论对抽象行政行为的行政复议权，本文主要内容关键词为：行政复议论文,抽象论文,行政行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政复议是由上级行政机关对下级行政机关违法侵犯行政管理相对人权利的具体行政行为进行救济的一项法律制度。目前行政复议制度在管辖、受案范围、审理方式以及对复议活动的监督等方面还存在问题，需要进一步完善。
一、抽象行政行为的作用及其存在的问题
抽象行政行为是行政机关针对不特定的对象作出具有普遍约束力的决定和命令的行为，包括制定行政法规、规章和发布决定、命令的行为。它具有对象的不特定性和行为的重复适用性的特点。
抽象行政行为作为行政机关的一种活动形式，无论是制定规章，还是发布具有普遍约束力的决定、命令，对加强行政管理、完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的，在实践中发挥着积极的作用。但是，抽象行政行为还存在着一些问题，主要表现在：
（1）规范性文件之间冲突严重。 由于制定规范性文件主体的多样性和行政管理的条块分割，有的地区和部门从本位主义思想出发，对同一问题的规定不一样。无论是规章，还是其他规范性文件，规范内容互相冲突，执行部门无所适从；执行不同的规范性文件，导致不同的法律后果，影响了政令的统一，也给行政管理相对人带来不公平的结果。
（2）在制定根据上，不以法律、法规为依据， 违法和越权现象严重。宪法和组织法规定制定规章，发布决定、命令要以宪法、法律和法规为依据。但是，一些行政机关制定规范性文件从实用主义的观点出发，越权现象严重；有的部门和地区，通过制定规范性文件来曲解和对抗法律、法规，违背法律、法规的规定。
二、我国对抽象行政行为的监督方式及其存在的缺陷
在我国，对抽象行政行为的监督分为两种，即权力机关（人大）监督和行政机关自身监督。但是，这两项制度都不完善。
首先，虽然宪法、组织法赋予各级人大非常广泛的监督权，如根据宪法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；根据宪法和地方组织法的规定，县级以上地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。但是，由于缺乏具体的程序，权力机关对抽象行政行为的监督无法运作。
其次，行政机关内部的监督也没有建立起来。法津规定，国务院有权撤销国务院各部、委与法律、行政法规不一致的规章、决定、指示和命令，有权撤销地方各级人民政府与法律、行政法规不一致的规章、决定和命令；地方各级人民政府有权撤销下级人民政府与上级人民政府不一致的命令、指示和决定。但是，除规章通过备案制度建立起了可以运作的监督制度以外，对规章以下的规范性文件如何监督，尚没有程序规定，也无法操作。
三、对抽象行政行为进行复议审查的必要性
首先，从理论上来说，任何权利都需要救济，否则就不能称之为权利。既然抽象行政行为存在侵害公民和组织权利的可能性，就应该向公民和组织提供相应的救济途径。从目前来看，这种制度不存在。因为在可以对抽象行政行为进行监督的制度中，无论是权力机关的监督，还是行政机关的监督，都要靠监督机关自身来启动，受到抽象行政行为侵害的公民或组织无法启动。他们只能举报，提供线索。这不利于保护公民和组织的合法权益。
其次，从行政复议的性质上来说，它既是上级行政机关对下级行政机关监督的形式，又是给行政相对人提供的行政救济手段。作为监督形式，行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、规章以及其他规范性文件进行的全面监督；作为救济手段，行政复议应当贯穿行政活动的每一个阶段，是对行政活动进行的全面救济。
最后，从行政复议和行政诉讼的关系上来说，也应当扩大行政复议的受案范围。作为对行政行为的监督制度，行政复议和行政诉讼在宗旨和目的上相同的，都是为了维护和监督行政机关行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，它们不是同一制度的重复，二者有个分工和协调问题。行政诉讼作为司法权对行政权的一种监督形式，它受一国政治体制、法律传统和法制观念等诸多因素的影响。司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度，它有自己存在的价值，它应当能够弥补司法救济的不足。因此，与行政诉讼相比，它在救济的广度和深度上都应有自己的特色。
四、对抽象行政行为进行复议审查的法律依据
我国宪法规定公民对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理，任何人不得压制和打击报复。这里的“违法失职行为”当然也包括违法失职的抽象行政行为。同时，宪法第89条规定国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。地方组织法第59条规定县级以上各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。因此，将抽象行政行为纳入行政复议范围，是有宪法和组织法依据的。
现行的行政复议制度并没有排除复议机关对抽象行政行为的审查权。行政复议条例第43条规定“复议机关审查具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，在其职权范围内依法予以撤销或者改变。”“复议机关认为具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触，而复议机关又无权处理的，向其上级行政机关报告。上级行政机关有权处理的，依法予以处理；上级行政机关无权处理的，提请有权机关依法处理。处理期间，复议机关停止对本案的审理。”因此，复议机关是可以对引起复议的具体行政行为所依据的规范性文件进行审查的，这里排除的只是行政相对人对抽象行政行为的复议申请权。而在对抽象行政行为进行监督的其他决定途径中，都没有行政相对人申请权的规定，这与提倡保护公民权的现代法制的要求不相符合。
五、对抽象行政行为进行复议审查的可行性
1.限制复议申请人的主体资格
有人认为，抽象行政行为是针对不确定的对象作出的，如果允许对抽象行政行为申请复议，担心会出现滥诉，给行政管理活动带来混乱。
抽象行政行为是进行行政管理的一种方式，它的影响面超过具体行政行为。在制定规范性文件时，行政机关应该慎重地考虑它所涉及的行政相对人的利益。如果制定的规范性文件充分地考虑了行政相对人的利益，符合宪法、法律的规定，那么就不会引起群诉。况且，并不是所有的抽象行政行为都可以申请复议审查。对于行政机关赋权性抽象行政行为以及规定行政机关自身的活动的抽象行政行为，行政管理相对人不能申请复议。只有给行政管理相对人设定义务或者限制行政管理相对人权利的抽象行政行为，才可以由当事人申请复议。同时，抽象行政行为的对象虽然不是具体到某个人，但是，涉及到的利益主体的大致范围还是可以划定的，它可以通过确定复议的申请资格加以限制，可以规定复议申请人必须是抽象行政行为的利害关系人。这样，滥诉的情况就不会出现。
2.确立政府管辖的管辖模式
有人认为，现行的行政复议制度是以部门管辖为主的，因此，我国大多数复议机关与被申请人之间是一种指导关系，复议机关撤销被申请人的抽象行政行为没有法律上的依据。
部门管辖是在原来的行政管理体制下设计的一项管辖制度。这种制度有许多弊端，而且与机构改革的趋势不相符合，是行政复议制度要修改的重点之一。根据宪法和法律对行政权监督权限的规定，对抽象行政行为的复议管辖可以规定为政府管辖。这样既体现了宪法、组织法的精神，保证了领导权和监督权的统一，也符合行政复议制度改革的方向。
3.以抽象行政行为为复议对象
有人认为，如果允许对抽象行政行为进行复议，那么就会出现下级行政机关审查上级行政机关的抽象行政行为的情况。
对抽象行政行为进行复议，是由作出抽象行政行为的上级行政机关对抽象行政行为进行审查的，是以抽象行政行为为对象，不是复议机关在审理具体行政行为过程中对具体行政行为所依据的抽象行政行为进行的附带性审查。因此，抽象行政行为的复议机关只能是作出抽象行政行为的上级机关，不会出现下级行政机关对上级行政机关的抽象行政行为进行审查的情况。
当然，对抽象行政行为的复议审查权不仅是个理论问题，更是个实践问题。在制定行政复议法时，考虑到我国法制发展的水平，可以根据情况对抽象行政行为作具体分析，如对规章，目前我们已经建立起对规章的备案审查制度，也可以考虑不将其纳入复议范围。
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