德国高级公务员培训，本文主要内容关键词为：德国论文,公务员论文,高级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“通才”是德国联邦各部行政管理中高级公务员的理想领导者形象。从“通才”的角度来说，公务员的职业资格并非主要基于专业政策技术，而是建立在联邦政府各个领域要求的全面能力基础上。传统上，在德国的政治行政系统内，只有颇有资质的律师能一步步从他们长期的公务工作中获得这些领导能力。当他们在内阁政府中获得第一份高级职务（如部门首脑、国务秘书）时，通常已年届50，在多达12个不同的公共行政职位任职过。然而，近些年越来越多高层职位从外部录用领导者，从而增加了这些领导职位的其他领域（如私人公司、工会、利益集团甚至学术界）的经验。尽管德国公务员的晋升与功绩原则高度相关，但德国并没有公务员录用、培训的中央机构或部门，也没有文官委员会和管理人事、培训和开发的全面政策。此外，因为内阁部门中已建立“政务官”制度，也因为纳粹独裁的经历，认为高级公务员职位“不关乎政治，只关乎管理”的观念在德国从未得到认可。相反，内阁机构的高度政治化得到宽容，以政党政治立场或基本政治倾向作为“政务官”的选择标准被广泛接受。以这些明显有冲突的观察（即功绩制官僚与政治化之间的矛盾）为起点，本文主要介绍德国联邦政府中高级公务员培训的历史、文化积淀和近期发展。 二、德国政治—行政系统的结构特点 本节的第一部分我们将概括德国政治系统和执政府结构的主要特点，第二部分关注的焦点是德国的部长—官僚的关系。 （一）政治结构全局和执政府的结构 德国是联邦议会民主制国家，由16个州组成，联邦和州层面的立法与行政关系的主要特点是一样的。议会由民选产生，联邦和州层面的任期分别为四年和五年。联邦政府首脑称为总理，由联邦国会中权力最大的众议院选举产生，联邦总理可以任命或解散联邦政府的其他成员（联邦各部部长）。各州政府首脑即州长①（与联邦层面一样）也需获得州议会的多数支持，并有权任命和解散州政府各部部长。②联邦总理和各州州长通常统领联合政府。与州层面的一院制议会不同，联邦立法机构是两院制的，由众议院和参议院组成。联邦众议院作为最高权力机关，由德国民众直接选举产生，而参议院通常只是各州政府在联邦层面的代表。联邦参议院必须通过所有对州政府职责有影响的联邦法律，也正因为州政府几乎承担了所有的管理工作，所以参议院在联邦立法过程中有很大的发言权。 德国政治—行政系统的核心特点之一就是部长负责制的宪法原则。根据这一原则，各部部长对其部门和/或其下属机构的所有事务负责。在德国，联邦和州层面的各部通常只有一位首长，而政府首脑决定部的数量和各部政策职责。自1949年德意志联邦共和国建立以来，联邦部的数量在13～19个范围内变化。尽管所有的法律和重要的政策项目必须得到内阁多数成员的同意（内阁原则），并且联邦基本法规定联邦总理决定并对总体的政策方针负责，但与其他国家相比，德国的各部部长仍具有更大的权力（Hustedt & Tiessen，2006：24）。各部部长在其部门和政策领域内有独立领导的权力，因此他们并不服从于政府首脑，并且在部门内部事务的具体操作上也不受其指导。德国的各部部长是内阁成员，通常是某一政党的成员并曾担任党内要职。大多数部长在其任期内是国会成员或寻求机会在下一届普选中进入国会（Kaiser & Fischer，2008：144）。 德国联邦各部的内部组织是典型的官僚制组织，即终身任职、书面沟通、法律导向、严格的层级制，因此线性组织占主导地位。这些组织特点在联邦政府的所有部门极为常见。部门中层级较高的行政职务通常由所谓的“政务官”（Politische Beamte）担任，他们服务于部长的要求，且根据联邦公务员法可以随时解任而无须申明原因。德国的“政务官”制度和“政治退任”传统可以追溯到19世纪中期。这一时期的普鲁士引入公务员终身制原则，意味着除非公务员有民事违法行为，否则不得解任。这一规定引发了一个问题，即如何限制公务员的权力，尤其是保证君主和高级官僚之间的“和谐”程度。于是，普鲁士在1849年引入一项新规定，即首次列举出国家行政中的高层职位，并规定国王可以随时解散这些职位上的公务员。在接下来的几十年，德国的很多省都引入了“政务官”职位并在1871年普及到全国（Schunke，1973）。现今，德国联邦政府层级最高的两大职位，即国务秘书（Bemtete Staassekretare）和部门首长③（Ministerialdirektoren）都是政务官④。因此，联邦各部的下属部门和机构的领导者⑤同职位更低的公务员一样，都是终身制的职业公务员。 （二）部长—官僚关系（ministerial-mandarin relations） 政治—行政的关系已不是学术研究兴趣的新话题。一个多世纪以前，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）和马克斯·韦伯（Max Weber）曾研究过这一问题并发展出颇具影响力的理论思想。威尔逊的政治—行政两分模型假设，在民主政治系统内可以将官僚与政治家进行角色分立，但他也指出，“尽管公共行政者（官僚）认为自己比其名义上级（政治家）更有能力，但他们在遵循指令方面存在职位的模糊性”（Peters，2009：9）。韦伯强调了政治家对官僚的依赖是因为其具备两种知识，即官僚更好的专业知识（Fachwissen）和官僚对公共行政运行的程序和制度方面的知识（Dienstwissen）。然而，韦伯将官僚和政治家在工作、基本价值、观点方面的分立描述成根深蒂固的。 从20世纪后半叶起，威尔逊和韦伯的政治—行政关系描述中固有的工具主义概念遭到了实证研究的质疑（Mayntz & Scharpf，1973；Smeddinck & Tils，2002；Dohler，2007）。针对这一话题，美国的政治科学家吉尔·阿伯柏氏（Joel Aberbach）、罗伯特·普特南（Robert Putnam）和波特·洛克曼（Bert Rockman）首先进行了全面的比较实证研究，即精英比较研究（CES I）。1969—1973年，他们针对角色知觉、工作任务和政治偏好采访了七个西方民主国家（美、英、法、德、瑞、意、荷）约1 300位高级官僚和政治家。为了探索不同国家间政治—行政关系的区别，他们发展出四种角色形象分类：角色形象Ⅰ，即马克斯·韦伯和伍德罗·威尔逊假设的官僚与政治家严格的能力分立；角色形象Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ则从不同程度上假设官僚和政治家都参与政策制定的过程。角色形象Ⅳ认为两者共同参与的程度最高，认为官僚和政治家都参与公共政策制定的各种工作（如思想阐明、利益协调、政策制定等）。这一边界模糊、混杂的形象受到了不同国家的实证研究启发，如加拿大中央结算机构作为中央机构扩充其影响力（Compell & Szablowski，1979），美国总统行政办公室或德国总理府增加员工数[见Knoll（2004）文中举例]等。 作为德国案例研究的结果，角色形象Ⅲ假设高级官僚参与政策制定和利益协调过程，但“在社会危机比较尖锐或大的改革发生时，公务员对政策制定的影响被消减甚至完全消失（Aberbach.etc.，1981：15）”——这被认为是对德国政治—行政关系最恰当的描述。尽管官僚在政策制定过程中的参与度以及“功能政治化”（Derlien & Mayntz，1989）的程度都很高，但实证研究结果表明，政治家和高级公务员的职业发展类型有明显的区分。官僚转变为政治家的可能性与政治家退回到行政职位的可能性都很低。通常，在完成大学法律考试后，他们（行政官僚工作前）中的大多数直接开始从事州或联邦公共事务工作，然后层层升职，在50岁左右成为行政领导者，而政治家在成为职业政治家之前通常有其他部门的职业经历，如律师或教师等。 德国政治系统一个重要且突出的特点就是从最低级别到最高级别的所有公务员都可以成为政党的一员，并且经常如此。通常公务员的政党身份在部门和机构为人所知，有些部门内的政党成员甚至被组织进入专门的政党团体（又名战斗小分队，Betriebskampfgruppen）。允许公务员（甚至士兵）加入政党是共和国开国者从魏玛共和国的失败以及纳粹德国的经验中汲取的教训之一。德国不关心政治并且反党教条盛行，许多公务员决然反对民主、支持右翼政治家及其思想，甚至在后来的德国纳粹党罪行中扮演了重要角色，1933年德国成为一党独裁国家后，许多人确实加入了纳粹党。因此，公务员应不关心政治、保持中立、只对公共利益感兴趣的思想绝不可信。根据一位自由宪法律师引用的名言，不关心政治的公务员只是“威权主义国家活生生的谎言”（Radbruch，1930）。 因此，德国更希望他们的公务员表明其政治立场而非躲在对政治不感兴趣这一虚伪面纱之后。但这并不意味着德国所有的公务员都是政党成员，只不过是说成为政党成员是合法的且合理表达其政治观点的方式。⑥同时，在一开始就很明确的是政务官通常属于执政党成员。 对联邦行政精英的实证研究表明，在录用机制、角色知觉以及联邦各部的高级公务员态度方面均表现出高度连续性（Derlien & Mayntz，1989；Derlien，2003；Schwanke & Ebinger，2006；Derlien，2008）。但近十年来，确实发生了一些变化： （1）政党政治化，即高层官僚中党员的比例以及党派关系对部长级官员晋升的重要性在1970—1990年间都有所上升（Derlien，2003）。与各部负责人相比，国务秘书通常更多是政党成员，且高级官僚更多的是支持执政党（Bogumil等，2012：161）。与以往相比，现今当新政府执政时政务官往往会被替换（Schwanke & Ebinger，2006：241）。 （2）传统上，德国高级公务员职位通常被男性包揽，比如，1949—1999年，联邦各部所有国务秘书职位中仅有1.7%由女性担任，（Derlien，2008：297）。从20世纪90年代末开始，高级行政职位中女性所占比例虽仍保持较低水平，但比重有所增长，2013年国务秘书中女性比例达11%（BMI，2011：17-18）。 （3）律师在高级公务员中的比例逐渐下降：1954年伯恩的高级行政职位中77%由律师担任，1984年这一比例降为64%（Derlien，1990），如今进一步下降到52%。⑦ （4）在职业类型方面，值得一提的是，尽管传统的公务员职业仍有其重要意义，但联邦各部越来越多的高级公务员都有在政治部门任职的经历。他们通常不是以当选国会成员的身份而是作为专业人员为政党和/或国会工作（Jann & Veit，2010）。此外，有“两部门职业经历”的高级官僚和在部门内流动的国务秘书所占的比例都略有上升。最后，某些实证结果表明外部录用在高级行政职位方面有其重要意义。 在马克斯·韦伯时代，提供政策建议是官僚的特权。但在过去的几十年，德国和其他的西方民主国家一样，竞相提供政策建议的行动者数量大大增加。也正因为外部“智库”、学界政策建议、正式政策评估或科技进步的重要性日渐凸显，政策咨询系统变得更加多元化。现今，不同的政策建议行动者，如政府研究机构、固定的科学咨询机构、专门委员会、智库或咨询公司等有力地补充（有时甚至替代）了各部门的政策专业知识和技能。 然而，德国与其他国家不同，在全球化、欧洲化、媒体逻辑对政治有重要影响且国家政府对官僚作为专业技能的唯一提供者的依赖性逐渐减少的条件下，政策制定不断变化的需求并没有导致政府部门正式结构的巨大改变。在奥地利或法国，线性行政的政策咨询功能部分地传递到了内阁，英国的政策咨询者也发挥了重要作用，但在德国并没有相应的发展，因为德国的高级公务员（即定义中的政务官）有自己可信赖的政治专家（一种完美的委托—代理关系，因为这些专家可以被随时解散而无须阐明原因）。尽管有证据表明部长的私人办公室，即所谓的“Leitungsbbereich”（领导区域）在近些年日益发挥重要作用，但政务官并没有必要再配备“特别顾问”或“政治顾问”（Hustedt，2013）。 总之，德国联邦各部的部长—官僚关系的特点有两方面：一方面表现为，二者在政策制定方面紧密合作、高层官僚的高度功能化和政党政治化；另一方面，政治家与官僚在职业类型方面又有明确的区分。然而，外部录用和官僚在政治领域的职业经历似乎表明了一些变化。值得注意的是，这些变化在州政府层面更为先进，州政府很多部长都有公务员职业背景，并且很大比例的高级公务员曾经作为专业人员为政党、国会工作过，或作为当选的政治家在政治领域工作过。 三、组织—行政文化 在回顾联邦政府高级公务员培训系统的特点之前，我们先强调一下德国公共行政的范围和结构，并讨论一下过去几十年德国的行政改革政策。 （一）德国公共部门的范围和结构 德国公共行政建构在三个层面：联邦、州和市。联邦法律的执行责任主要由州政府承担，联邦宪法（基本法）规定了少数由联邦政府执行的领域，即军队、外交、边境警察、内陆水道、海关以及部分税务管理。州和地方政府负责大多数法律的执行，联邦层面主导法律的制定过程，极少数法律制定功能由州层面保留。这种宪法性责任分配的后果之一就是联邦和州层面的（在职）政治家和官僚之间的垂直协调关系比较紧张。鉴于这些特点，德国的政治—行政系统常常被贴上高度“联合决策”的“行政联邦主义”标签（Scharpf，1988；Benz，1999）。 这一宪法原则引发的另一组织后果即是联邦部门的规模相当小且在行政方面采取“独立解决方案”，即它们并没有自己的地区或地方办公室，也极少有行政或执行方面的任务。这从公职人员在不同层面的分布中可以清晰看出（见表1）。在德国，不足6%的公职人员为联邦政府工作，仅有7%（不足20 000人）的公职人员在联邦部门工作。大多数联邦雇员像普通民众一样为武装部队（95 000）、海关（42 000）或联邦警察（40 000）等部门工作。所有的公职人员中约43%为州政府（教师和警察为最大的群体）工作，约29%为地方政府工作。仅有不到1/5（18.6%）的公职人员为所谓的“间接行政机构”工作，包括如德国联邦就业局（职员超过100 000）这样的“自治”机构，或运行养老金、公共保险和公共电视的机构。这些“自治”机构通常由三方委员会管理，而“普通”的机构则由联邦或州政府直接管理（Bach & Jann，2010）。 与英国等传统集权国家不同，德国在联邦政府（州政府）的核心部门之外还有公共机构和权力部门的存在已是悠久的传统。1870年德意志帝国建立不久，德国即建立了第一个非部长级机构——帝国铁路管理局——以更好地管理铁路系统。俾斯麦时期专制福利国家的建立也采用了公法下的特殊机构的形式（如1884年帝国保险办公室）。在魏玛共和国时期，中央（联邦）机构的任务增加、功能特殊化持续进行，1949年后的联邦共和国同样延续了这一传统。1949年的德国基本法允许以简单立法的形式建立更高级别的联邦权力机构，而有地区或地方办公室的分权机构的建立则需要得到参议院中州的同意（参见基本法第3章GG，87条）。实际上，自20世纪50年代初以来，联邦组织的数量不断增长，反映出联邦政府在政策执行，尤其是管制方面的涉入程度越来越高。19 61—1976年间，中央机构的总数从42个增长到约100个，增长了一倍多。尽管经历了持续的重组、合并和分裂的过程，但机构的总数比较稳定。
与传统的秩序井然的韦伯式公共官僚形象不同，德国的联邦行政机构发展成了更具多样性的，且有着大量不同组织分类、子分类以及很难直接分类的“外来品种”的“行政动物园”（administrative zoo）（Bach & Jann，2010）。因此，总体来说，德国不仅高度联邦化和分权化，而且其较小的政府部门也可以控制大量的机构。 （二）无重大变革的行政改革 德国并没有明确的旨在进行公共部门的系统重建的集权式行政改革政策。回顾德国的长期改革浪潮（Fleischer & Jann，2011），战后时期的行政改革政策主要与重建公共服务的民主控制和法制化有关，但并没有改变韦伯式官僚组织的基本特点。自20世纪60年代中期以来，德国追随计划和积极国家的国际化趋势，主要是回应由福利国家的扩张所带来的对专业行政单位更大、更多的需求。 德国的新公共管理改革浪潮发生的比较晚。20世纪90年代初期，德国主要的管理改革运动首先在地方层面兴起，行政现代化的概念和思想以较慢的速度、层层过滤向上传达（Reichard，2003）。这些改革的思想在1995年到达联邦层面，当时的保守党政府任命所谓的“精益国家改革委员会”为联邦政府的现代化提供改革建议。然而，这一委员会对于提供全面的改革计划相当迟疑，仅满足于采用渐进的和分权化的方式进行联邦政府机构改革（Schlanker Staat，1997）。20世纪90年代，即使联邦政府从伯恩搬到柏林，这一委员会仍毫不审慎地拒绝了合并大量重新划分的联邦部门和人员的所有尝试，以及对于联邦政府及其部门机构未来规模和功能的讨论（Jann，1994；Jann & Wewer，1998）。 1998年，由社会民主党和绿党组成的新联合政府掌权。它在“赋权型政府”和“活跃型政府”（Jann，2003；Dingeldey，2007）的标签下寻求行政改革政策，因此为新公共管理提供了一种纲领性选择并制定了针对前任政府的削减导向的改革方案，其改革强调了强化网络、合作与社会问题解决能力的重要性（Jann，2003）。这一改革的新口号是“治理”。然而，将这一改革政策付诸实践远比其宣传的要困难得多，实际上，新的改革计划项目仍在使用先前改革的管理工具。并且，与前任政府一样，结构改革也未被列入改革议程。 2005—2009年，由默克尔任总理、社会民主党和基督教民主党联盟执政的“大联合政府”同样在“创新”和“为未来做准备”（BMI，2006）的旗号下开展行政改革计划，其关注的重点是去科层化和更好的管制。2009—2013年由基督教民主党和自由党执政的联合政府在“网络化和透明行政”的口号下继续进行这些渐进改革，并提出了电子化政府和开放政府的概念。 根据这些改革举措，一些特点愈加清晰： （1）受政治系统的联邦性和分权化的影响，联邦政府对行政改革的影响和重要性极为有限。在联邦政府内，每个部门制定和执行自己的政策。德国没有一个行动者能制定并执行一个中央行政政策。 （2）从计划、管理到治理和电子政府，行政改革的议程很明显地追随了所有全球化改革的主要潮流或“理性神话”。然而，这更多的是广义上公共话语超越不同政府层级甚至公共部门本身的结果，且学术界在其中起了重要作用。 （3）实际上，联邦政府、州和地方政府都追求渐进改革。它们希望在不改变行政系统的总体特点的前提下，逐步改变行政行为和其结构。因此，德国可以被看做新韦伯式国家的典型代表。 四、领导者形象的期望：仍然是“公共部门的米开朗基罗”吗⑧ 传统上，“通才”是德国各部门行政高级公务员的理想领导者形象。这意味着尽管组织有其特定的功能，但高级公务员必须具备在公共部门领导职位顺利开展工作的各种专业技能。从“通才”的角度讲，公务员的职业资格并非主要基于专门的政策技术，而是建立在联邦行政各个领域要求的全面能力基础上。在德国的政治—行政系统内，通常只有颇有资质的律师才具备这些技能。行政“通才”的形象并不与领导者在其职责范围内非常有能力的期望相抵触。正如30年前德国联邦内政部的一位国务秘书所言：“执行官们当然要在他们的特定领域非常出色，但具备专业知识并不意味着这些高级公务员必须知道具体知识的个中曲折，而利用员工的专业知识并使其准备好决策所需的各种基本要点却是高级公务员的职责所在。” 公共领导者的其他重要技能，如政治敏锐性和人事管理等都可以从在公共部门长期工作的职业生涯中获得。比较理想的情况是，“通才”在行政组织部门内的大量轮换能够促进这种学习过程。然而，与英国等其他国家不同的是，德国的轮换很少是在不同部门间的流动，而往往是在一个单独部门内的轮换。当然，联邦总理府对部级官员为期一个立法周期的借调是例外。联邦总理府的借调通常与之后官员在“原部门”的晋升有关（Schroter，2004）。德国公务员的主要职业仍在一个部门内，从公务员入门阶段的录用、同一组织的留用直到其在高级职位获得专业技能，这一发展趋势使得德国的每个部门最后都成为一个“文化要塞”。 部门间的流动作为公共部门领导职位获得专业能力的途径之一，在德国的部门机构中并没有很强的传统。2004年10月，联邦政府为部级官员开展了一个交换项目，其目的在于通过联邦各部门与私部门非短期人事交换以实现知识转移并促进双方在结构、过程和利益方面的互相理解。然而，很少有部级官员参加这一项目，其原因也许在于，在德国，私部门的工作经验对于各部门公务员的事业并没有很大助益。 然而，在过去的几十年，高级公务员可以通过在其“母部门”的各个“子机构”，或是在联邦总理府和部门的高级单位（如部长办公室等）的工作经历中获取领导能力的观念逐渐发生改变。人们越发认识到欧盟相关知识、语言能力或是国际经验等这些专业能力的重要性，从而弥补了原来理想化看法的不足。此外，律师在高层职位中的减少以及外来者和有多重事业背景的个人在高层职位中的增多，反映出确实存在对一种工作能力的需求，而这种能力很难在传统的公务员事业中获得。 管理能力对于德国行政领导者来说非常重要，但他们很难从所学的大学课程中获得，而为公务员（尤其是高级公务员）提供的一些培训项目却突出了这一优势。2007年10月，联邦内政部和大型工会签署了“公共部门现代化和联邦政府培训”的协议，其目标是通过培训使高级公务员获得高度发达的管理技能，不仅包括人事、项目、变革、质量或健康管理方面的一般技能，还包括与新公共管理有关的高级技能，如目标管理或绩效薪酬的执行（BMI，2007：7）。 但这一“对话”层面的协议是否带来了“决策”和“行动”方面的切实改变，仍有诸多疑问。这一协议看起来更像是管理主义理性神话开出的一张迟到的“空头支票”，而非开启了公共部门培训的新领域。尽管高级行政职位管理意识日渐觉醒，且欧盟层面的重要性也日益增加，但德国理想的领导模型仍没有产生巨大的改变。因为德国联邦部门在正式组织结构方面具有高度的连续性，理想的高级执行官的形象仍然是多才多艺的“公共部门的米开朗基罗”，他具有一个部门的很强专业背景，并不仅仅只是一个管理者、政策建议者或政策制定者。 五、年轻执行官和高级公务员在哪里获得培训 本部分与德国部长级官员，尤其是高级公务员的培训系统有关。首先介绍德国高级公务员的教育背景信息，然后描述其培训机构。紧接着，我们将讨论德国的教育和培训系统是否存在合并或分离的情况及其（合并或分离）程度。最后，我们将概括出德国联邦政府培训的治理模型。 从部长级官员的大学教育情况来看，有三个特点需要强调： 第一，德国没有培养未来高级官僚的精英学校，如法国的国家行政学院（ENA），或大不列颠的剑桥或牛津等。但值得一提的是，2002—2013年间，在联邦政府任职的高级公务员⑨22%来自伯恩大学，8.5%曾在科隆大学学习。但这更像是他们距离伯恩（前首都和政府所在地）更近以及已建立的网络的结果。 第二，如前所述，德国多数部长级官员（52%⑩）在大学学习的是法律。其他的均是社会科学家、经济学家、自然科学家或是技术专业、人文方面的毕业生（占比几乎相同）。因为大部分的实证研究主要针对行政精英，联邦政府低层级的官员（如子部门的负责人或司务员）的教育背景鲜为知晓。我们知道的是不同部门的情况差异巨大：司法部和财政部律师所占比例超过90%，但在食品、农业和消费者保护部以及研究和教育部，律师所占比例仅为1/3。经济学家通常在财政部工作，而自然科学家常在食品、农业和消费者保护部以及环境、自然保护、核安全部工作（Veit，2010：308；Lohse，2001：137）。这些专业人员常常选择在一般公务员岗位工作，并没有在其专业范围内停留。 第三，高层的部长级官员常常获得了博士学位（PhD）：1999—2013年，国务秘书和部门负责人的这一数据为37.9%。 此外，德国联邦政府的高级公务员教育和工作培训常常由不同机构提供，最突出的是德国联邦公共行政学院（
）。该学院成立于1969年，是模仿英国公共服务学院而建。它在柏林和布吕尔（靠近科隆）都有办公室，有52名固定员工，其中大多数在布吕尔工作。此外，有350名培训师和150名教练为联邦公共行政学院工作，每年提供大约有16 000人参加的1 300门课程（BMI，2011：4-5）。该学院52.3%的培训师来自私部门或是自由职业者，但也有7.4%是大学教授或讲师，40.3%是公务员（
，2013：56）。该学院年度预算大约为350万欧元，公开的研讨会由此预算支付，为具体部门或机构开办的封闭研讨会则由相应的机构支付。 除联邦公共行政学院外，德国还有大约30个其他的政府性院校（
，2008a：83）为联邦政府的高级公务员提供培训。这些学院可为单个机构或政策领域提供专门培训，如联邦财政学院（为联邦和州的税务机关或税务部门的高级公务员提供培训）、联邦警察学院（为联邦警察提供培训）、联邦安全政策学院（为联邦政府安全政策领域的公务员提供培训）、气象培训和会议中心（为德国国家气象局提供培训）和德国联邦就业局的领导学院等。培训师通常有不同的背景，如在联邦公共行政学院的例子中，培训师可能是学院的固定员工、联邦政府机构的官员或自由从业者、顾问等。 除了数目繁多的培训机构外，多数部门和机构还会组织内部培训，通常由其自己的公务员或外聘的培训师当讲师。德国各部门的高级公务员开放性培训模式构成了部门自治的宪法原则的一部分。2008年，联邦公共行政学院试图对培训机构和培训课程的情况做一个全面概述，其报告强调并不是所有的联邦部门都会合作，并显示70%内部组织的培训并不关注特定行业技能，如软技能或项目管理（
，2008a：84）。总之，联邦政府的培训方式中有2/3（每年超过5 000个研讨班）是由不同部门或机构内部组织，1/3由某一政府培训机构提供。每年为联邦政府10 800名公务员进行培训的总费用约为1.1亿欧元（
，2008 a：42，85）。值得一提的是，德国并没有专门为高级公务员提供培训的机构，且联邦公共行政学院和其他政府学院只针对高级执行官的培训课程数量也极为有限。因此，高级公务员很少参与联邦公共行政学院或其他机构的培训（
，2008a：23）。 尽管大部分高级公务员的在职培训由政府组织，但同时也有各种外部提供者和大学为高级公务员提供培训或指导，且这一领域在过去几年不断扩大。对高级公务员来说，在施派尔的德国行政科学大学在为联邦和州（最主要）政府以及低层次的地方权力当局的公务员提供短期培训项目方面有着最悠久的历史，这些培训课程全部由施派尔大学的教授主持。该大学同时也为在行政部门工作的律师（在他们第一次和第二次参加国家司法考试之间）提供一学期的培训项目。 尽管传统上德国的高级公务员教育和工作培训系统是分立的，但在模糊二者的边界方面仍取得了一定进展： 第一，德国有通过开设专门的公共管理或公共治理方面的高级主管在职进修硕士项目的方法将培训嵌入学术教育的趋势。从2005年开始，由联邦公共行政学院、法国国家行政学院和其他四个大学（波茨坦大学、柏林的洪堡大学、施派尔大学和索邦大学）合作举办的“欧洲治理和行政专业硕士”（MEGA）的项目，主要为来自德国和法国的高级公务员提供培训。这说明了教育和培训有逐渐合并的趋势，尽管其主要是指专业硕士项目。 第二，在过去的十年里，成立了一些私人公共政策和治理学院。如2003年在柏林成立的赫尔梯行政学院主要为学生、专业人员和高级主管提供领导岗位的准备，它与波茨坦大学合作，为资深人士提供公共管理在职进修硕士项目，其讲师主要来自学术界、公布部门和工商企业。所有的培训课程用英语授课，以吸引除德国行政部门以外的其他国家的人员参与，且大部分在职进修硕士项目或学位项目都包括国际竞争力模块。 第三，自20世纪90年代以来，大学也常以开办特定的机构或学院的形式为高级公务员提供培训课程，如波茨坦政策和管理中心以及卡塞尔大学管理学院等。 很明显，德国有为数众多为联邦政府的高级公务员提供职业培训的机构和课程，但职业培训的参与是如何组织的？有没有必修课程？如何将培训与人事发展和人事管理相融合？ 首先，重申一下部门自治权的宪法原则非常重要，根据这一原则，联邦政府的人员录用和人事管理是每个独立部门的责任。因此，在德国想开发并执行一套自上而下的联邦政府培训和领导力战略几乎是不可能的。人事发展和培训的共同努力仅限于自愿协议，因此，通过1998年对联邦部门的访谈研究得出培训课程是可选择的且在部门的人事政策中并没有优先权这一结论并不意外（Lohse，2001：237）。多数联邦部门中并没有领导力开发的结构化和必修的培训项目，且人事发展和培训很少相互关联。领导职位的培训项目常常定期开展，但参与这些培训课程并不是获得晋升的必备前提。因此，培训的范围和重点很大程度上取决于个人主动性和上级的支持，因为培训资源有限且往往供不应求（Lohse，2001：98-125）。 此后，联邦部门在提升培训与人事发展之间的关联性方面做出了一些努力，成就比较突出的是联邦政府内政部。2003年，联邦政府内政部以内部组织的形式为高级公务员引入了一个强制性入门培训课程，由资深部长级官员授课。此外，联邦政府内政部在自愿的基础上提供了信息和通信技术的内部培训课程和外语课程。与其他部门不同的是，联邦政府内政部人员参与领导力培训课程是晋升到领导岗位的强制性先决条件，但通常总有例外。 总之，联邦政府的高级公务员培训管理是高度分权化和碎片化的，不同部门间差异很大。当然，州政府在此方面完全独立。尤其是，不同政策领域（部门、机构）的专业技能的专门培训往往由联邦各部门以分权化方式组织，一些部门有自己的培训学院，其他的则组织内部培训。联邦公共行政学院是提供领导力和管理工具的培训或其他重要技能培训最重要的学院，这些培训通常以集中方式进行。然而，尽管联邦公共行政学院为政府提供了信息和通信技术、公共管理、软技术等多个领域的、非部门特定主题的培训课程，但课程中的大多数仍是以内部培训的方式由各部门或其他的政府培训机构提供。在职培训的参与仍主要是可选择的，且取决于个人的主动性。在大多数联邦部门，领导力培训并不是晋升到领导岗位的先决条件，德国公务员的传统文化甚至常常与此背道而驰。先前，在职培训被认为仅适合那些达不到工作期望的人，真正的“有抱负的人”则没有必要参加这些课程。同时，并没有制度化的、政府层面的快速通道为高绩效的公务员为其领导职位做系统准备。 在职培训仍是德国未来的高级公务员和潜在的成功人士的最重要培训方式，但也更不正规和更不稳定：虽然还没有全面的量化研究，但值得注意的是，许多高级公务员在其职业生涯的初期，往往在联邦各部门或国务秘书的人事部门以“私人助理”的身份工作过。他们通过在不同领域的长时间工作展现其自身能力和对工作的奉献，但也获得了人事、管理和政治技能以及他们进入像联邦各部这样的政治组织的必要网络（Goetz，1997）。这种职业类型在很多方面与私部门相似，私部门的高级管理者最初往往以作为董事会成员的助理开启其职业生涯。另外的一种培训方法是通过为国会党团工作。德国的国会党团、国会议会和国会成员会雇用大量的助理⑾，这些助理部分是从联邦各部“请假”而来，有时这些官方的告假会持续很多年，在此期间，雄心勃勃的公务员在高层部门或机构能够获得管理政治事务的必要技能。⑿ 六、年轻执行官和高级公务员培训的内容和方法 最近一份官方宣布的德国联邦各部门的高级公务员培训内容在2007年发布，那时德国联邦政府和工会就公共部门现代化和联邦政府培训达成了一项协议（BMI，2007）。这项协议规定了联邦部门公务员培训方法的主要内容（见表2），并提出增加对年轻执行官和领导力培训的力度，从而突出了领导力开发这一重点。该协议模糊地强调“终身学习和定期培训”（BMI，2007：8）对公共领导者须具有强制性。此外，领导者负责与其下属在个人培训方法的安排上达成一致。最后，对培训活动的定期检查和监督是协议的一部分。
联邦公共行政学院定期提供2007年协议中规定的四个分类的培训课程。专业培训方面的主题有公共预算、方法论和教学法、组织、人事管理、公共关系和法律/立法。参加者数量依据培训内容的不同有很大变化，而公共预算和人事管理是最重要的课程。国际培训的重点在于跨文化沟通能力、欧盟和欧盟成员国的制度特点的相关知识以及欧盟的谈判能力。尽管欧盟一体化意义重大，但实际参与国际培训的人员数量远比参与行为导向培训或领导力培训⒀的人数少得多。2013年，因为需求较少，2010年引入的由几个模块组成的未来领导者基本资格项目惨遭取消（
，2013：33）。因此，为未来领导者开设的独立课程显然更倾向于结构化的培训项目。对于高级行政官，则专门开设了以变革管理、领导哲学、战略规划和人事管理为重点的独立课程。这些课程通常以讲习班的形式组织，参加者可以分享他们的工作经历。 通过分析联邦公共行政学院近些年的研讨会安排和其年度报告，可以很明显地看出，其培训课程的范围和内容在过去十年里变化极少。不同主题（如冲突管理或演讲技巧）的个别辅导越发重要是少有的变化之一，为回应这一发展变化，联邦公共行政学院开始建立资深教师数据库（
，2013：40）。另一个需要注意的情况是，2007年开设的领导力课程数量比其他年份要多，也许联邦政府在2007年1月引入的绩效薪酬以及当年签订的“公共部门现代化”协议可以对此加以解释。第三个发展就是在线学习虽然发展缓慢，但越来越受欢迎。2007年，联邦公共行政学院运行了可支持多元客户的在线学习平台，除了课程资料和测试，该平台还提供软件自助学习模块。一些精选课程还以课堂授课与网络教学（混合式学习）相结合的方式提供。然而，大多数培训课程仍以课堂研讨会的形式进行，2008年的一项调查研究表明，联邦各部门机构也认为课堂研讨会是最重要的学习形式（
，2013：21）。此外需注意的是，联邦公共行政学院的大部分课程是针对普通公务员而非高级公务员的。 德国并没有联邦政府培训活动的全面控制系统，这是部门自治的又一结果。德国联邦政府的人力资源培训和开发的精细控制系统并不到位，仅有少数部门和机构设定了高级公务员培训的具体的可测量的目标（
2008b：25）。这些部门或机构主要收集一些输入导向的数据，如培训课程的数量、参加者数量以及培训的内容等。大多数政府培训机构都是这种情况，仅有一个机构建立了完善的报告系统，同时提供参加者的学习效果、转移效果、培训师资质和培训成本的信息（
，2008a：25）。 德国的高级公务员培训是分权化和碎片化的。德国没有精英机构、学院和大学。此外，德国没有公务员录用、培训的中央机构或部门，没有文官委员会，也没有管理人力资源、培训和开发的全面政策。联邦政府、州政府或地方政府雇用的公务员或公职人员，每一种都有其自己的培训机构和项目。即使在联邦政府内，每一个部门在其权限范围内录用和培训自己员工都适用部门自治的宪法原则。 历史先例对这种安排的影响是显而易见的。德国在1871年才实现国家统一，几个王国和公国在新的宪法保证有许多特权（巴伐利亚甚至保有自己的军队）的情况下才形成了德意志帝国。魏玛共和国延续了这一强联邦主义传统，在经历了纳粹集权主义的灾难性破坏之后，1945年后的自由德国精英和盟军占领了德国并重建了没有任何控制中心的联邦共和国。 作为致力于联邦雇员继续教育和培训的联邦机构，联邦公共行政学院的成立是20世纪60年代第一次行政改革浪潮的一部分。在其成立的前十年，联邦公共行政学院在联邦政府的现代化和建立多样化且系统的联邦政府在职培训方面非常成功。但因为公职人员在联邦政府中所占的比例很小以及各联邦部门自行开展且不断扩大其人事开发和培训活动，联邦公共行政学院并没有建立起其主导地位。在联邦政府从伯恩迁往柏林后，联邦公共行政学院仍驻扎伯恩，从而弱化了其地位和吸引力，这也是不争的事实。 近几十年来的不同改革浪潮（新公共管理、新公共治理、新韦伯主义国家、数字时代的政府以及更好的管制等）对培训的课程有重要的影响，但并没有改变高级公务员录用和培训的整体情况。因为已建立的“政务官”制度在联邦各部门起到领导作用，所以认为高级公务员职位“不关乎政治、只关乎管理”的观点从未被接受。对高级公务员宣称的政治中立和反政治性的强烈质疑则是纳粹独裁经历的直接后果，那个时期的行政精英自愿协助和参与纳粹罪行。 “在职培训”是高级公务员的典型培训方式，通常是一些靠近政治领域的职位，如作为部长或国务秘书的私人助理、为国会党团或国会议会做临时性工作的人员。近些年，越来越多的高级职位开始从外部录用领导者，这就增加了领导岗位的外部经历（私人公司、工会、利益集团甚至学术界）。在为领导岗位准备时，“有抱负的人”会参加由联邦公共行政学院或其他私人机构提供的专门课程。近些年，专业的私人顾问获得了一席之地。如今，甚至联邦公共行政学院也会提供专业的私人顾问，但这些课程和私人顾问的提供还没有形成连贯的项目或有其具体的内容。 课程的参与很大程度上取决于个人主动性。参与课程并不保证职位晋升，而通常这些课程也没有将人事管理和开发系统地整合起来。这些特点饱受诟病多年，但人事管理是德国行政改革最易被忽略的地方之一却得到了广泛共识。尽管律师在联邦政府和州政府中所占的比例逐渐减少，但其在人事管理（常被定义为“服务”）、劳工法而非人事发展中起着主导作用。 对于“有抱负的人”来说，并不存在确定的职业发展道路或“捷径”。近些年，为了帮助公务员走向更高的公务员职位，一些学院开办了进修硕士项目（柏林赫尔梯行政学院和波茨坦大学；欧洲公共管理和治理硕士、公共管理专业硕士），这些项目试图跳出传统的法律、经济和政治学学科框架，将公共管理、公共治理、公共政策和组织方法结合起来，但其最终成功与否还有待确定。目前为止，有经验确实表明，有些结业生确实获得了职业发展，但不能一概而论。此外，只要“有抱负的员工”不确定这些高要求的项目是否能有好的效果，对于这些项目的需求就会非常有限。 ①在柏林、不来梅和汉堡这三个城市州中，政府首脑不叫州长而叫市长。 ②柏林和不来梅这两个城市州除外，它们的国会具有任命和解散州政府部长的权力。 ③德国的联邦各部由5～12个分部组成，每个分部又可以划分为若干子分支机构。 ④在州层面，通常只有AStS有政务官的正式身份。 ⑤机构的领导者是联邦各部的基本单位的负责人。 ⑥在德国，公务员甚至可以成为政党领袖。2012年4月，德国联邦国防部的公务员巴纳德·施洛默尔（Bernd Schlomer）当选为新成立的海盗党领袖，这被认为是合法的，并没有引发任何公共争议。 ⑦由西尔维娅·维伊特和西蒙·肖尔茨进行的实证研究的结果还包括2002—2013年的国务秘书和联邦各部的子部门负责人以及总理府成员（约366人）。值得注意的是，律师在子部门负责人中的比例比在国务秘书中所占的比例高。 ⑧这一引用可回溯至哈特科普夫（Hanrtkopf）对德国联邦部门的理想领导者形象的讽刺。 ⑨⑩由西尔维娅·维伊特和西蒙·肖尔茨进行的实证研究的结果还包括2002—2013年的国务秘书和联邦各部的子部门负责人以及总理府成员（约366人）。 ⑾联邦众议院雇用的员工总数超过4 000人，其中1 700人是“技术助理”。此外，联邦众议院的政党部门雇佣人员近850人（Deutscher Bundestag，2011）. ⑿近期自由民主党在选举中的失利意味着大量为联邦众议院中的政党工作的临时雇员现在必须回到其原来的部门。 ⒀2012年，完成国际竞争力培训课程的公务员有810人，完成领导力培训课程的有2 872人，4 569名参加者注册了行为导向训练课程（
2013：26，32，36）。
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