要接受政府审计部门的严格检查。
2.行业协会
行业协会是由行业内大多数企业自愿组成的，它不干涉企业的日常经营活动，但它却在许多方面（如供销、价格、政策等）协调其成员企业与政府及其他行业甚至国际机构的关系，并研究开发企业的实用技术，为企业培训职工及提供各种咨询服务。我们在荷兰考察了两家这样的行业协会。
(1)荷兰供水公司协会（代称VEWIN）
VEWIN建立于50年代初期，其成员来自全荷兰35家供水公司。它的目的是增加并维护其成员的利益。具体工作如下：a .制定本行业的产业政策；b.研究本行业共同关心的法律政策、技术进步及企业管理等问题；c.对本行业的职员进行教育和职业技术培训；d.代表各成员公司与行业外部利益团体开展公共关系活动，为行业的正常运营和发展创造一个良好的外部环境；e.对有关本行业的政府立法施加影响，这种做法所带来的效果远超过单个公司与政府立法部门的讨价还价的效果；f.研究制订行业中短期生产计划及长期发展战略；g.制定环境计划。
由于所提供的是洁净的水源，供水公司有义务减少自身给环境带来的不良影响。这种影响来自对地表水的提取和渗透、水的储存及化学药物的使用、生产所需的能源及输水管道使用的材料等。这些问题大都由供水公司单独解决。但还有一些涉及全行业的问题，如化学沉淀物、节约用水、对水污染者的起诉等，则需要采取全行业的一致行动。这些行动的计划就是由VEWIN来制定的。这一计划的内容包括定期的环境状况报告、对各种水污染的防治措施、节约用水的宣传以及沉淀物处理措施等。荷兰的自然水质不如奥地利，因此对水污染的防治显得尤为重要。
(2)荷兰能源分配公司协会（代称ENERGINED）
ENERGINED成立年代与SEP同。它的成员是38家有限责任性质的能源分配公司（全荷兰共有40家这样的公司，另2家为地方政府直属）。这些公司以前通过3个独立的协会（即输电协会、供气协会和供暖协会）相互联络。它们觉得加入到ENERGINED这样一个统一的协会中更能使自己的力量得到增加，同时更能够保障自身的利益。这从以下列举的ENERGINED的主要功能里不难看出。a.行业意见的集中者。影响能源政策的意见可以来自许多重要方面，如能源生产及输送者、政府官员、跨国界的权力机构（如欧盟）、研究中心、劳工协会、消费者组织及环境保护组织等。作为能源分配企业的代表，ENERGINED的意见也是影响能源政策的重要因素。在电力服务及其收费、能源生产分散化、节约能源、能源供应的安全保证及连续性、能源分配网的结构及能源输送方式等方面，它的意见都占据特殊的地位。b.谈判的伙伴。与政府及能源生产代表（如SEP）的谈判是ENERGINED保障能源分配企业利益的一个重要任务。作为一个谈判者，其注意力特别集中于能源的购买方面。c.游说者。由于ENERGINED代表的是一股联合的力量，它的意见能够在国际上成一家之言，因此对政治决策和国际法规的制订有相当的影响。d.专家中心。只有当它象一个内行的专家一样说话时，ENERGINED才是一个成功的行业意见的集中者、谈判伙伴或游说者。在能源运输方式及环境保护等方面，它都已经建立起并继续扩大和深化专家网络。无疑，这样的专家网络对其成员公司有着直接的好处。
3.政府对公共企业的控制
在利用私法规则达到政企分开的情况下，政府不再直接干预企业的日常生产经营活动。但公共企业的性质决定了它们与政府有“一臂之隔”的距离，即既有距离、又有很密切的关系。政府（中央和各级地方政府）往往从立法、价格决定及监事会成员（甚至董事会成员）的任命等方面调控着公共企业。以荷兰的饮用水行业为例，中央政府的任务主要是立法，与饮用水有关的法律有水法（主要规定荷兰水工业的发展计划，产业政策和组织结构）、地表水法（主要规范地面水的开采行为）及土壤保持法（主要是对地表污染的防止）。省政府是上述法律的细化和执行者，同时它还制定地面水污染法。当然，它也有权对本省水工业的组织结构进行调整。市政府的主要角色是水公司的所有者或股东，它们有权对各公司的水价进行控制和审核，还有权对经营不善的公司领导进行撤换。再如，奥地利格拉斯市政管理股份公司，它的监事会成员中的20名是由市议会来任命的，而产品的价格（如饮用水价格或电价）则由公司首先提出建议，直接报联邦公共与交通部（而非格拉斯市政府）最后批准。
三、对我国公共企业管理体制改革的启示
奥荷两国公共企业目前的几种形态以及可能的进一步演变，是由两国的国情所决定的，当然欧盟的市场一体化政策起的作用也不小。在改革我国公共企业管理体制的过程中，不可能完全照搬他们的经验，而必须从我国的历史和现实出发，在借鉴他国经验的同时，寻找一条适合我国公共产业快速顺利发展的路子。在此，结合本次考察所得，对我国公共企业管理体制的改革谈几点看法。
1.坚持私法原则，实行政企分开是我国公共企业改革的正确选择
所谓私法(private law)，指的是规范个人之间行为的法律，如合同法、公司法。按这种法律原则改组过的国有公共企业，首先可以取得有限责任公司的法律身份，从而可有效减少和避免政府对企业的直接干预，简化决策程序，提高企业效率。如前所述，公共企业的4种组织形态中，政府直接管理的政府现业在逐步减少，而大部分公共企业已经或将要演化为第二、第三和第四种企业形式，即政府互相参股、政府控股、或公有法人互相参股的有限责任公司。通过考察，我们感觉到在大多数场合，这三种企业形式比较适合于两国的公共企业，它们的效率及管理水平都是有目共睹的。近年来，私有化浪潮在西欧愈演愈烈，其主要原因除了部分国有企业财务状况不佳、甚至严重亏损从而增加政府财政压力外，欧盟的市场一体化政策起了关键的作用。欧洲联盟要求其所有成员国（荷兰早就是欧盟成员国，奥地利也已新近加入欧盟）互相开放国内市场，不允许各国政府设置任何市场壁垒，甚至对自然垄断的公共部门也是如此。例如，要求各国生产的电力并入欧洲统一电网，各国允许别国的电（可能价格更低）进入本国电网。再如，城市交通也应向国外竞争对手自由开放。在这种情况下，欧盟要求各成员国政府不得通过财政补贴资助本国公共企业以增强其竞争能力。面临如此严峻的竞争压力，一些人想通过私有化引入私营企业特有的激励机制，从而增加公共企业的实际竞争力。
但是，在与两国学术界、企业界及政府官员就私有化问题进行的多次交谈中，我们了解到人们对私有化并非有口皆碑，尤其对公共企业的私有化思潮，似乎更多的人是持怀疑和否定的态度。其原因大概在于私有化在实际的过程中会遇到许多困难。
第一，与其它欧洲国家一样，几十年来奥荷两国建立起了稳固的社会福利制度，这意味着政府通过高税收掌握着大量的经济资源，用以进行社会收入的再分配，避免贫富差距过于悬殊，从而保证社会的稳定（这一点它们确实做到了，但也养了不少的懒汉）。例如，荷兰的政府支出占GDP的比重，1970年为43%、1975年为52%，1980年为57%、1985年为59%、1987年曾达到62%、1990年为57.5%、1992年为58%，在中央政府的支出中，按所占份额大小排列顺序为：教育(18%)、利息支付(14%)、社会事务(12%)、用于地方政府(10%)、其它(8%)、卫生(7%)、国防(6%)、住房补助(5%)、外交(3%)、内政(3%)。私有化意味着减少政府支出，弱化其再分配功能。对大多数中低收入的社会阶层来说，从观念上是难以接受的一件事。
第二，有时候私有化只是政府的一厢情愿，人们购买公共企业（股票）的积极性不如想象的高。何况政府往往只出售效益差的企业，而保留好的企业，这样就更少有人问津。实际上，有的公共部门，例如城市交通是明显的非盈利部门。再如，一个城市的输电网络也非一夜之间即可建立起来，这些行业恐怕人们（包括外国投资者）也不见得会真正加入竞争。
第三，私有化牵涉面太广，其中最要紧的是与公共企业相匹配的一整套管理体系及所谓的社会伙伴关系。如果在社会各阶层、各利益集团（它们在公共企业的监事会中都占有席位）之间达不成一致意见，私有化就缺乏扎实的社会基础。
第四，私有化在很大程度上意味着将原先庞的企业组织缩小，并给予新的所有者或经营者更自由的人事权，这样，将会有大量过剩人员分流出来，从而增加社会就业压力。
第五，公共企业私有化以后，直接的政府管理将让位于政府管制。对私有企业的管制在美国很是盛行，并有上百年的历史，但在欧洲人们对此却似乎较为陌生。包括经济学家内的许多人士都担忧管制的成本可能会大于管理成本和通过管制所带来的经济效益。
第六，有一些公共企业（如荷兰的航标灯管理系统）私有化后，产品的价格或服务的收费水平大幅度提高，对此公众颇有微词。人们有理由担心私有化以后将难以支付全面提高了的价格和费用。
因此，我们认为对私有化思潮应该采取批判或慎重的态度，不能“食洋不化”，盲目地追赶潮流。当然，在公共行业里，也应该开展现代企业制度改革的试点工作，探讨减少政府直接干预、提高公共企业效率的可行办法。奥荷按私法规则改组公共企业的做法实际上与我国目前大中型国有企业中推行现代企业制度（主要指有限责任公司和股份有限公司两种企业制度）的思想相似。我国的公共企业也可以借鉴奥荷两国的做法，先走有限责任公司的路子。但是，这种改革在我国却面临两个现实问题：其一，我国的经济立法操作性差，执法不严，许多政府主管部门可以置已出台的法律（如《搞活大中型国营企业条例》、《公司法》）于不顾，仍然随意干涉企业的日常经营活动。其二，长期以来，我们过于强调中央政府对国有资产的所有权，从而使地方政府投资和管理公共部门的积极性不高，如果要提倡市政公共企业的有限责任公司化，则缺乏地方政府互相参股的现实基础。前一个问题涉及我国的立法制度和政府机构的全面改革，后一个问题又触及中央政府与地方政府之间关系的调整，因此需要相当细密的研究。
2.适当引入竞争机制，加快我国公共产业的发展，以满足日益扩大的市场需求
在奥荷两国，公共产业都相当发达，某些行业（如铁路、公交）存在着供过于求的现象。他们目前的改革除了要减少政府财政补贴外，另一个重要的目的是要增强公共企业的国际竞争能力。我国的情况不同。公共产业在我国几乎都是瓶颈部门，存在严重的供不应求的矛盾。我们的首要任务是要尽快发展这些产业，而目前我国公共产业大都由政府独家垄断，相应地他们的发展基本上也只有依靠政府投资这一条路子。实践证明，依靠这种方法，我国的公共产业在改革以来虽然有了较大的发展，但还是远远满足不了其它产业和广大消费者的市场需求。因此，加快发展公共产业，目前应该采取政府（包括中央及地方各级政府）投资为主，集体、个人及外资投资为辅的方针，鼓励社会各种闲散资金向公共产业投入。例如，在交通运输产业里，政府是否只投资兴建各种车站、码头、机场，而让交通工具的营运部分或全部转为民营，这样既可以节约财政，又可引入竞争机制，提高供给水平。
3.积极推动行业协会的发展，发挥它们在协调政府与企业、社会各界与企业之间关系的中介作用
我国的行业协会在这方面的作用却不太显著，对企业的监督、技术进步以及职工培训、管理水平的提高也收效甚微。主要有两方面的原因：一是这样的行业协会往往由政府部门演变而来，招牌虽已改换，但实际上还继续扮演政府主管部门的角色；二是还存在企业主管部门，它们的权力还很大。随着改革的深入应当努力使行业协会作用逐渐突出起来。奥荷等国发挥行业协会作用的经验，值得我们借鉴和学习。
4.提高公共企业内部管理水平
在本次考察中，我们感到在奥荷两国的公共企业里，具有很高的管理水平。它们的产品和服务种类丰富、服务质量好，并没有利用自身的垄断地位索取高额利润。而在我国的许多公共企业里，却大量存在由垄断而派生的不良现象，如产品单调、服务态度生硬、办事拖拉、定价不合理、随意索取回扣及乱收费等。这些被称着行业不正之风的弊端，严重损害了公众利益，也严重损害了我国公共企业的形象。要解决这些问题，除了引入竞争机制，加快公共企业的发展以及建立并完善各种外部监督机制（如公众舆论、政府审计等）以外，一个重要的途径是提高公共企业内部管理人员的管理水平、提高职工的素质，强化社会公德、职业道德的教育，使我国公共企业的管理尽快接近和赶上国外的先进水平。