泛珠三角区域合作的制度演化分析，本文主要内容关键词为：泛珠三角论文,区域合作论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2015)03-0016-09 一、泛珠三角区域合作的缘起及概况 泛珠三角的概念，最初由时任中共中央政治局委员、广东省委书记张德江于2003年11月3日在“2003广东经济发展国际咨询会”上提出，并得到了周边各省区的积极认可和回应。在2004年首届泛珠三角区域合作论坛与发展论坛上，泛珠三角各方共同签署了《泛珠三角区域合作框架协议》。泛珠三角指沿珠江流域的广东、福建、江西、广西、海南、湖南、四川、云南、贵州9省以及香港、澳门两个特别行政区，为加强合作，共谋发展所组成的区域。该区域内各地区均直接或间接地与珠江流域的经济流向和文化发展有着密切的联系，且在资源、产业、市场等方面有较强的互补性，具有极大的合作发展潜力。 2004-2012年，前8届泛珠合作各方共签订项目超过1.8万个，签约金额逾3万亿元，履约率近80%①。通过比较泛珠区域合作开始之前10年以及泛珠区域合作后10年的各省生产总值可以看出，在展开泛珠合作之前的10年，即1993-2004年，泛珠9省，特别是除广东省之外的其他8省，地区生产总值增幅不大；而自2004年泛珠合作以来，各省地区生产总值均有较明显的增长。十年间，泛珠内地省(区)与港澳之间的经贸往来翻开了有史以来最活跃的篇章。内地与港澳贸易总额达3445亿美元，增长了3倍。其中，泛珠内地9省(区)与港澳的贸易总额突破2500亿美元，比2004年增加了2倍以上。港澳对粤投资的项目、合同金额和实际利用外资金额分别占到外商对粤投资总额的77.9%、71.1%、63.9%。相应地，内地各省(区)也纷纷到港澳举办投资推介活动，借助港澳国际平台“走出去”开拓国际市场，泛珠区域内在港上市的企业由71家增至200家②。 泛珠三角区域合作十多年来从概念构想、制度安排到机制设计，取得了显著的成效。十年来，合作各方相继签署了《泛珠三角区域合作框架协议》、《关于区域合作组织间开展工作交流与合作的协议》和《关于进一步加强泛珠三角区域市场环境建设工作的实施意见》等相关制度安排的文件，并根据这些制度安排制定了多项具体合作机制。今后泛珠三角区域合作的方向是什么？怎样才能更好地促进泛珠三角区域在各方面的进一步合作？特别是如何在制度设计层面更好地推动泛珠三角区域合作？为了回答这些问题，首先对制度演化的相关理论进行说明。 二、制度演化：一个区域合作的理论分析框架 在制度经济学研究中，关于制度层次的划分方法有很多种。舒尔茨依据制度作用方面的不同在《制度与人的经济价值不断提高》中对制度作了经典性的分类：用于降低交易费用的制度，如货币、期货市场等；用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度，如合约、分成制、合作社、公司、保险、公共社会安全计划等；用于提供职能组织与个人收入流之间联系的制度，如财产，包括遗产法、资历和劳动者的其他权利等；用于确立公共品和服务的生产与分配框架的制度，如高速公路、飞机场、学校和农业试验站等。柯武刚、史漫飞从制度起源的角度，将制度分为两大类型：内在制度和外在制度。而诺斯把制度分为正式约束和非正式约束。[1] 目前学界普通认可的制度分析框架是由奥利弗威·廉姆森提出的。他将制度划分为四个层次，并且提出了四个层次的制度各自变迁时间以及各层次之间的关系。下面对威廉姆森所提出的制度的四个层级进行说明： (一)制度演化的四个层次及其在区域合作中的表现 卢现祥和罗小芳[2]在威廉姆森所提出的框架基础上对制度演化的四个层次进行了系统的概括： 第一个层次是嵌入性的基本制度。这类制度多是关于风俗、习惯、传统、道德和社会规范，宗教以及语言和认知等方面。这类制度是在日常生活中自发形成的，是社会制度的基础，不同于法律法规等有明确的书面规定，因此也被称为非正式制度。作为嵌入性的基本制度，其变迁过程缓慢而稳定，变迁周期比较漫长。在区域合作中，这一层次的制度主要是不同的地域文化及其在区域间的交流、传播和相互影响。珠江流域的文化具有显著的多样性特征，同时，不同时期的历史、经济、政治族群等对珠江流域文化的整合与互动也起着重要的影响作用。但是，“多样性的区域文化和多元一体的族群格局并不排斥珠江流域作为一个整体的自然地理区域和社会文化区域的现实性存在”[3]。 第二个层次是基本的制度环境。这类制度是“博弈的正式规则”，可认为是人们在长期博弈中不断试错而最终形成的，达到了制度稳定的状态。例如详细制定的宪法、政治体制和基本的人权；产权及其分配；使政治权利和产权、货币、基本的金融制度，以及政府的征税权力等得以实施的法律、法规以及相关的制度；规定移民、贸易和外国投资规则的制度；推动基本制度环境变迁的政治、法律和经济机制。第二层次的制度，即基本的制度环境会对基本的风俗与社会规范等做出相应的反映，第一、二层次的制度会表现出一定的相互适应性。这个层次虽然没有第一层次那么稳定，但也是相当稳定的，适应周期大约需要10到100年的时间。目前我国宪法和法律尚未有明确的区域合作条款，但是，《行政法》、《行政区域边界争议处理条例》等单行法规定了政府的诚实信用义务，从而决定了地方政府间区域合作协议对缔约主体的约束力[4]。 第三个层次是治理机制。可以称之为“博弈的玩法”。比如个人交易商品、服务和劳动的制度(如竞争性的市场)；制约和影响合约及交易关系的结构、企业的垂直和水平的结构以及内部调节交易和市场调节交易之间的边界制度；公司治理以及支持私人投资和信用的金融制度等。人们将依据这一层次的具体的制度安排，来开展和设计各类经济活动。而治理机制又将受到第一、二层次制度的影响与约束。这一层次的制度变迁相对较快，周期大约在1-10年之间。在区域合作中，治理机制主要是不同地区、不同层面之间形成的各个领域的合作机制。如跨境区域形成的《粤港合作框架协议》、《粤澳合作框架协议》，跨省市区域形成的《京津冀协同创新发展战略研究和基础研究合作框架协议》等等。 第四个层次是短期资源分配制度。在以上三个层级的制度给定的情况下，在经济领域，这一层次的制度实际上指的是经济的日常运行。在不完全市场条件下，价格、工资、成本、买卖的数量等由市场的性质决定。这一层次的制度是最活跃的，变迁速度最快的。从区域合作的视角看，主要是涉及区域合作的具体事务方面区域主体间的利益分配、权利义务等等。如四川省围绕兼并重组、共建园区等跨区域项目、跨区域合作中财税利益分配出台的《四川省人民政府关于建立健全区域合作发展利益分享机制的指导意见》，广东、广西两省围绕粤桂合作特别试验区的功能定位、产业选择、政策保障等形成的《广东省人民政府、广西自治区人民政府关于粤桂合作特别试验区建设的指导意见》，顺德区和英德市围绕区域经济合作形成的《广东顺德清远(英德)经济合作区实施方案》等等。 (二)不同层次制度的互动 威廉姆森认为，制度演化的四个层次并不是相互独立的，而是相互联系和关联的。 1.复杂的系统 威廉姆森将制度划分成四个层次并形成了一个相互联系、相互影响的系统。这与新古典经济学视均衡为持久状态的概念有本质的不同。复杂系统的方法视经济生活为一种处于渐进演化中的过程，把经济看成一个复杂的系统，并且各个子系统是有内在联系的，这个系统还会影响实际世界的现象系统。制度是一个递进的不断演化过程，这种递进演化的过程和积累构成了复杂的制度系统。诺思认为，“变迁过程源于事实上的持续不断的变化，持续不断的变化源于认知的变化，反过来，引导角色修正或者改变结构，再反过来，改变事实——如此不断地进行”[2]。 2.第一、二层次之间的互动 一般认为第一层次为内在制度，第二层次为外在制度。从制度演化的层次来看，一个社会的制度框架必须以演化的内在制度为基础。由意识制定的、立法通过的规则，以及由政治过程决定的制度的整个架构，都必须以内在制度为基础。内在制度被定义为群体内随着经验而演化的规则，而外在制度则定义为外在地设计出来并靠政治行动由上面强加于社会的规则[2]。 内在制度是如风俗、习惯、传统、道德和社会规范，宗教以及语言和认知等的不会被强制执行的软制度。内在制度的形成过程是一个不断尝试—错误—尝试的过程。例如一个人凭借自身的判断，认为仅某一外在制度对自身有利，从而选择这一行为，若其之后未能达到预计的收益，将会在下一轮活动中选择遵守规则；反之，达到既定目标，将会坚持这一选择，而其他人也会模仿这一行为。就在这个不断试错的过程中，新的内在制度被演化出来[5]。 3.制度演化中的路径依赖 路径依赖是昨天的制度框架提供了今天的组织与个体企业家(政治的或经济的)以机会集合的这样一种累积性的制度演进过程。制度方阵包括了一个相互依赖的制度网及由此产生的巨大的报酬递增为特征的政治与经济组织。换言之，组织的存在归因于制度框架所提供的机会。那么为什么制度在演化过程中会出现路径依赖的现象呢？ 第一个层次的制度，即基本的风俗习惯等，为制度演化提供了一个基本的框架，使得制度演化相对稳定。制度演化，可以选择路径依赖或者完全的转型，但是，转型会导致一个远高于以路径依赖的方式演变所付出的成本，这就使得制度在演化过程中表现出路径依赖的现象。在制度变迁中存在着路径依赖性，制度系统会在相当程度上顺从惯性，它们通常会按相当稳定的路径缓慢演变。演化性调整，而非痉挛性转换，对于制度发挥节约信息成本的基本功能来讲是必不可少的。 4.制度演化中的边际调整 边际调整主要发生在第三、四层次，相对稳定的一、二层次为三、四层次的调整提供了约束条件，从而决定了三、四层次的边际调整。边际调整无论怎样优化，都难以突破由一、二层次所决定的约束条件。由此我们可以看出，在对三、四层次进行边际调整时应当考虑一、二层次所带来的约束条件，才能更快更好地形成适于经济活动开展和经济发展的制度环境和治理机制。
图1：威廉姆森的制度演化理论框架 三、泛珠三角区域合作的制度演化过程 泛珠三角区域合作所取得的成绩，绝不仅仅是由于相关政策的制定，它的形成与发展有着更深刻的原因，下面就对泛珠合作的制度演化进行分层说明。 本文的基本分析框架如图2所示。在泛珠三角区域合作中，可以依据制度演化的分层方式将制度划分为四个层次，依次为：泛珠地区不同地域的风俗习惯等通过珠江流域的共通互融形成的珠江文化、与区域合作相关的法律法规等基本外在制度、有关泛珠区域合作的治理机制，以及泛珠地区交通、打击犯罪以及跨地区产业园区等的具体的机制设计。在泛珠合作中，四个层次的制度相互影响、促进和约束，形成一个相互关联、相互作用的复杂系统。
图2：泛珠三角区域合作的制度演化分析框架 (一)泛珠三角合作的制度分层 1.第一层次：各具特色与交融影响 泛珠的广泛地域，从属于珠江流域。珠江流域文化圈除了涵盖珠江流域及其发源地，还包括韩江和沿南中国海诸江河流域及其发源地，还有这些流域所辐射的广大地区。珠江流域文化圈包括的地域广阔，涵盖了广东、广西、贵州、云南、湖南、江西和南中国沿岸(及香港、澳门、南海和闽南地区)。 在泛珠区域很早就有了人类活动，经历了漫漫历史长河的相互融合和影响，形成了今天共通的泛珠文化基础。泛珠区域也是早期人类的重要发源地，在这里出现过马坝人、柳江人、都安人等智人化石以及旧石器晚期的猫猫洞、宝积岩、上宋村等地点。先秦以来，就有百越、苗蛮、百濮、氐羌、巴、蜀等族群活跃在“泛珠三角”区域。至春秋战国时代，作为汉族前身的华夏族，势力已经东到海滨，南及长江中下游包括今天的湖南、江西等地。在历史长河中，这些族群以及华夏族不断交流演变，互相融合同化，加上历代汉族的南迁，构成今天“泛珠三角”区域族群的基础。泛珠三角族群文化丰富多彩，举凡生产、服饰、建筑、岁时节日、婚丧、民间信仰、工艺美术、戏曲舞蹈、游戏娱乐、宗族社团、宗教祭祀、语言文学等，都体现着多元交融的情况。由于各民族交错杂居，其文化的相互影响和交融混合现象也相当普遍，这些都充分体现了各族群在文化方面的交流与影响。改革开放后，广东经济的高速发展吸引了泛珠三角其他省区大量劳动力的涌入，在促进经济发展、收入增加的同时，这种区域经济联系的加强也加快了各种文化的交流与融合。为适应经济发展，国家推广普通话，使泛珠各省的族群间克服了语言障碍，加速了区域间文化的整合与交流的同时还增强了对区域文化的认同。近年来泛珠三角区域间交通与通讯技术的高速发展又更进一步推动区域文化的整合。泛珠三角地区与珠江流域文化圈的重合，恰使得泛珠三角区域的发展满足了制度演化的第一个层次，既是区域经济发展的必然选择，也是“9+2”省区社会和文化发展的必然结果[6]。 2.第二层次：来自宪法的基本规定 第一层次(内在制度)为泛珠区域的合作提供了最根本的基础，而现阶段所形成的第二层次，即基本的制度环境，同第一层次的制度一同为泛珠合作提供了适于合作发展的约束条件。基本的制度环境包含的方面众多，统一的法制是统一的市场体系得以形成和有效运作的根本保障。国家统一的法制，例如《反不正当竞争法》、《环境保护法》、《商标法》和《专利法》等统一立法，以及统一的行政执法和司法体制，为泛珠三角区域合作提供了基本的法制保障。现在就以宪法为例来说明。 宪法是国家的根本大法，在内容上其规定了国家最根本、最重要的问题，涉及一个国家政治、经济、文化、社会生活等各个方面的主要内容及其发展方向。其在经济方面的规定是我国经济发展的总章程。《宪法》第3条第4款：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”[7]现行宪法为区域法制的协调发展提供了一个广阔的空间。其所包含的权力下放、地方分权、地方自治、地方之间应平等互惠等宪法建制的思考进路为区域法制协调发展的形式、内容、途径提供了无限想象的空间。国家以根本大法对区域经济发展加以保护，提高保护该经济发展模式的效力，凸显国家对区域经济发展的重视，有利于推动区域经济合作的进一步发展[8]。 3.第三层次：泛珠三角区域合作的治理机制 在有了共同的文化风俗(第一层次)与宪法等(第二层次)基础上，十年来，泛珠三角区域合作提出了众多的具体治理方案机制，有效促进了泛珠合作。 “9+2”各方于2004年6月3日共同签署《泛珠三角区域合作框架协议》。目前区域内形成了四种政府合作制度：洽谈会、高层联席会议制度、日常办公制度以及部门衔接落实制度。这些极大地推动着“9+2”合作向务实、纵深方向发展。2005年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次明确并单列成项阐述香港和澳门的经济定位及参与区域合作的基本要求，肯定香港作为国际金融、贸易、航运等中心的地位，集中精力发展金融、物流等现代服务业，澳门则发展成为世界上更具吸引力的博彩旅游中心和区域性商贸服务平台。2006年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》把“落实区域发展总体战略，促进区域协调发展”作为构建社会主义和谐社会的重大战略任务，进一步明确了促进区域协调发展的战略思路和主要途径。2009年，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》首次提出将泛珠江三角洲区域合作纳入全国区域协调发展总体战略。 就香港和澳门而言，到目前为止，CEPA(Close Economic Partnership Arrangement，更紧密经贸关系的安排)内地与香港、CEPA内地与澳门各自连续签署了5个补充协议。《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》补充协议5于2008年7月29日由中央政府和香港特区政府在香港签署；《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》补充协议5则于2008年7月30日由中央政府和澳门特区政府在澳门签署。CEPA补充协议5标志着内地与香港和澳门两个特别行政区之间自由贸易合作迈进了新里程。建立在CEPA框架内，配合CEPA落实的泛珠合作，也在CEPA助推港澳经济腾飞，紧密粤港澳合作的过程中，被注入了强劲动力，区域内经贸合作日趋频繁，产业转移合作日趋深入[9]。 4.第四层次：作为区域间资源配置的机制设计 在以上三个层次给定的情况下，第四个层次探讨泛珠区域合作具体的资源分配等制度。泛珠区域合作的展开，涵盖了打击走私犯罪、交通基础设施建设和环境保护等各方面。 第一，泛珠地区联合打击走私犯罪活动。伴随着泛珠三角区域经济、文化等各方面交流协作的日益频繁，涉网犯罪跨地区特性非常突出，案件呈现出侦破难、取证难、成本高的特点。经过近十年的发展，泛珠区域反走私工作合作已经成为区域反走私合作的良好平台，为下一步拓展合作空间、挖掘合作潜力打下了良好基础。2004年11月，广州、深圳、厦门、成都、福州等11个泛珠三角区域城市共同签订了《泛珠三角省会市暨副省级市警务协作框架协议》。2010年12月，来自广州、南昌、长沙、深圳、厦门等11个城市的公安局局长，签署了《泛珠三角省会市暨副省级市互联网虚拟社会管控和防范打击涉网违法犯罪合作协议》，联手加大涉网犯罪的打击力度。 第二，加快铁路、公路、水路等跨界交通基础设施建设，实现全面对接、互连互通。进一步消除行政壁垒和贸易壁垒，创造公平竞争的市场环境，建立自由开放的统一市场。如今，贵广、南广高铁开通在即，武广铁路客运专线、厦深铁路、向莆铁路、黔桂、川黔等跨区域铁路先后建成通车，泛珠区域步入“高铁时代”。10年间内地9省(区)铁路营业里程增长25%，达到2.38万公里③。 第三，环境保护合作积极推进。2010年泛珠环保合作联席会议提出《珠江流域水污染防治“十二五”规划》，初步建立起泛珠区域环境污染联防联控联治机制。区域环境空气监测信息平台和信息发布机制建设顺利推进，《泛珠三角区域水环境网络监测规划》深入实施，泛珠区域环境监测合作不断加强。区域环保产业交流取得新成效。此外，于2013年11省区还签署了《关于将珠江流域纳入国家重点流域水污染防治规划的建议书》，建议将珠江纳入国家水污染防治重点流域，进一步强化全流域水污染防治和保障水环境安全。生态领域的合作也正在“泛珠”区域展开。 第四，区域应急管理联动机制不断完善。2013年泛珠三角区域内地9省应急管理合作联席会印发实施《泛珠三角区域内地跨省(区)特别重大、重大道路交通突发事件应急预案》等系列应急预案。泛珠多省共同签订北江、韩江、西江、东江流域防汛抗旱应急管理合作框架协议，建立流域防汛抗旱应急管理联席会议制度。据统计，在汶川地震灾后重建工作中，来自泛珠三角区域的福建、江西、湖南、广东、海南等省份以及香港、澳门特区均参与了灾后重建对口支援，援建项目共计1309个，援助资金共计356.18亿元人民币[10]。 第五，跨省(区)工业园区的建立。昆明深圳工业园、衡阳深圳工业园、湘西广州工业园、广西凭祥广东工业园、赣州香港工业园等已顺利建成。同时，滇桂、川桂共建北部湾临海产业园，福建与湖南娄底、益阳共建闽商产业园区，湖南与广西钦州共建广西钦州(湖南)临港工业园区，江西与深圳共建吉安深圳产业园，黔桂糖产业扶贫示范园区，四川与18个对口支援省市共建的产业园区，闽粤经济合作区，粤桂特别合作试验区等建设进展顺利，闽粤经济合作区发展规划正在制定[11]。 (二)泛珠三角区域制度层次间的相互影响 通过以上分析可以看出，泛珠三角区域的制度体系具有明显的制度演化的层次特征。同时，泛珠三角区域的各层次制度表现出明显的关联性。基于此，我们将用制度演化的制度间系统关系来对泛珠三角区域的制度内在逻辑关系进行分析。 1.第一层次与第三、四层次的互动 泛珠合作的十年，也是泛珠三角区域文化大发展的十年。在泛珠三角区域合作机制的大框架内，泛珠三角各省(区)通过“泛珠三角区域文化合作联席会议”这一形式建立了合作机制，并每年在泛珠三角区域行政首长联席会议期间碰头研究合作事项。在这一机制下，双边或多边的合作得以深化和展开。泛珠各省(区)签订了一系列合作协议，而在各类综合性合作协议中，文化合作也占有相当重要的内容比重。这些协议的签订为合作的开展提供了方向和指引。在先易后难、稳步推进的原则下，各地在活动开展、举办展览、人才交流等多个领域都取得了丰硕的成果。2004年，广东省成功举办了“珠联璧合——泛珠三角文物精华展”。2005-2006年，粤港澳三地共同筹备的“粤港澳文物大展——东西汇流”在广州、香港、澳门三地博物馆陆续推出。2005年9月，泛珠三角民间艺术节表演大赛在汕尾举行。2006年10月，广东省举办了“盛世山歌唱和谐——泛珠三角地区优秀客家山歌邀请赛”。2012-2013年，粤港澳举办“海上瓷路——粤港澳文物大展”、“岭南印记——粤港澳考古成果展”等展览，引起强烈反响。 泛珠地区各项文化交流活动促进了文化交融，成功打破了区域分割，整合了文化资源。虽然第一层次的内在制度是最稳定的，但随着区域间市场一体化和广大民族地区基础设施的不断改善，各个族群之间的交流更加频繁，为泛珠三角地区在制度演化的第三、四层次的发展提供了有利的约束条件，从根本上促进泛珠地区的政策完善和制度优化。同时，不同族群原有的生活和发展模式中都吸收了现代化的因素，生产不断发展，合作空间空前扩大。这将为三、四层次政策和管理方案的制定提供优化的约束条件。 2.第二层次与第三、四层次的互动 正是宪法所体现的第二层次的基本制度环境，为三、四层的具体治理机制和短期政策提供了有利于泛珠合作的环境基础。而有利于促进合作长期稳定的一、二层次，联合合理的、方向一致的三、四层次，即治理机制与短期政策等，形成了复杂而统一的制度系统，共同促进泛珠地区区域合作的开展。 统一的法制无法满足泛珠三角区域的发展需求。泛珠合作，应当要求建立一种积极促进经济互动、加强紧密合作的具体制度，一种具有实现协调和安排功能的制度。例如，对珠三角地区房地产市场的同步平抑和调控，对高速公路一体化的规划、统一收费及其费用在不同行政区域的分配，对环境、人才和旅游资源的共享等，国家并没有统一的制度，更没有为解决泛珠地区的此类问题而专门设立的制度，这就需要由地方自己来建立[12]。 有些问题，即使在一个行政区域内，由于非地方政府的职责，地方政府也无力通过制定具体的治理机制来改变。在进行泛珠三角区域第三、四层次制度设计时，要以第二层次的约束为前提，不能有不切实际的幻想。以地方政府无权解决的问题为前提，以法律上不能任意改变的问题为平台，来讨论在泛珠三角经济一体化和法制化的协调中，地方政府所应该建立的协调机制，犹如无源之水，只能陷于空谈和清议[12]。 3.第三层次与第四层次的影响 泛珠三角区域合作的各项政策文件等，通过激励和约束机制，可以促进泛珠合作具体制度设计的进一步完善，而具体合作制度中所反映的需求与不足，又将促进第三层次治理机制的优化与完善。 产业转移与合作的顺利推进离不开“泛珠”各省区共同营造的良好环境。十年来，“泛珠”各省区共同研究出台了《关于推进泛珠三角内地区域产业转移和合作的指导意见》试行本，起草了《关于合作共建泛珠三角区域跨省区产业园区的若干政策措施》。各省区也针对性地出台了一些政策措施。例如，贵州加快推进产业承接区规划建设前期工作；湖南加快推进蓝宁道新产业转移工业走廊建设；云南抓紧研究出台承接产业转移的政策措施；广西编制的《广西桂东国家西部大开发承接产业转移示范区规划》已上报国家审批；四川深入实施《关于进一步加快推进承接产业转移工作的意见》等。 四、结论与政策建议 (一)嵌入性制度：以珠江流域特色文化品牌为纽带，加强民间合作和文化融合 文化作为一种资源配置机制，主要是通过价值观念选择而进行资源优化配置。优秀文化的传播和融合能够降低区域间的交易费用、促进要素流动，能够影响制度演进、促进区域间制度一体化的安排，能够优化区域经济的软环境和塑造企业家精神和激活创新动力，提高经济要素水平，最终促进区域一体化的发展[13]。泛珠三角区域协作近十年来，在经贸合作方面取得了显著成绩，但文化领域的合作相对不足，成为泛珠合作的短板，制约了泛珠合作的深化。为促进泛珠地区文化融合，增强泛珠区域文化认同，应当从多方出发，加强民间合作和文化融合。 第一，通过合作，让区域间文化资源得到有效保护和科学开发，文化人才体系结构更为合理、素质更为优良，使束缚文化生产力发展的体制机制问题得到根本解决，形成分工协作、互惠互利的产业链，推出一大批精品力作，促进泛珠三角区域文化凝聚力、竞争力、创新力、辐射力的整体提升。第二，在推动产业协作，加快发展文化产业，构建现代文化产业体系、完善文化产业所有制格局、推进文化科技创新、扩大文化消费等方面作出具体部署。第三，推动文化事业协作，加快公共文化服务体系建设，建成覆盖全社会的公共文化服务体系、努力实现基本公共文化服务均等化的目标，并就公共文化服务体系、现代传播体系、优秀传统文化传承体系、城乡文化一体化发展等方面作出具体部署，加强泛珠三角区域文化协作，推动泛珠区域文化共享。第四，学术界可以开展相关的研究，挖掘泛珠区域经济、社会和文化交流的历史，提炼泛珠文化的价值共识。文艺界可以围绕泛珠流域自然与人文风情开展文艺创作，推出相关的文艺精品，强化大众的泛珠情感[14]。 (二)制度环境：融入国家区域发展战略和加强区域合作的法制建设 目前，泛珠三角的部分地区已经融入了国家区域发展战略，如广东省的广州、佛山、肇庆、云浮等4市和广西壮族自治区的南宁、柳州、梧州、贵港、百色、来宾、崇左等7市，纳入了《珠江—西江经济带发展规划》。同时，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，也将泛珠三角的西南地区、粤港澳大湾区等区域纳入其中。因此，从制度环境的角度来看，泛珠三角区域合作应该置身于国家新一轮区域发展战略中，推陈出新，有效组合，发挥区域政策新优势。 从区域合作的法制保障看，不应该停留在对其必要性的论证、域外机制的介绍及脱离实际的方案设计上，应对该问题所牵连的若干法学问题作细致入微的考察，逐渐建立起完整的与此有关的法学理论方案[2]。这就需要进一步明确宪法在区域合作方面的规定，健全区域协调发展的法律法规体系。首先，完善宪法的相关条款。宪法在对地方政府不当经济行为的法律控制体系中，有着十分重要的作用。作为具有最高效力的根本法，宪法是制定其他有关行政区域利益冲突与协调的各种单行法律的依据和基础。其次，明确地方政府的职能和权力界限，加强约束机制，要对府际利益冲突的协调与解决机制作出规定，适度增设司法机关和立法机关的解决途径[15]。在宪法和其他相关法律中明确省际协同立法的依据，按照依法治国和依法行政的要求实现区域协同立法，规范政府的合作行为。对现有探索得比较好的泛珠三角区域合作协议的法律地位予以明确，对缺乏实质内容的区域府际协议进行梳理规范，同时对跨区域问题联动过程中的权责划分，法律责任等进行界定，为区域联动制度提供规范的法律文本，为各个行政区的地方政府实施区域联动防治行为提供明确具体的法律依据，并保障跨区域合作协议的稳定性与执行的强制性[16]。 (三)治理机制：健全泛珠三角合作架构和省际合作机制 泛珠三角区域合作的制度形成是以省一级行政区为主体，是《泛珠三角区域合作框架协议》的缔约方，在制度演化的层级中省级行政区是第三、第四层次制度的主要制定者和实施者。随着泛珠三角区域合作的推进，有必要对十多年前的《泛珠三角区域合作框架协议》进行完善，加强协议执行力和约束力，确立系统的区域合作政策目标、采用合理的政策工具组合，并按照十八届四中全会依法治国的要求，在各地方人大确认通过，赋予泛珠三角区域合作在各省开展的合法性。 泛珠三角区域合作已经进行了一些积极的探索，在一些合作中也取得了成效。但是现阶段，泛珠三角区域的省际合作机制中，更多的是对区域的审批和指导功能，通常协调和监督约束力不足。这些问题导致省际合作机制难以发挥更好的作用，因此，在省际合作机制设计上要突出全面性、规范性和联动性。首先，要立足全面性考虑。泛珠三角区域合作中，要面对诸多方面的问题，如环境污染、突发事件、公共安全等区域公共问题，应当对缺乏实质内容的协议进行梳理和完善。其次，应当考虑规范性。对跨区域的问题联动过程中的权责划分，法律责任等进行界定，逐步健全泛珠三角区域合作中面临的利益与责任划分问题，如健全区域发展基金筹集的制度保障、完善区域援助的通用规则、项目报批流程和科学合理的决策程序等[17]。 (四)资源配置机制：制定泛珠三角区域合作规划、实施和评估方案 从制度演化的角度来看，资源配置机制短期而不稳定，但却与制度相关主体利益最为密切。在区域合作中，资源配置机制直接影响着各个主体的合作行为。如前所述，在制度演化过程中，不同层次的制度之间又是交互影响的，第二层次的制度决定着第三、第四层次具体机制的方向，作为区域合作具体实施机制的合作规划与方案，是最为直接的。泛珠三角地区目前尚未制定区域发展规划来统筹不同地区的资源配置。因此，开展具有全局意义的泛珠三角区域合作发展规划编制、明确这种全局规划与相应特殊区域的其他规划的关系，通过区域规划完善合作方案中的利益与责权划分，通过规划实施来配置相应的资源，对于泛珠三角区域合作是非常必要的。此外，还应形成《泛珠三角区域合作发展规划》的评估方案，通过规划年度实施情况的阶段性检查、监督，保证区域合作目标的实现。 ①数据来源：广东省泛珠三角区域合作日常工作办公室，2013年。 ②数据来源：新华网：泛珠各方争取将泛珠合作上升为国家战略，http://news.xinhuanet.com/expo/2014-10/13/c_127090742_2.htm. ③数据来源：广东省泛珠三角区域合作日常工作办公室，2014年。
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