当前我国自助游监管“空心化”的成因、根源及对策分析，本文主要内容关键词为：成因论文,根源论文,自助游论文,对策论文,当前我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1003-2398(2007)03-0087-05
随着旅游业的蓬勃发展，旅游方式也在发生着深刻的变化。据中国最大的旅游网站—携程旅行网2004年国庆前的一次问卷调查(以20000名会员为样本，有效问卷15000份)显示：84.3％的出游人士表示会以自助游的方式出游[1]。来自广州市统计局和广州市城市社会经济调查队2005春节黄金周广州市民出游意向调查报告的数字：出游方式选择自助游的所占比重达95％[2]。可见，我国的自助游正以“井喷”状态快速发展。
关于自助游的相关问题，学术界还在不断探讨之中。陈俊鸿[3] 探讨了风景名胜区开发自助游的必要性和产品开发原则；盛蕾[4] 分析了自助游中的背包旅游的内涵、特征以及我国背包旅游的现状、问题和对策；胡敬民[5]、翟向坤[6]、龙斌[7]、陈乾康[8] 就自驾车游的成因、市场特点、问题和措施进行了讨论，并指出自驾车游具有广阔的前景；杨丽娟，赖斌[1] 从自助游的本质入手，以需求观的视角对自助游带来的新问题和应对方向作了探讨；陈立平[9] 第一次全面分析了我国自助游的概念、发展情况、障碍与困难，从而总结出自助游的发展趋势。
当前，自助游在实际运行中发生了一系列的问题，表现在：组织者的知识经验缺乏而引致众多的自助游者伤亡事件；自助游商品的供应者道德缺失和行为无良而引发的关联事故；自助游者的行为和安排对旅游地的社区环境产生冲击等。这些现象，既折射出目前自助游市场发展中的重重障碍，同时也反映出由于缺乏系统的理论研究和管理当局监管的滞后和虚无性，未通过行政司法机制与市场机制形成良性互动，导致了政府职能部门、行业自律组织等在自助游市场监管上的缺位现象，集中表现为“空心化”的状态。故研究自助游的监管现状也就具有了更为现实的针对性意义。本文主要针对目前自助游发展中监管缺失所导致的空心化问题展开讨论。
1 相关概念的界定
1.1 自助游
关于自助游(Independent Travel)的概念，目前学术界还没有清晰的定论。陈俊鸿、杨丽娟[3]，赖斌[1]、张奕晖[10]、陈立平[9] 等都给出了自助游的相关定义。本文认为，自助游是一种旅游者按照自己的意愿自主安排行程，以“张扬个性，亲近自然，放松身心”为目的，注重体验和休闲且没有全程领队或导游介入其中的参与性很强的旅游方式，但它不排除部分依靠旅游中间商实现用房、用车、票据等个别项目预订的因素。它强调参加者的自愿、自助和互助，强调对旅游价值的真正和全面享用，强调旅游过程中对资源的保护，强调对旅游目的地社区发展的关注。
1.2 自助游监管“空心化”
监管，即监督管理，是政府以有形之手调控干预市场的活动总称。控制措施旨在控制企业的行业准入与退出，控制企业对消费者的商品与服务定价[11]。自助游监管，是指行政和法律机关运用行政、法律手段监督和管理自助游，以期对它良性、健康发展起到适度、理性的调控作用。
本文探讨的自助游监管“空心化”，是指由于政府和权力机关对自助游的监管缺失或不到位，使行政管理机制和法律调控功能与自助游的市场运作之间未形成良性互动，导致诸多负面效应，并产生了一系列连锁反应，对自助游的发展产生不利的影响与制约。确切地说，所谓监管“空心化”就是指监管缺位行为对自助游的作用结果的一种表述。
2 自助游监管“空心化”表现、成因及其根源探析
2.1 自助游管制“空心化”的表现及成因分析
2.1.1 自助游监管的基础研究严重缺乏，相关法律规范尚处于空白状态，自助游在组织形式，出游方式和发展阶段上表现的特性也使得监管无从着手
目前对自助游的研究，无论是研究人员还是研究成果，都处于相对匮乏状态，国内真正投入自助游研究的学者几乎没有，比较成熟的研究成果也就可想而知，这也可以从相关研究文献上看出端倪：不仅文献数量有限，而且发表的刊物级别有限。真正关注自助游的监管和长期建设及立法准备的，还检索不到关联文献。这种缺乏基础法理层面和政策构思、实施等层面的思考和认识，对制定和出台相关监管法律法规和行政规范无疑是不利的，这也直接导致了现阶段对自助游监管的相关制度和法律规范处于空白状态，而法律规范和行政措施的缺位，使得自助游运行产生问题的时候，处理和解决问题缺乏直接的法律依据和政策着力点，使监管无从着手，致使监管缺位，或者监管过度或过失(如桂林取消漓江徒步游)。
现阶段，自助游的组织形式上仍然以个人结伴或者个人自发出行为主，这样的组织形式和出游方式在一定程度上使监管无从着手，加大了监管的难度和成本。同时，当前我国的自助游发展，总体来说，还处于快速上升的发展时期，不论是监管部门还是行业组织从业人员，对该旅游形式的内在特性和运作规律还缺乏必然的认识，这也导致了目前监管缺位的局面。
2.1.2 自助游安全问题凸现，自助游立法仍属空白地带，相关安全管理和救助的规范空缺
当前，自助游的出游安全问题凸现。不论是到成熟景区还是到未开发地带的自助游者，都面临着安全困境。广东阳江，曾经是珠三角自助游人士(特别是自驾车一族)比较喜欢去的地方之一，在2004年发生了几起针对自助游人士的抢劫及人身伤害事件[12]，这些事件却并未引起当地政府的重视，由此引发了自助游者的不满，出现广东自助游者自发呼吁抵制到该地旅游的现象。类似的自助游安全问题在全国各地时有发生，最近一例发生在四川省的几个探险旅游者在峨眉山进行探险时，遭遇洪水并迷路，导致一死5伤的严重事件，引起成都市领导的高度关注和社会的激烈反响。频繁发生的自助游安全事故，折射出目前自助游安全管理的困境—安全问题频繁出现，而我们却没有相应的法律规范对其进行有效监管。目前在旅游的立法领域，关于自助游的立法思考尚属探讨阶段，就更不用说成熟的可以拿来指导和规范现实状况的法规了。这种自助游立法环节上的空缺状态，对现阶段的自助游来说，影响是至关重要的，由于没有现行的可资引用的专项法规和相关救助规范，自助游一旦发生安全事故，不但没有对口的主管部门来过问和主导安全救助，同时，遇险者也不知道谁是真正可以找寻和依靠的求救者。
同时，由于自助游的立法空缺和相关管理规范和救助措施缺乏，也使得在自助游过程中发生意外身亡、车祸、遭遇抢劫等的时候，遇难者往往会求救无门，也无门可找—牵涉安全事故发生后的纠纷该怎样解决、由谁负责、怎样判定责任等，现行法律体系中未有针对性的法律，事故受害者可以沿用的，也就是散见于其他法律条文中的(如保险法，合同法等)的相关规定，这种立法滞后于自助游的发展的局面如果不及时采取措施进行补救，长此以往，势必对自助游的良性发展造成损害。
2.1.3 自助游缺乏安全预案，意外救助处于空白状态
目前，在自助游的组织过程中，由于缺乏基于行业发展的监管投入，自助游的组织、计划和安排方面存在鱼目混珠的局面，不同的个人和组织纷纷进入组织和计划安排自助游的活动，这一方面使得组织的主体地位和能力令人怀疑，再有就是这些良莠不全的组织者在活动的组织实施中，由于缺乏对安全隐患的整体把握和应对安全问题发生的掌控能力和关注更多的利益追求、更刺激的活动项目和线路策划上，因此在牵涉到安全问题的方面时，很少能顾及到安全隐患尤其是潜在的安全事故应急预案设计，这种缺乏应急安全预处理方案的自助游出游计划，也缺少相应的意外救助措施和意外求救方案，一旦事故发生，他们所能依赖的途径也就是地方政府或者110了。当前媒体报道的登山自助游被困、自助游中遭遇泥石流、自驾车游发生交通意外伤亡等事件，都折射出在自助游的发展过程中安全预案缺乏，意外救助能力亟待提高；它也还集中反映了当前我国自助游管制的一大现实缺陷：即不管是官方还是民间，在自助游的安全监管和预防方案设计及针对意外事故发生时的应急救助方案都还没有形成系统的救助机构及组织，一旦发生意外，只能依靠自救或临时救助，救助效果自然大打折扣。
2.1.4 在应对自助游行为对旅游地社会冲击方面的相对无力
旅游发展势必会对旅游地的社会产生一定的冲击和干扰。自助游也不例外，以海南为例——海南的自助游发展在全国来说是走在前列的。当前，海南蓬勃发展的自助游中出现了“自助游居民化”的旅游方式和“社会化”的消费行为[13]。海南的旅游房地产发展迅速，在增加客人选择性的同时，也带来了对家庭旅馆、自购房产出租的管理问题。面对这一自助游行为对当地社区管理和社区文化产生的冲击，管理当局缺少必要的研究投入和应对良策，也就发挥不了其应有的行政管理职能及引导作用。《海南省旅游管理条例规定》第六条[14] 规定：“省、市、县、自治县人民政府应当建立旅游主管部门与有关部门协调制度，定期召集有关部门协调处理旅游业发展中的重大问题，确保旅游业与各相关行业协调发展”。但此条例在实践的自助游管制中依然显得相对无力，在应对自助游“居民化”的旅游方式和“社会化”的消费行为上几无施行的余力。也无力妥善解决当地在如何协调好各类住宿设施配套成龙和地区资源配置效益最大化的问题上所存在的困境，而这一问题，对海南省的自助游的发展来说，已经是迫在眉睫，它在某种程度上已经关系到当地自助游良性和长远发展的大计，目前的管理措施乏力也就从根本上体现了不管是在部门监管上还是措施制定上，都无力应对对自助游带来的社会冲击。
2.1.5 对自助游市场认识不足，市场规划空白，缺乏长远的规划指导和监控其发展。职能部门监督缺位或不到位，行政不作为或者乱作为
目前，我国自助游市场正呈现迅猛增长势头，市场前景广阔。据广州市假日办2004年“五一”前居民出游的调查显示，居民出游选择“旅行社参团”的比重仅为4.9％，而选择“个人或家庭”和“与亲朋结伴”自助游的比重达94.7％[15]。在广州市统计局和广州市城市社会经济调查队的2005年春节黄金周广州市民出游意向调查报告中，出游方式选择自助游的所占比重达95％[16]。据不完全统计，目前旅游市场上，旅行社组团旅游和游客自助旅游的比例约为4∶1，其中三亚、青岛等一些较为成熟的旅游景点接待自助游客的比例已经上升到6成左右。来自国内最大的旅游网站携程网的调查数据：未来选择个性化旅游方式的人数将达到旅游者总数的60％[15]。面对如此强大的市场潜力，职能监管部门却没有引起相应的重视，迄今为止，在各级政府的中长期旅游发展规划中，我们很难找到关于自助游发展的专项表述，更不用说系统、专业的市场发展规划了。这种规划缺位和不重视表现在自助游市场上，就是发展缺乏统筹规划和督导，自助游发展以自我内生为主，市场由于缺乏必要的外力规范，所以出现不必要的变异和扭曲现象，最为明显的就是旅游安全问题凸现，安全事故频发。
由于缺乏对自助游市场发展的内在特征的科学研究，职能部门在行政决策过程中也缺乏科学的，符合自助游发展规律的决策指导意见，因此，在实际的监管中，出现了行政要么不作为，要么就是过度作为—2004年6月，桂林市政府暂停了漓江徒步旅游游览项目[13]，就是这样的一典型表现，这一政府举措在全国造成了很大影响，很多人难以理解和接受。作为桂林自助游中最具代表性的一个旅游项目，漓江徒步旅游在近几年得到了迅猛的发展，给沿途居民带来了可观的经济收入。如此一个发展前景广阔的旅游项目，政府出于安全考虑而叫停固然有一定的合理性，但在事物发展的初期不进行规范管理和引导，只是在发现问题时简单地“一刀切”，这不仅无法解决实质问题，还必将对桂林的整个自助游市场产生不必要的冲击。
2.1.6 市场的进出机制缺乏规范，相关要素市场秩序混乱
由于缺乏有效的监管措施和监管机构，自助游市场缺乏基本的进出机制和引导规范，导致进出自助游市场的主体在身份认定、经营能力要求和从业资格认证等方面都极为模糊，没有统一的规范和标准作为评判依据，这就形成了目前自助游市场中的从业者良莠不全的局面，从业主体既缺乏必要的知识、技能和职业素养，同时由于主体对自身利益的考虑更甚于对活动组织过程中的安全，健康的考虑，这些都使得自助游活动的组织、运作缺乏必要的专业背景、安全预防和应急救助方案；再有，低进出门槛的自助游市场和市场内部运作的无序性，也使相关从业者在职业道德和专业操守上无法保证。这都使现行的市场秩序显得混乱无章。
市场秩序的混乱明显表现于相关的要素市场，以户外运动品市场来说，现阶段，各城市从事户外运动品经营业务的非常火暴，在经营火暴的同时，我们也不难看到各类户外用品的销售也比较零散和混乱，货真价实、物美价廉的自助游器材较少。不论是户外鞋、背包、睡袋还是帐篷，质量稍好的价钱少则六七百元，多则上千元，且销售者的资格水准方面也让人置疑，经营者是否真正具有专业水平、具备良好的职业道德均是未知数。而户外运动的器材对整个行程具有重要意义，一旦因销售者的原因造成灾难，后果将不堪设想。
2.1.7 自助游出行缺乏可共享的基础信息平台和系统完整的出行地信息资料源
伴随着网络技术的飞速发展，各类旅游网站不断推陈出新，很多城市都推出了旅游目的地信息系统，如深圳旅游信息系统。但这些网站中的旅游信息多侧重于城市的景区景点介绍、旅游线路推广和基本的旅游服务设施介绍，而系统完整的自助游信息却不能很好的进行提供，同时，这些不同城市的旅游信息在建立之初也仅仅考虑的是各地旅游信息的提供，而没有考虑进行全国的信息共享和信息互联。因此，基于国家层面的自助游旅游信息共享平台和系统信息库仍然没有形成。在信息资源的开发和利用方面，深度挖掘不够。旅游目的地的信息不全面甚至不准确，而且大多数旅游网站不注重旅游信息更新，许多新的旅游项目并未通过网站得到更好的宣传和推广。对于自助游者来说，最关心的莫过于旅游目的地的住宿(特别是经济型酒店、青年旅馆、家庭客栈)情况、旅游景点间的交通以及价格情况等，但在网站上却往往缺乏相关信息。互动性的在线咨询基本处于空白状态，一些网站开通了酒店预订、机票预订、旅游线路预订、网上拼团等多项服务，但必须“在线预订、离线确认、离线付款”，自助游者无法通过网络预订使自助游更轻松便捷。
2.1.8 目标旅游地尚存在基础设施建设滞后和基础服务资源不足的矛盾
目前自助旅行的目的地(尤其是探险游)主要集中于那些自然景观和风貌比较突出，环境的原始情调比较突出的一些地方，这些地方，总体来说，环境相对封闭，开发程度不高，因而对自助游者来说，一旦进入，就必然存在着辅助设施跟不上旅行者要求的情况，这样的基础设施建设滞后和基础性服务资源欠缺的情况，一方面给旅行者带了诸多的不便，同时也使得一旦发生险情，很可能得不到及时的救援和帮助，最近发生在四川等地的几例案例就说明了这样的问题。
以交通运输来说，交通运力不足一直是旅游业发展的一大瓶颈，对自助游市场来说，同样存在着这一制约因素，尤其是旅游目的地各景点间更是缺乏便利的公共交通，这是与团队旅游相比最大的不便之处。旺季住宿设施紧张，且很多自助游者前往的目的地以及他们选择的住宿设施都缺乏预订系统，很难实现提前预订房间，甚至出现一些旅游者不得不因此取消行程的遗憾。此外，到一些相对偏远地带的自助游者，当地虽然已经具有相对较强的接待能力，拥有一定数量的家庭旅馆、客栈，但因大多是个体经营，缺乏统一、规范的管理，质量良莠不齐。基础配套设施建设远远滞后于自助游的发展在自驾车游方面表现得尤为突出。交通和路况信息的及时发布、明确的路标指示、加油站的合理布局与标志指示、汽车旅馆的建设、汽车维修以及紧急救援服务等问题都是推动自驾车游快速发展所必须解决的重要问题。
2.2 自助游管制“空心化”的滋生根源分析
总的来看，目前滋生自助游管制“空心化”现象的根本原因主要是由内外两个因素综合作用而形成的。从内因来看，自助游监管“空心化”现象主要是由现阶段自助游的发展特征决定的；当前，我国自助游仍然处于起步发展期(尽管发展势头迅猛)，这种初创阶段一方面使其不具备相对成熟的发展演化规律可以总结和针对性解决对策的提出，同时相关问题没有完全的暴露出来，也使得监管部门无法着手思考基于司法实践和行政监督意义上的立法行政动作。另一方面，由于自助游初创阶段的自发性、自为性和自利性，行业发展还没有形成规模的产业链效应，这就使得相关的利益主体并不会热衷去研究和判断自助游所产生的问题、矛盾和冲突，不愿主动去分析探讨其自身具有的效应和利益，关联研究者和行政监管当局也没有具体作为的利益驱动力，这样在无形中就自然形成了目前的监管“空洞”—即监管的“空心化”现象。
从外因来看，造成目前监管空心化的根本原因主要在于以下几点①学术研究的功利化趋势使研究者在自助游发展的初创期既无法系统有效的开展研究工作，又因为无法获利而不愿意过多的浪费研究的精力。②当前的行政管理当局的行政效能和行政能力使得在具体的监管中，要么出现“懒政”—即不主动关注，任其自我发展演化；要么就形成过度干预：即以行政强力粗暴干涉其发展轨迹，同时，由于对该旅游现象研究的迟滞，也会出现即使出台了相关行政管理办法和措施，但因时机不对，使效果与设想之间大相径庭。这些都在根源上促成了“监管空心化”。③在立法和司法实践领域，我国现行的旅游法规体系，主要是针对既有的旅游活动现象和相关环节出现的相对成熟的现象进行针对性立法，而自助游作为一种新兴的旅游现象，本身的初创性特征使得立法环节缺乏关联法律事实依据，因此，针对自助游的立法思考，目前来说，仍然处于空白阶段，这样，也是促成监管空心化的原因之一。
3 对策与建议
行业的健康发展，离不开必要的行政司法层面的监管。自助游市场也不例外。要使自助游市场真正焕发活力而不断发展，适当的行政和法律监管是完全必要的，这也是解决自助游监管“空心化”的基本途径，为解决自助游监管空心化问题，我们认为必须做好以下工作。
3.1 强化外部监管机制，加大立法执法力度，强化行政监管，强调有效行政，规范自助游市场
当前自助游市场的监管无序状态急需专门的制度法规来规范。在暂无全国范围的统一立法情况下，各地政府职能部门可以根据当地自助游发展的实际状况来制定当地自助游市场管理的暂行条例，引导、协调当地自助游的发展，改变自助游者投诉无门的现状，并考虑培育自助游良性发展的相关措施，研究制定相关政策。同时，加强执法力度，建立安全责任制，由对口管理的行政机关负责组建自助游安全监管工作小组，协调管理自助游的安全管理工作，杜绝自助游过程中发生抢劫等危及人身安全的意外事件，规范管理市场运行。在自助游市场的监管过程中，强调“依法行政”，在出台具体的政策措施之前，可以通过引入《行政许可法》的听证制度、调查制度、说明理由制度来确保自助游管制措施决策的合法性和合理性。
3.2 监控市场出入，严控自助游机构、人员和项目的准入“门槛”，规范要素市场经营与管理
当前自助游纠纷的出现，有相当一部分是因自助游市场缺乏进入“门槛”所导致的。市场进入管制，实质上也就是指经营许可证。可以参照现行的导游、领队等职位的认证方法，对从事自助游行业的服务提供者实施资格认证制度，强调对经验、组织能力、职业道德、救援能力等方面的考核，特别是对自助游商品的供应商、自助游俱乐部以及所谓的“驴头”严格限定服务标准，在进入“门槛”上严格把关，杜绝无良从业者为追求片面的效益和目标而罔顾旅游者安全问题的情况发生。同时加强检查抽查力度，一旦发现产品的瑕疵要及时查处，把危险系数降到最低限度。对相关自助游商品经营的要素市场实行规范化监管，统一商品质量。
3.3 建立旅游安全预警机制和旅游救援机构或组织
面对当前自助游活动中层出不穷的危机事件，最为关键的是要建立一套自助游安全预警机制，组建专门的自助游应急救援机构或组织，以专门应对各种各样的自然灾害和人为事故。鉴于目前国家层面的应急预警系统还难以建成，所以各地应以行政区域为单位，组建相应的应急预警机制和应急救助系统，各地政府，应针对可能发生的各种危机：如泥石流、雨雪天气，通过应急系统加以预报、监测和发布，让出行者了解到各种关键信息。同时，在专业救援机构未能建立的情况下，旅游主管机构应先承担起这方面的工作。在村乡一级建立兼职的救助队伍，在游人经常行经路线的村、寨、乡设置信息牌，在自助游人士比较集中停留的旅社、招待所、客栈等地放置宣传小册子，告知求助电话或其他求助的方式，并由被援助对象支付一定的费用。旅游管理机构应与警方等职能部门通力合作，构建应急救助系统。
3.4 构建高效的自助游信息平台，注重旅游电子商务的发展
自助游的深度发展，必须高度重视旅游电子商务的发展，构建高效的自助游信息平台。各地政府可以根据现实需要，以市场为导向，以自助游者需求为主，开发构筑由旅游景点信息子系统、旅游宾馆信息子系统、旅游餐厅信息子系统、旅游购物商店信息子系统、娱乐场所信息子系统、旅游交通信息子系统等模块构成的自助游信息系统。自助游者在出发前的旅游信息，很大一部分是从旅游信息系统中获取的。这就要求旅游信息系统的内容丰富翔实，旅游信息能做到及时的更新。还应建立完善的预订系统，提供互动性在线咨询和预订服务。建成的自助游信息系统主要将通过电话咨询方式向公众提供服务。如果政府投资充足，还可以在主要车站、码头、机场和游客较多的公共场所设置多媒体电脑，并通过INTERNET向社会公众发布信息。
3.5 加快基础设施建设，完善各项配套服务，建立专门面向自驾车游客的服务中心
食、住、行、游、娱、购是旅游的六要素，各个相关部门应加强联合，优化整合这六要素的供给与服务。在交通方面，应着力建设区域交通网，尽量缩短市区与各县之间、各主要景点之间的空间距离。汽车营运、各类油船进行统一管理、统一定价、规范管理。接待设施上，家庭旅馆可将客栈的居民特色和青年旅馆的专业化服务结合起来，为自助游者提供更好的服务。
建立专门面向自驾车游客的服务中心。政府职能部门协同交通管理部门联手，在当地主要路段建立道路交通信息预报，并实时公布；另一方面，保持同主要景区周围的酒店旅馆联系，及时发布各大景点周围的主要旅馆的出租情况。旅游管理部门要印制专门的自驾车旅游交通手册和地图，定期出版一些专为自驾车游客服务的旅游刊物，在高速公路的入口或服务站建立路牌指引。高速公路服务区要完善修车、餐饮、信息咨询等服务，让自助游者尽享方便快捷。
3.6 加强自助游活动规律的学术研究，培育行业协会的行业引导自律功能
学术研究迫切需要改变功利性思潮，应针对现实存在的问题，和可能发生的问题，总结规律，分析案例，累积自助游发展阶段的规律，为行政和立法实践提供良好的理论指导。同时，培育行业协会的引导，自律功能，现阶段，首先革除行业协会的行政依赖性。建议行业协会脱离政府管辖，并分化出自助游协会，由旅游企业、自助游者自发组成，自主选举产生协会负责人。协会充分发挥协调、自律和监督的职责，扮演企业和行业管理部门间的桥梁角色，同时，还可考虑把自助游的相关认证制度、受理投诉制度、行业标准的制定归入其职责范围内。
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