我国选举制度的重要改革——王汉斌访谈录，本文主要内容关键词为：选举制度论文,访谈录论文,我国论文,王汉斌论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行差额选举
记者：选举是人民当家做主的基本权利，是人民代表大会制度的基础。您主持了1982年、1986年和1995年三次对选举法和地方组织法的修改。请谈谈我国选举制度有哪些重要改革和规定？
王汉斌：在选举制度改革进程中，影响最大、争论也最激烈的是差额选举。1953年制定的选举法，没有规定差额选举，实行的是等额选举。这是照抄苏联的办法，弊端很多。1979年重新修订选举法和地方组织法时，程子华同志最先提出差额选举的问题。民政部起草的选举法规定，党派团体可以联合或单独推荐代表候选人，任何选民或代表有三人以上附议也可以推荐代表候选人，党派团体提名的候选人不能超过应选人数。这次修订选举法和地方组织法，第一次规定差额选举人大代表和地方国家机关领导人员。
1980年，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，规定党内选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者是采用差额选举的办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举。党内和人大都这样规定，是我们党和国家总结历史经验，对选举制度进行的一项重大改革。实践证明，实行差额选举，有利于选举人根据自己的意愿行使民主权利，有利于发扬民主，也有利于对干部的监督。
但是，各地党委纷纷提出意见，不同意差额选举。1982年修改选举法和地方组织法时，虽然继续规定对人大代表和地方国家机关领导人员要实行差额选举，但规定比较原则，即一般要实行差额选举，可以通过预选采用候选人数多于应选人数的办法确定正式候选人，在正式选举时可以差额选举，也可以等额选举。事实上各地在正式投票时还是实行等额选举。1983年春，广西壮族自治区人大选举全国人大代表时，主席团把代表提的候选人全部勾掉了，提交大会选举的候选人名单都是主席团提出的。一些代表向全国人大常委会反映这个问题。习仲勋同志同杨尚昆、彭冲同志研究，认为广西的做法不妥，代表提出的候选人不列入候选人名单是违法的。习仲勋同志亲自给区委书记打电话，批评他们的做法违法，要求他们纠正。
1986年修改选举法和地方组织法时，围绕要不要实行差额选举，争论很大。据说中央开会时有60多位中央委员发言不同意差额选举，一些省市区党委负责同志也不赞成差额选举，认为差额选举打乱了他们安排干部的格局，不利于党的领导。彭冲同志主持召开座谈会，较多的意见认为等额选举可以保证党委或者上级提名的候选人当选，但是，如果多数或者大多数代表不赞成，也一定要保证当选，就有问题。差额选举有利于选出群众比较满意的人选，对激励当选的人做好工作，努力贯彻党的路线方针政策有积极作用。
1986年12月通过的关于修改选举法和地方组织法的决定，删去了关于预选的规定；明确规定人大代表和地方国家机关副职领导人员必须差额选举产生，并规定了差额比例，对正职领导人员的规定则比较灵活，即如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。
记者：1987年至1988年上半年进行的换届选举，各地认真执行修改后的选举法和地方组织法，在实行差额选举方面迈出了新步伐。在这之后，围绕差额选举的争论是否减少了？
王汉斌：这时各地对人大代表实行差额选举容易接受，也能办到。争论最大的是政府副职领导人员要不要差额选举的问题。
宪法和地方组织法规定，地方各级政府正、副职领导人员由本级人大选举产生。有些同志（主要是地方党委和政府的同志）主张政府副职领导人选改由正职领导人员提名，本级人大决定任命，改变副职领导人员实行差额选举和代表联名可以提出候选人的办法。主要理由是：（1）宪法规定，国务院实行总理负责制，国务院副总理和其他组成人员由总理提名、全国人大决定任命；地方各级政府也是实行省长、市长、县长、乡长负责制，地方各级政府副职领导人也应由正职提名、本级人大任命。（2）副职领导人员实行差额选举，代表10人以上联名可以提出候选人，难以保证党委推荐的人选全部当选，有可能打乱党委经过反复研究配备的领导班子的合理结构。
有些同志（主要是地方人大的同志和代表）主张维持现行做法不变。主要理由是：（1）从1954年以来，地方各级政府正、副职领导人员一直由本级人大选举产生，副职领导人选从来不是由正职领导人提名，这同国务院副总理和其他组成人员一直由总理提名是不同的。（2）这几年地方各级政府副职领导人员实行差额选举，代表10人以上联名可以提出候选人，人大代表和群众是满意的，认为这是发展社会主义民主的一个重要步骤。（3）从上次换届选举的结果看，党委推荐的政府副职领导人当选的是大多数，省级占98％强；代表联名提出的候选人当选的很少，省级只占2％弱，总的是保证了党委推荐的人选当选，个别由代表联名提出的候选人当选，实际上是对党委推荐人选的补充，对发展社会主义民主还是有好处的。
上述两种意见，我们倾向于后一种意见。是否改变地方各级政府副职领导人员产生办法，核心问题在于是否坚持实行差额选举的原则。我们认为，地方人民政府副职领导人员改由正职领导人提名，虽然也是可以考虑的，但是这几次换届选举的实践表明，实行差额选举，让群众和代表在选举中有民主选择的余地，适应了发展社会主义民主的需要，效果是好的。因此，宪法和地方组织法规定的地方各级政府副职领导人员的现行选举制度还是以不变为好。我们将上述意见报告中央，中央同意不作改变。
记者：1995年修改选举法和地方组织法时，在差额选举问题上还有哪些争论？取得什么进展？
王汉斌：除上面讲的政府副职领导人员要不要实行差额选举外，还涉及两个重大问题：
一是政府正职要不要规定差额选举？1986年修改选举法和地方组织法时，考虑到正职候选人不大容易提出来，作了灵活规定。而在实际选举中，许多地方都有代表提出了候选人，甚至还出现了两个省党委提名的省长候选人没有当选的情况。有的地方提出，这样选举，临时换了党委提出的候选人，整个工作都受影响。当时彭冲同志主持，与中组部一起研究，提出一个办法，就是如果提出候选人，就做候选人本人的工作，要候选人请求不提名他做候选人，代表尊重本人意见，就解决了另提候选人的问题。
1995年修改选举法和地方组织法时，有关部门提出将正职领导人员的选举修改为：县级以上地方人大常委会主任、政府正职领导人实行等额选举。我们研究后认为，现行地方组织法已经考虑到正职选举的重要性和特殊性，对正职选举作了灵活规定。这样规定既照顾到了现阶段的实际情况，也考虑到了进一步发展民主的需要。从实际情况看，县级以上地方各级人大常委会主任、政府正职领导人的选举，绝大多数因提不出差额，实行的是等额选举。差额选举是党的十一届三中全会以来一直坚持的，各方面反映很好，是发展社会主义民主的好形式。在征求修改意见中，各级地方人大都赞成坚持差额选举。在向中央汇报选举法和地方组织法修改时，中央领导同志说：既然原来的规定比较灵活，并不是要求非差额不可。另外，整个人事安排确需某人当省长，也可以通过做工作来实现，还是有灵活的余地。因此，原则上维持了原来的规定。
争论的另一个问题，也是与差额选举有密切关系的问题，即人大代表联合提名候选人的问题。由于实行差额选举，有的主席团提名的候选人落选，代表联合提名的候选人当选。于是一些地方党委、政府的同志要求取消关于代表10人联合提名候选人的规定，而地方人大同志认为，代表10人联合提名，是代表的民主权利，是社会主义民主的重要体现，是社会主义民主政治制度的发展。征求意见时，各地人大代表都提出要坚持代表联合提名制度，但对联合提名人数可以研究作一些改变。经反复调查研究，作了一些修改，主要是考虑各级人大代表的人数不同，各级人大代表提出候选人的联合人数也可以有所不同，所以作了不同规定：省30人联名、设区的市和自治州20人联名、县乡10人联名。
实践中发现，有的地方规定代表联名，限制在代表团的范围内，不能跨代表团联名，说这是“串联”，是“非组织活动”。这是不对的。需要明确，既然允许代表联名，就可以跨代表团联名，可以在整个人大代表的范围内联合提出。这次修改地方组织法，对这个问题作了明确规定：不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。
还有一点需说明，无论是主席团还是代表联合提名，都不要超过应选名额。有的同志担心这样规定提不出差额。从历次换届选举看，只要放手发扬民主，让大家敞开提名，副省长也好，人大常委会副主任也好，差额是能够提出来的。
县级以下人大代表的直接选举
记者：我国人大代表的选举为什么要采取直接选举和间接选举两种方式呢？
王汉斌：1953年制定的选举法规定，省、县和设区的市的人民代表大会代表由下一级人民代表大会选举产生；乡、镇、市辖区和不设区的市人民代表大会代表由选民直接选举产生。1979年修订的选举法，把直接选举人大代表的范围扩大到县一级。这是发展社会主义民主迈出的一个重大步骤。当时民政部一位副部长还提出把直接选举的范围再扩大，比如扩大到省、设区的市。我们研究认为，暂时不好再扩大了。这是因为我们的具体国情，我国有民主党派、社会知名人士、妇女、少数民族等，都要在人民代表大会中有一定比例的代表，直接选举很难做到这一点。我跟外宾谈话时就讲这个道理：为什么要间接选举？就是为了照顾方方面面。
斯大林说的选举的四原则——普遍、平等、直接、无记名投票，我认为还是对的。直接选举是今后发展的方向，我们也要逐步扩大直接选举的范围。
现在我国国家机关领导人员都是经本级人民代表大会选举产生的，也都属于间接选举。
记者：我们注意到，1983年3月全国人大常委会通过了关于县级以下人大代表直接选举的若干规定。当时为什么要专门作出这样一个规定？
王汉斌：直接选举人大代表的范围扩大到县一级，操作起来是有难度的。1980年和1981年在全国范围普遍进行了县级以下人大代表的直接选举，实践中提出了一些新的问题，要求作出法律规定。当时民政部一再提出修改选举法，制定全国统一的选举法。我们研究认为，这些规定基本上都是有关县级以下直接选举的问题，全国和省、自治区、直辖市以及自治州、设区的市人大代表选举中的问题，选举法已有规定。所以这部分规定不一定放在选举法里，可以另外制定一个关于县级以下人大代表直接选举问题的规定。这个规定是我在1982年起草的，当时宪法修改草案还没有通过，乡政府尚未建立，对乡级选举还不能作出法律规定，所以留在第二年3月即新宪法通过后的第一次全国人大常委会审议通过的。
这个规定解决了县级以下人大代表直接选举的许多问题。首先，规定县、乡设立选举委员会主持直接选举工作。县选举委员会受县人大常委会领导，并指导乡选举委员会工作。选举委员会的主要职权是：（一）主持本级人大代表的选举；（二）进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单；受理对于选民名单不同意见的申诉，并作出决定；（三）划分选区，分配各选区应选代表的名额；（四）根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；（五）规定选举日期；（六）确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。
其次，规范了选区划分。过去对选区划分不规范，多少人选一名代表，没有一定的准则。这次规定，选区的大小，应按照每一选区选一名至三名代表划分。1953年选举法是按单位和居住地区来划分选区的，重点是按单位。1986年修改选举法时，觉得按单位有问题，所以强调按地区划分选区，规定中把居住地区放在前面。实践中，在县级人大代表换届选举时，有些地方比较重视按单位划分选区。有的一个很小的单位，特别是县直机关，也选一名县代表，而有的街道选区，人数很多也只选一名代表，两者很不平衡。因此，在1995年修改选举法时，强调城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，不能相差太悬殊。比如城镇测算下来2万人选一名代表就按2万人划一个选区。不能有的1000人是一个选区，有的几万人是一个选区。这样不行。
从世界各国的情况来看，选区都是按照居住地区来划分的，很少有按单位划分的。按单位划分是我们从产业工人按工厂单位选举来考虑的，真正讲还是应当按居住地区来划分选区。当然，大的单位，够选举一名代表的人口数，也可以单独划分一个选区。
第三，关于选民登记，选举法对什么人有选举权，什么人没有选举权已经作了规定。但是，对被羁押正在受侦查、起诉、审判的，受刑事处罚而没有附加剥夺政治权利的，以及正在被劳动教养和受拘留处罚的人，因为他们的人身自由受到不同程度的限制，是否可以行使选举权利，选举法没有具体规定。在实际执行中，各地除对被劳动教养的和受拘留处罚的人做法不大一致外，对其他几种人都是暂停行使选举权利。当时我们觉得过去都是这么办的，还得维持这个办法。胡乔木同志不同意，他说宪法没有可以暂停选举权的规定，这样做不符合宪法。我陪南斯拉夫代表团去杭州时，到彭真同志那里去汇报。他想了两天，说：乔木同志的意见是对的，宪法没有暂停行使选举权的规定，所以不能这样做。这次规定：因反革命案或者其他严重刑事犯罪案件被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经检察院或法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利；检察院或法院没有决定停止选举权利的，则准予行使选举权利。上述规定对过去的实际做法有较大的改变。
还有，对人与户口不在一地的公民参加选举问题作出了规定。如选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，可以委托其他选民代为投票；多年居住外地，但没有转出户口的，在取得原选区选民资格证明后，可以在现居住地的选区参加投票。这就保障了这一部分公民能够行使选举权利。
1986年修改的选举法还规定，经登记确认的选民资格长期有效，不再每次换届选举都普遍办理登记手续。
第四，关于代表候选人的提出，规定每一选民推荐的代表候选人的名额，不得超过本选区应选代表的名额。选民和各政党、各团体推荐的代表候选人都应当列入候选人名单，选举委员会不得调换或者增减。如果提出的候选人过多，需要经过选民酝酿、讨论、协商后，根据较多数选民的意见确定正式代表候选人。
记者：您认为搞好县乡直接选举的关键是什么？
王汉斌：县乡直接选举工作是关系广大人民行使当家作主的民主权利和加强地方政权建设的大事。搞得好不好，关键在于选举工作是否充分体现和发扬社会主义民主，充分发动群众，真正尊重选民的意志，保障他们选举的民主权利。
1986年底县乡换届选举中，有一些地方没有注意严格依照选举法办事，发生了一些问题，如领导或上级指定候选人、强迫群众投票，硬性规定代表构成和各种代表比例，指定某一选区必须选出某一特定的民族、性别、职业、成分的代表等，引起一些干部、群众和学生不满，有的地区部分大专院校的少数学生贴出大字报，对正在进行的换届选举工作提出意见。中共中央和全国人大常委会对此很重视，12月25日以中共中央办公厅和全国人大常委会办公厅名义联合发出关于县乡两级换届选举工作一些问题的紧急通知。同时，胡启立同志让我就县乡两级人大代表直接选举问题答记者问，稿子是启立同志亲自审定的。12月28日，《人民日报》刊登了这篇答记者问。我强调，在县乡换届选举中，各政党、团体可以联合或单独推荐代表候选人，选民10人以上联名也可以提出候选人，有的选民愿意当候选人的可以经由选民10人以上联合提出，不得采取由领导或上级指定候选人、强迫群众投票的做法，也不得拒绝将选民依法提出的候选人列入初步候选人名单。对需要照顾的各方面的代表，可以由各政党、团体联合或单独提名，但仍应尊重选民意愿，经选民充分酝酿、讨论、协商，获得多数选民同意才能列入正式候选人名单，不能要求保证当选，也不能硬性规定代表构成或各种代表比例，不能指定某一选区必须选出某一选定民族、性别、职业、成分的代表。
记者：在修改选举法和地方组织法过程中，还提出了县乡政权任期由三年改为五年的问题。当时对这个问题是怎样考虑的？
王汉斌：1987年至1988年上半年的换届选举中，提出了许多新的问题，其中一个问题是，县乡政权每届任期是否要改为五年。
1990年底，全国人大常委会法工委、办公厅会同中组部、民政部，到四川、湖南、湖北、吉林、江苏、山东调查。总的来看，主张县级政权任期由三年改为五年的意见比较普遍；对乡级政权任期，许多同志主张由三年改为五年，但也有不少同志不赞成改。主张县乡两级政权任期改为五年的主要理由是：（1）每届任期三年，干部“一年看，二年干，三年等着换”，容易产生短期行为，工作缺乏长期打算，每次换届选举容易思想波动，影响工作。（2）三年换届一次，选举次数较多，每次要耗费大量人力、物力、财力，领导还要费很多时间和精力考察安排干部。
这些问题是存在的，所提意见也是有道理的。但是，我们经过调查，反复研究，感到延长县乡政权任期的问题还需要慎重考虑，主要有六点理由：第一，从历史看，县乡两级政权任期，新中国成立初期为一年，1954年宪法规定为二年（包括直辖市、设区的市也是二年），1982年宪法改为三年，已经比过去延长了。第二，现行宪法规定，直接选举产生的县乡两级人大每届任期三年，间接选举产生的全国人大和省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大每届任期五年，对直接选举和间接选举的任期作了不同的规定，是有道理的。主要是考虑县乡两级政权管辖的范围比较小，同群众直接联系比较多，从发展基层直接民主、加强社会主义民主政治建设着眼，任期短一点，即县长、乡长的任期比总理、省长、市长的任期短一点是合适的。第三，所谓“一年看，二年干，三年等着换”的说法，还需要全面分析。从实际情况看，绝大多数县乡干部都在当地做过多年工作，对当地情况比较熟悉，并不需要在当选后还要先看一年才能工作。现在县乡领导干部变动频繁，许多县乡领导干部特别是乡长、副乡长，任职不满三年，甚至只有几个月即被调走，群众反映“一千张选票，不如一纸调令”。还有，按照法律规定，县乡干部每届任期三年，并不是只能干三年，而是可以连选连任的。现在换届选举干部变动较大，主要是由于年龄关系，以及组织部门全面考虑人事安排、干部交流的需要。第四，民主是要麻烦的，也是要花时间的。从实践经验看，每次换届选举，对一些干部虽然会引起一些思想波动，但也是对干部的一种压力、一种动力，对干部更好地重视群众的要求和意见，努力做好工作，改进工作作风，密切同群众的联系，都有促进作用；对广大群众来说，又是一次民主的实践，对发展社会主义民主，增强人民群众当家作主、管理国家事务的主人翁责任感，监督、促进政府改进工作，有着重要意义。第五，现在许多地方感到换届选举负担较重，这是实际情况。这个问题可以通过简化选举程序，改进工作，适当加以解决。第六，民政部和不少同志不赞成把乡级政权任期由三年改为五年，主要理由是乡级政权同人民群众的关系最直接，延长任期不利于群众对乡级政权的监督，对健全基层政权建设也是不利的。
我们将上述情况向中央写了报告，提出的意见是：改变县乡两级政权的任期，如果只是修改选举法和地方组织法，可以考虑根据多数意见把换届选举期限由三年改为五年。问题是还需要修改宪法。修改宪法应该是理由很充分，非改不可的。我们考虑，把县乡两级政权任期由三年改为五年，虽有一定的理由，但很难说理由很充分，也很难说五年一定比三年更合适。因此，我们倾向目前暂不修改。
中央讨论后同意报告提的意见，决定在七届全国人大任期内对宪法不考虑再作修改。因此，三年改五年的事也暂时搁置下来。
1993年修改宪法时，关于县乡两级政权任期由三年改为五年的问题又提出来了。经广泛征求意见，反复研究，决定将县级政权任期由三年改为五年。这样修改与党章中关于县级党委的任期规定也相适应。征求意见中，也有一些地方主张乡级政权任期也改为五年，以减少换届选举的工作量。这个意见没有被接受。中央在关于修改宪法部分内容的建议说明中说：“考虑到乡级政权是最基层的政权组织，任期不宜过长，并且目前乡镇人大任期以不改动为好。由于换届选举工作量过大问题，可在实践中进一步研究改进。”
2004年修改宪法时，将乡镇人大任期由三年改为五年。理由是，这样修改，各级人大任期一致，有利于协调各级经济社会发展规划、计划和人事安排。
适当减少代表名额
记者：选举法对代表名额问题是怎样规定的？实施中有什么问题？
王汉斌：1953年制定的选举法，对各级人大代表的名额作了规定。当时规定的代表名额还是比较少的，但是实施中没有严格执行，代表名额有较多的增加。1979年重新修订选举法时，就提出要减少代表名额的问题。民政部还提出了减少代表名额的具体方案。但各地反映代表名额减少太多，一下子难以做到。因此，在选举法草案最后通过之前，彭真同志决定改为“由各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，按照便于召开会议、讨论问题和决定问题，并且使各民族、各地区、各方面都能有适当数量的代表的原则自行决定”。虽然改为由各省自行确定代表名额，但有一条，就是要“便于开会、讨论和决定问题”。当时彭真同志对这个问题作了说明，他说：经验证明，代表人数太多，并不便于代表充分讨论和决定问题。代表人数不要太多，既要包括各方面的代表，又要便于开会、讨论和决定问题，现在代表人数恐怕是偏多了，恐怕还是少一点好。1980年7月，中央批转民政部党组的报告，提出县级人大代表的名额不宜过多，建议最多不要超过450名。
实行的结果是，各地人大代表的名额仍在不断增加。据统计，1986年全国省级人大代表就有24543名，其中29个省、自治区、直辖市中，人大代表人数超过1000人的就有6个；在800人到999人之间的有13个；在600人到799人之间的有4个；在400人至599人之间的有6个；最少的是青海省，也有代表450名。人大代表的人数确实是多了。
1986年借全国换届选举的机会，我们考虑将各级人大代表的名额减少一些。为此，我主持拟订了适当减少地方各级人大代表名额的方案。按照这个方案，各级人大代表的名额都有不同程度的减少。其中，省级人大下一届代表名额同本届代表名额相比，多的减少48％，少的减少17％；设区的市多的减少56％，少的没有减少，略有增加；县级多的减少53％，少的减少7％；乡镇多的减少63％，少的没有减少，略有增加。
记者：这次提出减少代表名额是怎么考虑的？
王汉斌：我们认为，要从政治体制改革的高度，从精简、效能出发来考虑减少人大代表名额的问题。减少代表名额，可以便于开会，讨论问题。有的同志一方面喊人大开会多了，一年一次人代会，两个月一次常委会，感到开会是个麻烦和负担；另一方面却又嫌代表名额少，要增加代表，主要是要照顾方方面面。可见，不同意减少代表名额甚至要增加代表，并不一定是为了更好地发挥人大代表的作用，更好地行使人民代表大会的职权。
1986年11月18日，中共全国人大常委会机关党组向中央报送了《关于地方各级人大代表名额问题的请示》，提出减少和规范代表名额的方案。中央书记处专门开会讨论，并在12月8日作了批示。批示说：中央书记处原则同意全国人大常委会机关党组《关于地方各级人大代表名额问题的请示》。中央书记处认为，为了有利于各级人民代表大会有效地行使宪法规定的国家权力机关的职权，按照选举法有关规定和精简、效能的原则，适当减少地方各级人大代表的名额是适宜的。关于县、乡两级人大代表的名额，请参照这个方案研究执行。
记者：当时认为能够按照这个方案把人大代表的名额减下来吗？
王汉斌：提出这个方案是有依据的。首先，我们认为，人大代表中有些照顾是必要的，比如说对少数民族就需要照顾。但是要照顾到方方面面，照顾得太细，就需要研究。比如，人大代表中要有优秀的运动员，但不能足球、排球、乒乓球、长跑、短跑、跳高等各个项目都要有人来当人大代表。照顾可以只考虑几个大的方面，如党外人士、妇女、少数民族、科技界、文艺界等，不能要求各行各业都照顾到。有的还提出，人大代表也要照顾到各个地方，每个县、每个乡甚至每个自然村都要有人大代表，那样人大代表的人数自然就多了。
其次，我们考虑以下情况可以减少代表：一是党政各部门的负责人大多数可以不提名为人大代表候选人，减少党政干部中人大代表的人数。二是一些平时工作很忙，基本上没有时间参加代表活动的专业人员，也可以不提名为代表候选人。三是一些年事已高，担任过多届人大代表的现任代表可以不再连任。从以上几个方面适当减少人大代表名额是完全可以做到的。
能不能把人大代表名额减下来，关键是认识和下决心的问题。我们要建设什么样的人大，要不要建设一个有权威、有成效的人大，需要从这个高度考虑和认识减少代表名额问题。
记者：当时提出要减少地方人大代表名额，那么全国人大代表的名额要不要减少呢？
王汉斌：当时就有人提出这个问题，说你们只减少地方人大代表，为什么不减少全国人大代表？我说，全国人大代表名额也减少了。1982年12月分配六届全国人大代表名额时，就从3497名减少到2978名，减少了500多名。当时中央决定全国人大代表不要超过3000人。这500多名代表是怎么减的？主要是从解放军和北京、天津、上海的代表中减的。军队的代表从503名减到267名，减少了差不多一半；北京是减少比例最大的，从217名减少到70名，减少了147名；天津从121名减少到51名，减少了70名；上海从184名减少到82名，减少了102名。全国减少519名，京津沪加上解放军减少了555名，就这四家承担了减少代表名额，也都减下来了。当时上海一再打报告，反映代表减得太多，实在安排不下来，但也没有答应给上海增加名额。后来上海也没有再提增加名额，所以咬咬牙就解决了。
全国人大代表的名额是不是还可以减少呢？我看也是可以研究的。起草1982年宪法时，胡乔木同志就提出减为1200人的方案。1986年提出减少地方人大代表名额时，我们也研究减少全国人大代表的名额。杨尚昆同志非常支持减少全国人大代表名额的意见。他说减少军队的代表名额他去做工作。当时，曾考虑全国人大代表的名额，最好第一步减少到2200人左右，第二步减少到1500人左右。后来有位中央领导同志说：党代会的代表还2000多人，人大代表怎么也不能比党代会的代表少。这件事就搁下来了。
代表名额的规范化
记者：在减少人大代表名额的同时，为什么还必须实现人大代表名额的规范化？
王汉斌：我认为，代表名额问题是选举法的重要内容。修改选举法不单是要减少代表名额，更重要的是以法律形式规定代表名额。过去，由于代表名额不规范，各地各自为政，造成有的省人口少，代表名额多；有的省人口多，代表名额少；有的人口差不多的省，代表名额却相差悬殊。这是不合理的。
1986年修改选举法时，我们提出要对各级人大代表名额作出统一的规范，定出一个确定人大代表名额的客观标准，按地区、按人口，把人大代表名额规范化。初步考虑的方案：规定各级人大代表的名额的基数，比如省级300名，设区的市和自治州200名，县级100名，乡镇30名。在这个基数的基础上，再按人口数的多少增加代表的名额。如省级每15万人增加1名代表，设区的市和自治州每2.5万人增加1名代表，县级每0.5万人增加1名代表，乡镇每0.15万人增加1名代表。就是采取按省、市、县、乡的基数和按一定的人口数相结合的办法。美国有参议院和众议院，参议院选举按每州选举2人，众议院选举按人口数即多少人选1名代表。我们把这两者结合起来，按地区基数和按人口数结合起来确定代表名额。考虑到各省、自治区、直辖市的人口数差别较大，有的人口上亿，有的只有200多万，如果完全按人口数，代表名额就相差很大，所以规定一个基数，解决名额相差悬殊的问题。由于各省的基数是一样的，省与省之间的代表名额就能够稍微平衡。再一个考虑是省、市、县、乡代表名额应当不同，上级人大应比下级人大代表名额多一些。所以有不同的基数，就是不同层次应该有不同的代表名额。
按照修改方案，大部分地方的代表名额会减少。是不是代表名额少了呢？我的看法不是少了，还是多了。同世界各国相比，我们的代表名额还是多了。如美国2亿多人，众议院议员435人；日本1亿多人，国会议员511人；印度和我们人口差不多，议员只有540人；巴西1亿多人，议员470人；菲律宾6400多万人，议员250人；越南7000多万人，国会议员395人；老挝470万人，议员85人。按我们的方案，有的乡人大代表100多人，比老挝一个国家的议员还多。
记者：减少和规范代表名额的方案是如何写进选举法的？
王汉斌：1986年选举法方案征求意见中，多数地方不赞成，还是愿意按照1979年的做法，即由省、自治区、直辖市人大常委会来决定代表名额。有的原则同意减少代表名额，可是一到具体测算名额时就感到名额少了。有的建议全国人大常委会只规定省级人大代表名额，省级以下各级人大代表名额由省级人大常委会决定。由于各地不同意，未能将上述方案写入选举法中，而是由中央原则批准，其中县乡两级人大名额的方案可以参照执行。这个方案下发后，各地的人大代表名额总的都有所减少，有的减得多些，有的减得少些，但大多数都没有完全按这个方案执行，只有四川省是比较严格按这个方案执行的。
1995年修改选举法时，对代表名额问题再次作了研究。考虑到1986年的方案已经执行多年，实践证明基本可行，由法律加以规定的条件已经具备。我们根据全国人大常委会委员和地方的意见，对1986年的方案作了一些修改，主要是适当增加了代表名额的基数，即省级基数由300名增加为350名，设区的市和自治州的基数由200名增加为240名，县级基数由100名增加为120名，乡镇基数由307名增加为40名。按人口数增加代表名额的方案，没有改变，仍是1986年的方案。经中央讨论同意后，将这个方案写进了修改草案，获全国人大常委会会议通过。
代表名额定了以后就不再变动。如果变动，那就需要修改法律。我们常常有个理由，人口增加了，代表名额就需要增加。其实这个理由是不能成立的。人口增加了，只是更多的人选一名代表嘛，并不一定要增加代表名额。美国众议院的议员名额435人，人口从1亿多增加到2亿多，议员名额还是那么多，固定不变。因此，代表名额定下来后，不要再变动，这也是规范化的一个内容。
还有，人大常委会组成人员的名额，也应规范化，固定下来，以后不再变动。前几次换届选举，有几个省提出要增加常委会组成人员的名额，因为一些同志要到人大常委会当委员。我们都答复，本届内不要再增加名额。六届全国人大时，有一次提出补一位离职的部长当常委会委员。当时委员长会议研究，常委会组成人员155人，还是不要动。后来请示中央，胡耀邦同志说，可以不增加常委会组成人员名额，这位同志改任中顾委委员。
改革农村和城市代表所代表人数比例
记者：还有一个问题：选举法原来规定农村和城市每一代表所代表的人数的不同比例，是因为什么？后来是怎样逐步改革的呢？
王汉斌：1953年选举法规定，农村与城市多少人选一名代表的比例是不同的，县是四比一，省为五比一，全国为八比一。以后数十年这个比例一直没有改变。农村与城市每一代表所代表的人口数不同，是不平等的。我们通常讲选举的基本原则是普遍、平等、直接、无记名投票。所谓平等，就是投票权平等，一人一票，无论城市、农村代表名额分配平等。邓小平同志在1953年关于选举法草案的说明中指出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的。但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”。当时城市比农村比例少，是因为城市知名人士较多，各界代表性人物也比较多，民主党派、工商界、知识分子中的知名人士比较多，所以从我国的现实情况出发，规定城市比例小。小平同志接着又说，随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也要过渡到更为平等和完全平等的选举。
1995年修改选举法时，我们研究认为，新中国成立40多年特别是改革开放10多年来，政治、经济、文化有了很大的发展，城乡人口结构和比例也有较大的变化，城市人口比重增加了，在这种情况下，仍然维持原来的比例，就更不合理，更不平等。当时农村人口8亿，城市人口3亿，如果按过去的比例，农村选1000名代表，城市就要选3000名代表，8亿选1000名，3亿选3000名，显然不合理。所以，在修改选举法中，关于代表比例问题也专门报告请示了中央，同意把农村与城市选举代表的人口数比例改一下。第一步是先统一改为四比一，即将省、自治区、直辖市和全国这两级人民代表大会中农村与城市每一代表所代表的人口数的比例，从原来的五比一、八比一修改为四比一，自治州、县、自治县仍维持原来的四比一不变。1982年修改选举法时，各地反映有的县辖镇的人口特多，或者不属于县以下人民政府领导的企事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大，按四比一的比例分配给农村的代表名额太少。因此，修改后的选举法规定，对属于上述两种情况的县，经省级人大常委会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇或企事业职工每一代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。随着人口的变化和经济的发展，还要做进一步的改变，做到完全平等。代表人口数比例的修改，也是选举制度改革、完善的一个重要内容。
农村和城市每一代表所代表的人口数比例改变后，各省、自治区、直辖市的全国人大代表名额将会发生变化。原来农村人口多的，代表名额将增加；原来城市人口多的，代表名额将减少。总之，农村和城市每一代表所代表的人口数的比例改变后，各地应选全国人大代表的名额会有变化，但总的名额没有变，在总的名额框架里，按照比例变化有多有少。六届、七届、八届全国人大注意到分配给地方的名额都固定下来。中央分配名额、解放军名额没有变，这是从规范化出发考虑的。比例变化后，分配给地方的总名额还是不变，只是各地有点变动。
2010年对选举法的修改，实现了农村和城市每一代表所代表的人口数比例完全一致。这是我国选举制度的一个重大进步。
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