“非市场经济国家”的性质、影响与对策，本文主要内容关键词为：市场经济论文,对策论文,性质论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
广受企业界关注的美国商务部对中国家具企业的反倾销指控终于有了结果。2004年1月9日，美国国际贸易委员会发布公告，初步裁定中国家具厂家在美市场上的卧室家具销售存在倾销行为，并决定将对来自中国的价值逾10亿美元的卧室木制家具征收高关税。基于美国国际贸易委员会的上述裁决，美国商务部将继续其反倾销调查，并于2004年5月5日作出初裁。这是迄今为止中国企业遭遇的最大一起反倾销案。与2003年美国政府掀起的内衣、服装、钢铁等几起大的反倾销调查一样，这一次的理由也是中国是“非市场经济国家”。为什么在中国经过20多年改革开放，已经建立起市场经济体制并且加入WTO的情况下，在国外对华反倾销中我们仍被视为“非市场经济国家”，从而受到不公平的待遇？目前，在WTO成员中，也只有爱沙尼亚、摩尔多瓦、罗马尼亚这几个国家仍和中国“享受”这一待遇，被视为“非市场经济国家”。
一、“非市场经济国家”的性质
欧美等一些国家对“非市场经济国家”的认定，不仅仅是经济领域的概念，也含有一定的政治背景。其根源来自于美国1974年贸易法。在美国的反倾销法中，“非市场经济国家”是指经确定不按成本或价格结构的市场原则动作而导致其境内产品销售不反映产品的公平价值的任何一个他国。该法认为，当时苏联、东欧及中国等“共产党执政的国家”，实行公有制和计划经济，企业的生产、销售活动和产品价格由政府决定，货币不能自由兑换。因此，不适用美国贸易法的一般规定，包括不得享受贸易最惠国待遇等。从此，美国、欧盟等国家一直视中国为“非市场经济国家”，对中国实施歧视性的反倾销国内立法[1]。
欧盟判断一国是否为“非市场经济国家”的方法比较简单，即在一定标准的基础上制订明确的“非市场经济国家”名单[2]，美国则为判断一个国家是否属于非市场经济国家制订了具体标准。（注：美国判定一国家是否为市场经济国家，具体包括货币的可兑换程度、工人工资的自由谈判程度、投资的自由程度、政府对生产资料的所有和控制程度、政府对资源分配以及企业定价的控制程度、其它适当因素共6条标准。欧盟也有类似的5条标准。）20世纪80年代以来，随着大批原“非市场经济国家”逐渐开始建立市场经济体制，欧盟和美国等国家也在不断修改“非市场经济国家”标准。美国在其1988年的综合贸易法中，相应地引入了“市场导向型产业(MOI)”条款。在一国被视为“非市场经济”国家的情况下，允许该国企业在反倾销中申请所在行业被认定为“市场导向型产业”。如果某一行业被确认为“市场导向型产业”，则可使用企业自身数据确定正常价值，可以不使用“替代国”的做法。欧盟于1998年将中国和俄罗斯从其“非市场经济国家”名单中“删除”，但仍将我国视为“市场转型经济国家”，允许中国企业在单个案件中申请市场经济地位，并为此制订了判断是否给予企业“市场经济”地位的标准。（注：具体标准有；企业的各种决策，包括有关价格、成本投入（原材料、技术和劳工成本等）、销售和投资行为的决定，不是受到国家干涉而是根据市场的供求关系作出的，并能反映出合理的市场价值；企业拥有一整套符合国际会计标准的会计纪录；产品成本和企业资本状况，特别是在资产折旧、易货贸易、债务补偿或减免等方面，没有受到以前的非市场经济体系的干扰或优惠；有关企业受到企业破产法和财产法的约束，以保证企业行为的法律确定性和稳定性；外汇调换应按照市场汇率进行等。）
中国入世时，根据中美入世协议中的反倾销条款，在中国加入WTO的议定书第15条“确定补贴和倾销时的价格可比性”中规定：成员对中国出口产品进行反倾销调查的过程中，在比较出口价格和正常价值时，如受调查的中国生产者能够明确证明，生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则应使用受调查产业的中国价格或成本；反之，可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。这一“非市场经济国家”条款将持续15年（至2016年12月10日）。
WTO一揽子协议是由议定书、市场准入谈判结果和工作组报告书三部分组成的。在中美WTO谈判的前期，美方一直把所有注意力都集中在市场准入谈判上，旨在打开中国货物和服务市场。至1999年，美方通过市场准入谈判为其国内出口商打开中国市场后，立即调转方向，希望通过在议定书中设立一系列条款，遏制中国的出口活力。在1999年2月12日美方提交的一揽子要价单中，美方要求双方就一般保障条款、特殊保障条款和反倾销条款等三方面议定书问题率先达成协议，并强调上述条款是一揽子协议中不可缺少的组成部分，没有这些条款，谈判很难达成协议。从最终解决加入WTO问题的大局出发，经过谈判，中方同意美方条款，但要求明确加入后若干年取消，取消后中国将适用于WTO的正常反倾销规则。双方最终同意“非市场经济国家”这一条款将持续15年。因此，时至今日，中国仍然被美国等国家看作“非市场经济国家”。
“市场经济”与“非市场经济”并不是WTO使用的概念。在WTO诸多正式协定中，并无所谓“市场经济”与“非市场经济”的严格定义。这一概念是一些国家特别是美国单方面炮制并使用的，只是其国内法的措辞，不应作为国际贸易法规中的概念广泛应用。从某种意义上讲，这一概念的提出，本身即是对WTO框架下诸多文件精神的违背。将“市场经济国家”与“非市场经济国家”的概念运用于双边经济关系中，特别是运用于发达成员与发展中成员的双边经济关系中，极易造成不公平现象。由于“市场经济”与“非市场经济”在包括WTO协定在内的诸多国际法规中没有明确定义，因此，在实际经济交往中难以据此进行公平的操作。《1994年关税与贸易总协定》附件九第6条第1款补充规定二及世贸组织《反倾销协议》第2条第7款中，只有“国家垄断贸易”和“国家规定国内价格”这样的概念，内容涉及的是有关国家的“全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家进口的货物”等方面，前者还进一步规定了数量上和程度上的标准。这是一个相对明确的概念。在实际操作中，可以引用来对一个成员的经济运行状况进行判定。
长期以来，美国等国家一直视中国为“非市场经济国家”，对中国实施歧视性的反倾销国内立法。实际情况表明，中国经济的市场化程度已经远高于许多世贸组织成员，决非“全部或大体上全部由国家垄断贸易并由国家规定国内价格的国家”。在此情况下，美国等国家还动辄将中国视为所谓“非市场经济国家”，经常使用对华反倾销的政策及其做法，除利害关系外，还有以下特殊的原因：一是中国是一个崛起中的大国，让许多国家感到压力；二是因交流不够造成一些国家不了解中国市场经济已发展到什么程度；三是在一些反倾销案件中，不排除个别时期或个别国家机构在与贸易紧密相关的反倾销中掺进了某些政治因素。
很显然，“非市场经济国家”条款是WTO以前时代遗留的贸易保护主义的产物，背离了多边贸易体制下贸易自由化的潮流，这一条款与WTO《反倾销协定》是不一致的，是专门针对中国的特殊做法，是不合理的，是最严重的非关税壁垒。
二、“非市场经济国家”的影响
目前中国已成为世界上反倾销的最大受害国，这在很大程度上是由于“非市场经济国家”这一歧视性条款造成的。反倾销法作为WTO允许的一种法律手段，具有形式合法、易于实施、能够有效地排斥外国产品进口并且不易招致出口国报复的特点。因此，在目前因关税贸易壁垒减少，使国家自主控制贸易的手段越来越少的情况下，一些国家则充分利用反倾销诉讼的手段来保护本国国内产业部门的利益。由于我国入世时被定为“非市场经济国家”，再加上拥有的劳动力成本低的优势，随着中国“世界工厂”的到来，非市场经济条件待遇必将给中国带来更多的反倾销诉讼。虽然该条款允许中国企业提供证据，证明其是在市场经济条件下运作的，但条款中的“明确证明”(“clearly show”)没有标准，很难判定，调查机关可以轻易地以各种理由拒绝出口企业提供的证据，这一点从中国反倾销应诉案件总体平均胜诉率仅为35.5%可以得到印证。
而且，与所谓“非市场经济国家”相关的，是反倾销措施中的“替代国”和“一国一税”政策问题。所谓“替代国”政策，是指在计算受调查中国产品的倾销幅度时，不按照世贸组织《反倾销协议》的规定，将受调查的中国产品的出口价格与国内市场上同类产品的正常价值进行比照，而是选择一个实行市场经济的第三国，以该国国内市场上同类产品的正常价值代替中国国内市场上同类产品的正常价值，将受调查中国产品的出口价格与该国国内市场上同类产品的正常价值相比较，以确定中国产品的倾销幅度。这个第三国就是所谓的“替代国”。在调查过程中，进口国调查机关拥有很大的自由裁量权选择第三国并决定使用第三国的何种数据，上述原因使得一些正常出口被判定为倾销，从而被征收反倾销税。同时，因为中国企业不知道调查机关会选择哪个国家作为“替代国”，这样势必使中方企业应诉困难，制定出口价格困难。更为严重的是，必将引起对中国国有企业的进一步歧视，使之难以获得正常调查待遇等。“非市场经济国家”的认定与“替代国”做法的存在是违背WTO原则的，直接导致了我国企业在许多案件中的败诉，间接则刺激了调查国产业大量提起反倾销申请，最终限制我国产品的出口。自1979年以来，我们已遭受了国外500多起反倾销调查，直接影响我出口160多亿美元，这其中“非市场经济国家”和“替代国”做法是最主要的原因[3]。
所谓“一国一税”即对“非市场经济国家”，不是按一国所属各出口企业的不同出口价格来规定不同倾销差和反倾销税率，而是对该非市场经济国家的所有出口公司规定一个单一税率。其理由是：计划经济体制下，生产原材料和产品都是由国家统一定价，外贸出口价格也是政府干预下定的。在许多涉及中国的反倾销案件中，进口国不问中国应诉企业出口价格高低，一律将应诉企业和未应诉企业的出口价格平均起来，得出一个出口价格，再与替代“正常价值”作比较，由此得出“倾销差”，定出统一的反倾销税。这种做法不仅极不公正、极不合理，而且客观上打击了中国企业对反倾销案的应诉积极性，因为不论应诉与否，结果都是一样认定倾销，按同样税率征税。由此也将引起另一层次的恶性循环：由此带来的不应诉，促使主理机关按原诉方的不实或夸大资料作证据，来认定“倾销”，并确定反倾销税率。
中国的“非市场经济国家”地位，不仅给中国带来更多的反倾销诉讼，也成为我国在应诉国外对华反倾销案中大量败诉的一个重要原因，而且它阻碍了中国企业更深更广地参与和融入世界贸易和国际经济中去，对中国经济增长和世界经济的良性循环产生一系列负面影响。
三、应对“非市场经济国家”的对策
面对国外对华滥用“非市场经济国家”条款，目前的当务之急，是政府部门、出口企业和行业协会应加强联手，积极应对。同时，我们也应该转变思想，将其转化为加速完善我国市场经济体制和推动改革开放的动力[4]。
第一，在“非市场经济国家”问题上，明确政府的作用是十分重要的。“非市场经济国家”不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题。它代表着其他国家对中国经济性质的理解，以及对中国经济体制改革所取得成绩的认可程度。对此，我们一方面要以平常心看待；另一方面，政府要继续加强市场取向改革，加快经济市场化进程。而为了在目前“非市场经济国家”的反倾销中能得到一个非歧视的、较公允的判断，政府需要耐心地、客观地向一些国家介绍中国经济快速转轨的进展情况，帮助他们认识中国是一个市场经济国家，中国的企业是在市场经济条件下运行的企业。
政府应该采取的措施，首先是要加大交涉力度，力促取消对华不平等待遇。一方面，中国应在政治层面上，通过外交与谈判的努力促使采取歧视性措施的主要成员，像澳大利亚、新西兰和新加坡等国家一样，修改其有关对华反倾销的法律，承认中国市场经济地位，特别是美国商务部已承认俄罗斯为市场经济国家，中国应利用此机会，争取早日解决此问题。今年5月，总理温家宝访问欧盟时明确要求欧盟要承认中国的完全市场经济地位，并不断阐明解决这一问题对双方都有好处，这将是一个“双赢的局面”，这意味着我国利用强大外交攻势解决“非市场经济国家”问题的序幕已经拉开；另一方面，对近期“无法”将中国从“非市场经济国家”名单中删除的国家，要求其取消“替代国”做法，按我国国内价格确定产品的正常价格，并对涉诉企业采取实事求是、个别对待的做法，取消“一国一税”政策。目前新一轮规则谈判正在对现行《反倾销协定》进行澄清和改进，中国政府应做最大努力，争取取消“非市场经济国家”这一条款。其次，政府要强化应诉立法，加大奖惩力度。要把反倾销应诉与出口管理手段结合起来，坚决落实“谁应诉、谁受益”的原则。同时，要制定行之有效的促进民营企业、中小生产企业开拓国际市场的政策和措施。最后，国家迫切需要从战略高度出发，加速造就一支高素质的反倾销应诉的专家队伍。
第二，企业是应对“非市场经济国家”问题的主体，必须加速培养其竞争优势。应对“非市场经济国家”的反倾销归根结底靠的是企业的竞争力，无论是国家政策的制定还是实施都应该围绕是否能够调动企业应对“非市场经济国家”反倾销的积极性，是否能够帮助企业提高国际竞争力。中国虽然接受了“非市场经济国家”条款，但根据议定书的规定，中国企业仍有机会证明自己是在市场经济条件下运作的，同时，美国、欧盟等许多国家都已以中方应诉企业实际的“生产要素”为基础计算各个应诉企业的“倾销幅度”。因此，问题的关键在于企业在面对“非市场经济国家”的反倾销时，能在政府的指导下，积极参与应诉，并善于运用法律武器来保护自身合法权益，争取市场经济地位。目前我国已经有20多家企业分别在欧盟、印度、泰国等国家（地区）的10余起反倾销案件中获得市场经济地位，其中在欧盟2003年所立新案中，我所有7家申请市场经济地位的企业全部如愿。同时，我挡风玻璃产业则在加拿大获得“市场导向型产业”。这些企业和产业的成功是很好的开端，在这一方面，个别行业若能率先在美国等主要国家取得突破，将为中国最终解决“非市场经济国家”问题打下良好的基础。
第三，要充分发挥商会的作用，以行业为单位积极应诉。近些年来，我国一些商品对外出口的销售渠道和价格相当紊乱。这种现象不但使肥水外流，授人以柄，招致反倾销投诉，而且还引起老客户的强烈不满，挫伤他们经营中国货的积极性。因此，要充分发挥各专业商会的协调管理作用，应对“非市场经济国家”问题。首先，要规范出口竞争秩序。一要注重对出口产品在国外市场的调研工作，了解并掌握其同行对手生产能力、市场销量和价格水平，防止一哄而上过量出口；二要加速建立市场经济的行业价格运行机制，尽快形成合理的行业价格体系，切实做到行业商品价格由市场决定，从而使西方国家在反倾销中对我国实行价格歧视和借口失去依据；三要加强对企业的宏观调控和协调管理，严禁出口企业低价竟销，以避免出口企业自相残杀而导致肥水外流；四要优化生产要素的合理配置，通过降低成本提高竞争能力。其次，要建立行业“应诉基金”，在应对“非市场经济”的反倾销时，以行业为单位积极应诉，减少应诉企业的应诉成本，并取得最大效益。
第四，将“非市场经济国家”待遇转化为加速推动我国改革开放的动力。中国加入WTO的议定书是被所有成员接受的，也就是说，WTO所有成员必须无条件地给予中国最惠国待遇。尽管中国仍被一些国家视为“非市场经济国家”，这只是暂时的，因为WTO有很大的灵活性，并非事事全套用针对“非市场经济国家”的争端解决机制。只要在市场经济的路上坚定地走下去，中国终将被视为“市场经济国家”。“非市场经济国家”这一针对我国的严重的非关税壁垒当然不是好事，但从积极方面来说，我们可以将其转化为加速完善社会主义市场经济体制和推动我国改革开放的动力。