西方社会政策的历史沿革及其理论基础初探，本文主要内容关键词为：历史沿革论文,理论基础论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会政策（德Sozialpolitik→英social policy）一词为德国人首创，其目的不在于论述社会思想，而在于讨论如何解决各种实际的社会问题。社会政策一词自诞生之日起，就与社会行政、社会资源分配和社会公平原则有着密不可分的联系。本文拟对社会政策的历史沿革和理论基础进行初步的探索，以期加深对它的理解，并为当今中国的社会政策的制定提供某种借鉴。
一、社会政策的定义和历史沿革
迄今为止，各国学者对社会政策的定义众说纷纭，莫衷一是。美国《社会学辞典》(Dictionary of Sociology)称“社会政策是对社会控制方向的一贯态度，不论其目标与方法。”（陈国钧，1985:3）德国费舍尔在其所编《国家政治词典》中将社会政策定义为“人类努力与行动措施的综合，旨在调整所得的分配与平衡社会经济生活的负担。”（同上）还有一些学者认为，“社会政策乃是社会行政的计划，是政府在社会福利方面的措施的最高指导原则和指导方针，是政府或政党为实现其在社会福利方面的目标而采取之具体的行动路线、基本原则和基本方针。也可以是一个国家依据立国精神及当前社会需要而制定的一种有系统解决或预防社会问题，协调社会关系，革新社会制度与指导社会进步的施政方针、基本原则和具体的行动路线。”（同上）等等。
从上述定义可以看出，社会政策就是一种面向社会全体成员，以追求经济和社会的平衡发展为最终目标的国家政策，它在不同的国家、不同的社会群体，甚至同一国家、同一社会群体的不同时期，都有不同的解释。因此，要想准确把握社会政策的内涵，单从定义上进行分析是不够的，还必须对其历史演变过程作深入的考察。
始于英国的工业革命，促进了社会的变迁，但也带来了诸如失业和贫困等问题。当时英国虽颁布过济贫法，成立过各种慈善组织，但是这些慈善组织之间因缺乏联系和协调而未能很好地解决上述社会问题。
1869年，在一位英国牧师的倡导下，伦敦成立了世界上第一个慈善组织协会，其目标是协调政府与民间各种慈善组织的活动，以期有效地救济贫民。
1884年，英国牛津大学讲师巴纳特(Canen S.A.Barnelt)在伦敦创设了世界上第一所社区服务中心，称之为汤恩比馆(Toynbee Hall)，并由此带动了19世纪末到20世纪初席卷欧美各国的社区改良运动。在这场运动中，由于救济的需要，产生了最初的社会个案工作，这便是最早的社会政策专业化的雏形。这场运动对于现代社团组织及社区工作的创立和发展有着重大推动作用，开创了以民间组织力量直接解决社会问题的行动目标和策略。
汤恩比馆的实践表明，最早的社会政策发源于解决社会问题的实践。正因为如此，迄今仍有相当一部分学者认为，社会政策的主体和社会福利的提供不能仅限于政府，而必须有其他社会组织的参与。
社会政策演变的第二阶段是费边社(The Fabian Society)社会福利观的盛行时期。费边社是英国的一个社会改良主义派别，它注重缓进的社会改良和务实的社会建设，倡导建立互助互爱的社会服务。尽管费边社本身并未创建一套完整的社会福利制度，但提出了许多关于建立福利国家的建议，认为政府应该通过各种财政政策、立法渠道实现财富和权利的再分配。费边社还提出改善政府的服务质量，缩小与私营部门的差距，使社会服务不因公私差别而出现两种不同的标准，导致社会分化。从费边社的实践中，我们看到了现代社会某些社会政策的目标和基本特征。有专家评论道，该政策是以福利为核心的社会实践，是一种“只有放在特定的社会环境中才能理解的政治过程”（赖斯，1992:234）。
1936年，凯恩斯提出了国家干预经济理论或称凯恩斯反危机理论。凯恩斯认为资本主义国家的主要社会问题是失业，因此社会的主要目标是创造和保证充分就业。而要达到目的，关键是提高社会的有效需求，通过实行赤字财政政策，实现“乘数效应”。为提高和保证“乘数效应”，需要实行累进税收制以达到收入再分配，并进而提高普通消费者的消费能力和消费需求。也需对贫困人口进行救助，这可扩大社会需求，而且也有利于社会稳定。
1941年，英国的贝弗里奇(W.E.Beveridge)受政府委托，在吸收了当时有关“国民社会保障权利”观的基础上，制定了一个战后实行社会保障的计划，即题为《社会保障及相关服务》的贝弗里奇报告。该报告以消除贫困、疾苦、肮脏、无知和懒散五大社会病害为目标，主张建立全社会的公民保障制度，让每个公民都享有医疗保健、养老金，而不仅局限于穷人。贝弗里奇在报告中提出了三项原则：一是普遍性原则，即社会保障实行的范围不能只限于社会的贫困阶层，而应该包括所有公民；二是政府统一管理原则，即政府应该通过国民收入再分配的形式，组织实施社会保障措施；三是全面保障原则，即所谓“从摇篮到坟墓”的社会保障体系（梁鸿，2000年第4期）。
在第二次世界大战结束以后的一段历史时期内，社会福利在西方主要工业化国家内得到了迅速的发展，但进入20世纪70年代中期以后，西方工业化国家便先后陷入了经济发展速度普遍减缓、失业率居高不下、通货膨胀的梦魇挥之不去以及人口老龄化等困境，从而使原有的西方社会保障制度所固有的弊端便日渐凸现出来，并不可避免地导致了西方各国所面临的程度不同的社会保障制度危机，如西欧的“福利国家危机”和美国的“福利困境”等。
为摆脱福利国家面临的困境，美国最先放弃了传统的“福利国家”理念。从20世纪80年代初里根执政，美国便开始了对其美国式社会保障制度的改革。里根政府一方面削减了总额达100多亿美元的联邦福利开支（其中包括对住房、教育、健康保险、职业培训资助等许多重要项目的收缩）；另一方面分散公共计划的制定权，即将私人机构融入社会保障体系。但调整的力度难以抵御膨胀的力度，所以社会福利开支扩大的趋势并没有从根本上得到扭转。
1992年克林顿上台后的最初两年内，他只是将平衡财政预算的重点放在了向富人增税、削减行政开支和精简机构上，并没有触及福利体系。以后，基于多方面的考虑，1996年8月，克林顿签署了曾经两度被否决的《社会福利改革法案》，其重点是弱化联邦政府在社会保障体制中的主导作用，提高政府福利机构的私有化程度。联邦政府的职能将逐渐从直接责任者转变为决策者和监督者。社会福利的财政来源将朝着私营化和分散化方向发展：一方面，社会福利事业的收入将因自愿捐款、民间筹款等多渠道而逐步扩大；另一方面，联邦政府还将通过一揽子拨款体制把福利使用权力授予州和地方政府。
同时，在英国，1979年撒切尔夫人执政后，也开始了对社会保障制度新的一轮的改革。改革的主要思路是开源节流。内容主要包括：1)开征社会保障收入所得税；2)提高投保个人的社会保障费率；3)对某些社会福利项目（如医疗保障中的药品、镶牙补牙等）开始收费；4)削减各项福利性补助，如取消失业、患病、工伤补助，消减书籍补助；5)推行社会保障项目的给付标准随物价变动而不随工资变动的新措施；6)控制医疗保障支出。英国政府希望通过这些措施抑制社会保障费用的持续攀升，以缓解它和发展经济之间的矛盾。但是，硬性削减社会保障开支是不现实的。在这场“撒切尔革命”中真正受到削减的只有住房项目，而包括教育、健康和个人社会服务等在内的其他项目除了被抑制了增长过快的势头以外，并未真正受到触动。
英国社会保障制度改革的另一条思路是私有化。它涉及了三个政策领域：福利支付、福利补贴和法规。政府可以通过公共服务机构和雇佣劳工直接向公民提供福利服务；政府也可以通过动用公款补贴福利产品和服务，或降低社会福利产品和服务的价格，使之可以免费或低价地提供给需求者；政府还可以制定法规控制产品和服务的质量、数量和价格。
1997年5月，新一届工党政府执政，面对不断加剧的“福利国家危机”，不得不进一步加大社会保障制度的改革，内容主要包括：1)调整工资与福利的关系，帮助和鼓励工作年龄人口尽量去从事其力所能及的工作，使工作成为大多数人享受社会福利的唯一条件；2)对整个养老保险制度进行彻底改革，努力为人们提供更有保障的退休生活，恢复人们对养老金制度的信任；3)对残疾人和有儿童的家庭给予充分的帮助，努力减少贫困现象和社会排斥现象的发生；4)打击和防止福利欺诈活动。（金太军，2001:3）
综上所述，我们可以看出，20世纪下半叶以来，西方主要工业化国家对其各自的社会保障制度所进行的改革，主要体现了以下一些政策思路：1)改革的前提是尽量维持现有社会保障制度的基本框架，从理论和实践的层面探索对其运行机制进行改革的可能性和必要性，以期发挥这一制度的最大效率，而不是彻底否定现存的社会保障制度；2)经济影响往往是学者们研究和评判一种社会保障制度时所关注的首要因素；3)进入20世纪90年代以来，众多西方学者和西方国家的政府围绕构建多层次的社会保障模式进行深入的理论探讨和实践，目的是希望能逐步缩小政府在传统社会保障制度中的空间，拓展企业补充保险、私人保险及个人储蓄保险的空间；4)社会保障基金管理与投资营运已成为20世纪90年代以来社会保障改革的另一热点。基金管理与资本市场的协调发展问题，放松社会保障基金的管理和增进营运效率等，成了这时期社会保障改革引人注目的发展趋势；5)社会保障的部分或整体私有化成为20世纪90年代中期以来特别引人关注的改革热点问题。这一趋势从不同层面揭示了西方国家社会保障制度未来发展的一个基本特征，以及克服其内在矛盾的一些根本性的政策取向（林义，2001:5）。
从以上的分析和论述中，我们可以看出，社会政策具有如下本质内涵：
从政治角度看，社会政策是一种政治抉择，反映着社会不同阶层和不同团体之间的权力，甚至“是权力关系的声明书”（赖斯，1992:216）。该政策是“关系政府生产和分配的，影响社会福利的社会资源序列的原则和价值。这些社会资源序列包括收入、财产、安全、地位和权力等等”。这种声明背后的信念或理念，就是福利哲学（阿尔科克等，1998）。
从社会发展的角度看，社会政策是一个不断探索与完善的过程。该政策是“将我们在社会福利的生产、分配与消费中的社会的、政治的、思想的和制度的内容，放入到一个我们所期望达到的具有活力的道德与政治结果的标准框架中进行探索”（同上）。
二、社会政策的理论基础
（一）国家责任论
根据西方学者的理论，国家的权力是国民赋予的，这对政府施加了为其国民提供就业和维护公平的压力。一方面，政府必须选择最优秀的雇员去完成任务，并向他们提供有效的激励；另一方面，政府有责任确保全体公民享受到相同的待遇。如果说“早期的公平观集中于确保不利者的待遇得到改善的话，那么，现在公平观则转变成了确保穷人和富人之间的待遇没有差别”（赫杰特，1998:55）。
洛克以劳动财产理论为基础，认为私有财产是美好社会的必要组成部分。但该理论还是承认，私人只能在其行动结果不危害公共利益的情况下，才能真正实现自己的利益。这就赋予了国家一种责任，即在看不见的手不能有效地处理当前问题时，应当进行有效的干预，以确保个人利益的充分实现。
在市场经济中，就业是个人体现其身份所必要的。传统的个人主义观点认为就业是个人成就和个人责任的归属。对于社会中绝大多数人来说，就业是他们收入的唯一来源，而收入既使他们确保自己和家人衣、食、住、行及教育和娱乐，同时也是获得个人权利和生活的尊严所必不可少的。但在市场经济条件下，个人即使勤奋、拥有熟练技术、受过良好教育、甚至要求的工资并不高，却无法保证随时都能找到工作以确保一种体面的生活并维护自己的尊严。
在20世纪30年代席卷美国的“大萧条”期间，数以百万计的人们虽然长期以来都在忠心耿耿地努力工作，但许多人还是在一夜之间便莫名其妙地失去了工作，失去赖以生存的经济支柱。不仅他们自己，就连那些需要他们赡养的人也深受其苦，失去了体面的生活和做人的尊严。而造成这一切的根源却“不是个人的失败，也不是哪个阶级的失败，而是整个社会失败了”。（布鲁克威，10-12）这就充分表明：“随着生产的社会化，原来主要由家庭、子女乃至领主承担的对个人的生老病死一类的社会保障义务，将逐步地由社会承担。生产的社会化需要个人保障体系的社会化。”（陈晓律，1996:7）每个公民都有权利要求自己的国家提供最基本的社会保障。
（二）公民权利论
社会保障的经济学理论基础是消费理论，它不仅要体现社会对弱者和穷人的照顾，还应当促进社会发展，鼓励人们努力工作，增加储蓄。
经济学家在讨论消费和社会保障问题时，建立了一个跨代模式。这一模式将人的一生分为三个阶段：儿童、成年和老年。假定只有在成年阶段才工作，有收入，那么，一个人必定要在工作期间将其收入分为：即用于目前的自身消费、用于抚养下一代和留作储蓄以便自身退休后消费这三个部分。这也就是说，一个人应该在他能挣钱的岁月里逐年节省并积攒下一笔钱，以确保自己在退休之后还能过上一种体面的生活。这三部分的比例如何划分，取决于这个人对当前和未来消费的选择和偏好。
从这个模式中可以得出如下结论：首先，必须级那些过度消费的人或不努力工作的人一些告诫，只向他们提供最基本的消费，让他们与那些辛勤工作并积极储蓄的人有一个明显的消费差距。如果这些人的消费水平与其他人相差不远，就等于鼓励了这些人的行为，那将会损害整个社会的利益；其次，许多人并不是有意如此，而是一旦他们手里有了钱，就控制不住，非花不可。为防止这种行为对整个社会造成的不良影响，有必要对这部分人实行强制储蓄，由政府来代替他们预先筹备好未来的生活费用（徐滇庆、李瑞，1999:299-302）。
简言之，现代生活愈进步，越复杂，国家的机能也须进一步完善，以适应这种新情况。考虑到国民生活和社会利益，国家的法律必须社会化。“政治是管理众人之事”，“社会问题即是民生问题，所谓民生问题，即是人民的生活问题（包括衣、食、住、行、育、乐）”，“解决民生问题，才能解决社会问题”。由此观之，今日的国家除了维护和平与秩序，保护国民安全以外，还要把国民福利作为其职责，并进而通过立法措施和行政手段，解除一切经济上的和社会上的弊端，这样才能赢得民心（陈国钧，1985:12-14）。
总之，社会政策的理论基础是“国家责任”理论和“国民权利”理论。无论哪种理论，都是为了实现以下两个目标：一是满足社会的需要；二是要实现社会的公平。但前者满足的不是公民的全部需求，而是其基本需求；后者实现的不是社会全体成员的绝对平等，而是向贫困人口倾斜基础上的相对平等。这两点是我们在制定社会政策过程中所不可忽视的。