促进经济稳定与长期增长的财政政策，本文主要内容关键词为：财政政策论文,稳定论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前的“积极”财政政策的实际效果与预期效果可能有一定差距：从财政本身的结果（大规模赤字）来看，属于扩张性财政政策，但从这种政策对经济运行的影响结果来看，大规模赤字并没有起到本应起到的扩张作用。这就需要我们澄清“积极”财政政策的实质，以更加成熟地运用财政政策。
一、“积极”财政政策的实质
众所周知，财政政策分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策，而后者又包括汲水政策（pump－priming policy ）和补偿政策（compensatory policy）。从字面上看， 这种政策就是水泵里缺水不能吸上地下水，需要注入少许引水，以恢复抽出地下水的能力。汲水政策是对付经济波动的财政政策，是在经济萧条时靠付出一定数额的公共投资使经济自动恢复其活力的政策。汲水政策有四个特点：第一，汲水政策是一种诱导景气复苏的政策；第二，汲水政策的载体是公共投资，以扩大公共投资规模作为启动民间投资活跃的手段；第三，财政支出规模是既定的，不进行超额支出（即调整支出结构），只要使民间投资恢复活力即可；第四，汲水政策是一种短期的财政政策，随着经济萧条的消失而不复存在。
补偿政策是政府有意识地从当时经济状态的反方向调节景气变动幅度的财政政策，以达到稳定经济波动的目的。在经济繁荣时期，为了减轻通货膨胀压力，政府通过增收减支等政策以抑制和减少民间的过剩需求；而在经济萧条时期，为了减轻通货紧缩压力，政府又必须通过增支减收等政策来增加消费和投资需求，谋求整个社会经济有效需求的增加。
可以看出，补偿政策和汲水政策虽然都是政府有意识的干预政策，但其区别也是很明显的：第一，汲水政策只是借助公共投资以补偿民间投资的减退，是医治经济萧条的处方；而补偿政策是一种全面的干预政策，它不仅在使经济从萧条走向繁荣中得到应用，而且还可用于控制经济过度繁荣。第二，汲水政策的实现工具只有公共投资，而补偿政策的载体不仅包括公共投资，还有所得税、消费税、转移支付、财政补贴等。第三，汲水政策的公共投资增加只能是在支出规模既定的前提下，通过调整支出结构来实现，而补偿政策的财政支出可以超额增长。第四，汲水政策的调节对象是民间投资，而补偿政策的调节对象是社会经济的有效需求。
根据上述分析，从“积极”财政政策的主要载体是增加公共投资而言，它属于汲水政策；从财政支出规模大幅度增加（1998年中央财政本级支出比上年增长23.2%，补助地方支出增长16.3%，总支出超出预算的11.7%）而言，它又属于补偿政策。可是，补偿政策的载体不仅包括公共投资，还有减少税收，故“积极”财政政策又不是完全的补偿政策。这种定性不清的财政政策，导致“积极”财政政策措施体系内部结构混乱，很可能没有充分发挥“积极”财政政策应有的扩张作用。具体来说，1998年虽然增发1000亿元国债用于公共投资，但同时，税收收入也强制性增加1000亿元。这两项措施相抵，虽然在理论上可以得出这笔公共投资仍然具有一倍的扩张力度，但是，如果看看1000亿元的增收来源就值得怀疑这笔增支的扩张力度：在企业资金十分匮乏且可能已完税的情况下，企业以银行贷款纳税，或缴纳跨越年度税（通称“过头税”或“寅吃卯粮”）；况且，1998年增支的1000亿元有很大一部分在当年并未形成购买力。结果，从经济总体来看，政府增支虽有一定的扩张作用，但民间部门的支出能力却被大大削弱。
因此，鉴于国内外的经济形势仍比较严峻，在继续实施“积极”财政政策的情况下，应理清思路，即明确实施补偿政策——在增加公共投资的同时，鉴于中国的税收比率和税制结构现状，即使不能大规模减税，至少也不能在税收自然增长的基础上再强行加税。而且，既然是补偿政策，那么，在扩大财政支出中，增量支出结构应有所调整：不仅增加公共投资，还应当提高教育、科技以及国防支出比重。
二、促进长期增长的政策取向
（一）内生增长理论的财政政策含义
内生增长理论认为，长期增长的主要原因是：第一，获取新“知识”（包括革新、技术进步、人力资本积累等概念）；第二，刺激新知识运用于生产（市场条件、产权、政治稳定以及宏观经济稳定）；第三，提供运用新知识的资源（人力、资本、进口品等等）。同时还认为，正是上述因素避免了新古典增长模型所说的物质资本的收益率递减现象，从而实现长期经济增长。但是，由于研究与开放投资、人力资本投资等具有很强的正外部效应，其私人收益可能低于社会收益，这些活动就会低于其最适水平，导致竞争性均衡增长率低于社会最适增长率。这就需要政府采取校正性财政措施，比如提供税收优惠或补贴等。
此外，内生增长理论还反驳了经济学中存在的一种普遍看法，即政府支出是非生产性的，而认为公共支出特别是公共投资具有很强的生产性，从而促进长期增长：第一，公共基础设施投资是一种生产性投入，将提高民间部门的生产率，与经济增长正相关；第二，军事支出通常会产生有益于整个经济的技术；第三，教育支出会提高人力资本的质量，提高一国吸收外国技术和发明新技术的能力。
根据内生增长理论的政策含义，我们概括出促进长期增长的财政政策措施：第一，增加人力资本投资的政策措施：政府直接增加人力资本投资；政府提供税收刺激或财政补贴鼓励企业和家庭增加人力资本投资。第二，增加基础设施投资的政策措施：政府直接增加基础设施投资；政府提供税收刺激或财政补贴鼓励企业增加基础设施投资。第三，增加研究与开发投资的政策措施：政府直接增加研究与开发投资；政府提供税收刺激或财政补贴鼓励企业增加研究与开发投资。
可见，内生增长理论的财政政策含义至少表现出两个实质性变化：第一，30余年来新兴的各种经济学流派提出政府不要干预经济运行，或者说财政政策无效。可是，内生增长理论这种“新经济学”则认为，政府仍需要适当干预经济，财政政策在促进长期增长过程中具有不可替代的作用。第二，过去的经济学包括传统的凯恩斯经济学在内所提出的财政政策，其作用点在于刺激劳动供给和促进一般性物质资本的形成。然而，内生增长论提出的财政政策首先认识到政府的公共支出特别是公共投资支出具有生产性，并重点在于刺激人力资本、基础设施以及研究与开发等具有外部性的三个领域的投资。
（二）着重考虑的四个现实问题
我国要想在跨入21世纪之后仍然保持较高的增长趋势，就必须依靠技术进步，走集约型增长道路，因为仅靠投入型增长不可能长期持续。依据内生增长理论，政府必须采取有效的财政政策，刺激和增加人力资本、基础设施以及研究与开发等方面的投资。可是，在我国仍然存在着传统农业、工业化进程尚未完结的情况下，如何选择迈向21世纪的财政政策战略，成为亟待解决的现实问题。
1.1998年以来的“积极”财政政策只注重物质投资，忽视其他投资，特别是没有考虑增加作为“知识经济”形态基础的研究与开发以及人力资本等投资。我们并不是说我国目前已处于知识经济时代，也不意味着我们很快就会进入知识经济时代，但我们必须为此做好长期准备，应当借此时机增加上述领域的投资，最为现实也最为迫切的，比如说增加大学、大专院校的校舍、试验室的建设投资和科研经费。目前加大科教投资，既符合“科教兴国”战略思想，也有利于扩大内需，更有利于长期经济增长。
2.促进物质资本形成的财政政策仍然很重要。在经济增长因素分析的文献中，有两种显著不同的实证结果。对工业化国家来说，综合要素生产率的增长是经济增长的最重要的源泉；而对发展中国家而言，综合要素生产率的增长显得不很重要。发展中国家的经济增长依然主要依赖生产要素投入的增加，也许是因为发展中国家的经济增长还没有达到均衡状态，资本积累和劳动投入仍是经济增长的决定因素。因此，我国在利用财政政策增加人力资本投资和促进技术进步的同时，还不能忽视对资本积累（以及储蓄）的刺激。
3.促进技术进步与增加劳动就业的财政政策权衡。相对而言，技术进步会在一定程度上取代劳动就业，这对于劳动就业压力非常大的我国来说，财政政策的选择面临着两难境地。内生增长理论的财政政策含义表明，兼顾这两者的财政政策是拓展新的产业领域、扶持新兴产业的政策，特别是要加大“智能产业”（brainpower industries ）的投资（补贴）和税收刺激。因为这类行业既促进了技术进步，又增加了就业，所以，这种财政政策是促进了增加劳动就业的技术进步的经济政策。
4.充分调动企业增加科技投入积极性的财政政策。内生增长理论表达出来的一个核心思想是：企业是经济增长的最终推动力。因此，实现长期增长的财政政策不能单靠政府投入，更重要的是政府通过提供一些有利于企业生产经营活动的外部条件和税收刺激（包括加速折旧、投资税收抵免、盈亏相抵、纳税扣除、优惠税率、免税期等等），调动企业增加人力资本投资、研究与开发投资的积极性。当然，鉴于我国企业制度的改革远未到位，即使政府实施了有利的财政政策，企业也未必加大科技投入。因此，只有在企业制度得到了根本性改革，企业具有能动性的情况下，这种财政政策的效果才能发挥出来。
三、当前需要正确认识的几个问题
（一）如何理解财政政策在稳定经济中求增长的作用
经济稳定与经济增长之间的相互作用，是以“周期”（cycle ）和“趋势”（trend）之间的关系为基础的。 希克斯模型构成了存在积极的非中性效应情况下，实现经济稳定与经济增长的财政政策的理论基础。在图1中，横轴表示时间（年度），纵轴表示产出或实际国民收入。 投资分为自主投资（autonomous investment ）和引致投资（ inducedinvestment）两种类型。由于长期的技术进步和人口增长，自主投资以不变的百分比沿着AA曲线运动。这种增长率不变的自主投资，通过乘数效应过程，使得沿着L曲线运动的国民收入增长实现一个均衡水平。 沿着L曲线增长的产出或实际国民收入，产生了引致投资， 开动了加速器。乘数－加速数的联合或超级乘数（supermultiplier）， 导致国民收入沿着E曲线增长，形成更高的均衡增长路径。而F曲线代表由经济的生产能力决定的最高国民收入增长率，或充分就业国民收入增长的均衡路径。这种最高的增长率和自由投资增长率假定是相同的，两者都要取决于技术的进步和人口的增长。
图1 希克斯增长周期模型与财政政策的应用
现在把财政政策应用于希克斯的模型中，看一看财政政策在多大程度上能直接影响增长周期类型。在图1中， 如果财政政策能够提高生产性资源的质量和数量，经济中的资源上限就可以扩张，则C 曲线表明财政政策如何拖延或避免周期性下降。周期性下降没有出现在点4上， 相反，适当的“资源扩张”的财政政策能使其在较高的点X上出现。 或者，另一种财政政策使向下波动的趋势在点4和点5之间停止。财政政策可以把最高的和最低的周期转折点升高一些。因此，由于诸如加速折旧和投资税收抵免等财政政策载体的存在，导致私人投资水平及其增长率提高，从而引起国民收入沿着B曲线增长，而不是在点5和点6 之间连续增长。与L曲线相比，B曲线形成一个较高的最低周期低潮，而且实际上升出现在点Y而不是在点6。
其他一些财政措施，包括提高税率、降低转移支出或购买支出，或者预算规模的平衡性降低，都可以在点3和点4之间适用，以防止可能出现的通货膨胀。另一方面，降低税率、增加支出，或提高总体预算水平，都可适用于点4上，或适用于稍低于点4的某一位置上，以防止或缓冲下降的趋势。这种财政政策同加速折旧、投资税收抵免政策一样，将导致财政乘数发挥作用，而不直接增加私人的自主性投资，就可以降低周期下降的幅度。因此，这些财政措施通过提高最终的周期低谷水平而达到缓冲下降趋势的最终目的。
根据上述理论分析，结合我国当前情况，政府选择以增加公共投资为主的“积极”财政政策是明智的选择。首先，以增加公共投资为主的财政政策，不仅抑制了经济衰退趋势，同时也为经济增长奠定了基础。其次，以结构调整性投资为主（加大基础设施投资力度）的财政政策，将缓解我国中长期发展的主要障碍——结构性失衡特别是产业结构失衡矛盾。再次，增加公共投资的财政利于改善财政支出结构，因为我国全社会固定资产投资中国家投资不仅所占比重很小，而且呈逐年下降趋势。
当然，我国目前的经济不景气主要是由需求约束造成的，而构成需求的因素不仅有投资需求，还有消费需求。增加消费需求固然重要，但目前的经济形势以及财政制度结构，限制了财政政策在这一领域的作用，效果不会大。要想在短期内特别是在经济不景气时期大幅度增加居民的实际消费需求显然非常困难。其次，在以财政政策为主的政策体系中，增加居民消费需求的有效措施是增加人们的可支配收入；从理论上说，增加可支配收入的直接手段是减税。可是，我国目前的个人所得税收入占税收收入仅为3%左右， 而且纳税人一般都是边际储蓄倾向较高的高收入者，故减税对居民消费需求不会有多大刺激效果。可见，“积极”财政政策选择以增加公共投资为主是正确的决策，它既具有创造收入从而构成对产出的需求效应，又具有增加资本存量而提高经济的生产能力的供给效应。
（二）如何认识当前财政货币政策的主辅关系
1.财政货币政策的搭配方式可分为两类，一类是同向搭配，即扩张性财政政策和扩张性货币政策（“双松”政策）或紧缩性财政政策和紧缩性货币政策（“双紧”政策）；另一类是逆向搭配（“松紧”政策），即扩张性财政政策和紧缩性货币政策，或者紧缩性财政政策和扩张性货币政策。政府选择财政货币政策搭配的不同方式，取决于当时的经济状况和所要实现的政策目标。
“双松”政策搭配的积极作用在于，扩大总需求，刺激私人投资，促进经济增长。这种组合适合于社会总需求严重滞后于总供给，或者说存在着相当大的通货紧缩缺口，经济走向或陷于低谷的情况。在这种情况下，扩张性财政货币政策是正确的选择。因此，以刺激总需求为作用点的扩张性财政政策，无论是想增加消费还是扩大投资，最终都要表现为增加的货币购买力。如果这时没有采取相应的扩张性货币政策，社会上的货币供给量保持不变或减少，那么，扩张性财政政策所导致的购买力的增加就不能实现，达不到刺激总需求的目的。同样如果财政政策不适当地配合扩张性的货币政策，那么，这种“松”的货币政策也不能实现刺激总需求的目标。因为，财政政策工具直接构成国民收入的决定因素，直接制约着个人可支配收入和投资规模的大小。正因为财政政策具有这些特点，在经济萧条时期，扩张性财政政策对总需求的刺激效应更直接、更有效。
2.财政货币政策的相对效力是不同的，取决于投资需求对利率的敏感程度和货币需求对利率的敏感程度。这两个因素可能过IS－LM曲线的斜率来说明（如图2所示）。在经济不景气时期， 如果投资需求对利率不敏感（IS曲线比较陡直）而货币需求对利率比较敏感（LM曲线比较平缓），财政政策的效力就很强；反之，货币政策的效力就很强。我国自1996年以来几次下调利率，但投资需求变化不大。在投资需求缺乏弹性（或者说经济靠近流动性陷阱）的情况下，政府选择财政政策作为刺激投资的主要手段无疑是正确的。
图2 财政货币政策效力的强弱
3.财政政策与货币政策的时滞也是在不同的经济环境下确定主辅关系的重要因素。无论是财政政策还是货币政策都存在着一定程度的时滞，其中包括认识时滞、行政时滞、决策时滞、执行时滞以及效果时滞；前两种称为内在（部）时滞（inside lag），后三种称为外在（部）时滞（outside lag）。就财政政策与货币政策的时滞长短比较而言， 内在时滞只涉及经济问题的发现与对策研究，这对财政政策和货币政策来说， 大体一致。就外在时滞来说， 虽然财政政策的决策时滞和执行时滞一般较长，但财政政策的效果时滞比较短。这是因为，财政政策的工具直接影响社会的有效需求，从而使经济活动发生有力的反应；而货币政策主要是影响利率水平的变化，通过利率水平变化引导经济活动的改变，不会直接影响社会有效需求。因此，财政政策的效果时滞比货币政策要短。显然，在我国目前的经济体制和经济形势下，效果时滞比较短的财政政策应当成为首选政策工具。
（三）如何评价当前的财政赤字和公债规模
到目前为止，理论界还没有找到公认的科学方法。在这种情况下，财政赤字规模的国际比较不失为判断一国赤字规模是否智谋的一种可行方法。在此，除了直接衡量赤字规模的指标（赤字比率和赤字依存度）之外，我们还比较分析间接衡量赤字规模的指标，包括内债的国债负担率、国债依存度以及外债的负债率、偿债率和债务率。
1.赤字规模。
（1）赤字比率。1991—1995年， 最发达的工业化国家（包括美国、加拿大、法国、德国和英国），赤字比率比较高，平均为3.8%； 赤字规模比较大的发展中国家（包括印度、巴西、巴基斯坦和土耳其），赤字比率平均为6%；我国的赤字比率为2%。比较来看，我国的赤字比率低于工业化国家，虽然比发展中国家赤字比率比较高的国家也低很多，但高于其他发展中国家的平均水平。这表明，我国的赤字比率比较适中。
（2）赤字依存度。1990—1995年， 最发达的工业化国家赤字依存度平均为11%，比80年代中后期（7%）提高了57%； 赤字规模比较大的发展中国家平均为23%，比80年代中后期（30%）下降了23%；我国的赤字依存度接近23%。比较来看，我国的赤字依存度显然大大高于工业化国家，也高于新兴工业化亚洲国家在工业进程中的依存度（17%），与发展中国家赤字依存度比较高的国家不相上下。这表明，我国的财政支出中赤字支出所占份额较大，财政状况不佳。
2.内债规模。
（1）国债负担率。1991—1995年， 最发达的工业化国家国债负担率平均为30%，赤字规模比较大的发展中国家国债负担率平均为34%，就是新兴工业化亚洲国家（1968—1990年为18%，1991—1995年为15%）也大大高于我国的国债负担率5.5%。这表明， 我国的国债负提率与国际公认的60%警戒线相距还很远，国债规模还有很大的拓展余地。但是，值得注意的是：第一，我国的国债负但率虽然比其他国家低，但它们的高国债负担率是债务余额滚动几十年甚至上百年的结果。倘若我国国债的发行规模按目前的势头发展下去，再过三五十年，国债负担率也会很高。第二，更重要的是，我国目前的国债余额增长率已经大大高于实际GDP增长率，甚至比名义GDP增长率高。这表明，我国在非经济衰退的正常经济运行时期，要注意控制国债的发行规模。
（2）国债依存度。1991—1995年， 最发达的工业化国家国债依存度平均为10%，赤字规模比较大的发展中国家国债负担率平均为25%，新兴工业化亚洲国家（1968—1990年）为9%， 都远远低于我国的国债依存度53%。这再次表明，我国中央政府财政支出过多地依赖债务收入，财政处于脆弱状态。
3.外债规模。
1990—1997年，我国外债的负债率、偿债率和债务率平均分别为14.9%、8%和80.7%，各指标均低于国际公认的安全线20%、25%和100%。这说明，我国目前的外债规模不会造成债务危机。
4.综合分析。
我国的赤字比率比较低，而赤字依存度比较高；国债负担率比较低，而国债依存度却很高，这种现象说明两个问题：第一，中央政府财政支出占GDP的比率相对较低，或者说，财政动员的社会资源相对要少； 二是财政状况本身不佳，但赤字对经济的影响还不会造成严重影响。从中，我们是否能够得出这样一种政策选择：政府目前担心的并不一定是赤字会给经济造成多么严重的不良后果，而是应当采取主动的财政调整措施，改善财政状况。
我们的总体结论是：（1）如果从赤字对经济的影响来看， 赤字规模并不大；如果从财政状况来看，赤字和债务规模却不容忽视。（2 ）我国目前的公债规模（国债负担率）不大，主要是因为债务累积年度不长，但增长比较快，应当引起重视。（3 ）目前的财政赤字规模并不可怕，需要关注的可能是财政状况的恶化趋势；而当前是否要竭尽全力改善财政状况，最终取决于决策者是更关心财政状况，还是更关心国民经济运行状况。
标签：货币政策论文; 国债论文; 税收作用论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 财政政策工具论文; 企业经济论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 经济增长论文; 财政学论文; 经济学论文; 央行论文;