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［分类号］D5 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6505（2010）01-0137-05
在党内民主制度体系中，党的委员会制度（以下简称党委会制度）是极其重要的一项基本制度。考察党委会制度的发展历程，分析这一制度存在的问题及原因，在此基础上探讨健全和完善党委会制度的思路，对于推进党内民主制度建设、提高党的执政能力，具有重要的现实意义。
一、党委会制度的发展历程
建党以来，党委会制度从创建到发展，历经曲折而不断走向完善。这一发展历程大致可划分为三个时期。
1.从1921年到1949年：党委会制度的形成时期
1921年党的一大党纲第7条规定：“凡是有党员五人以上的地方。应成立委员会。”第9条规定：“凡是党员不超过十人的地方委员会，应设书记一人；超过十人的应设财务委员、组织委员和宣传委员各一人；超过三十人的，应由委员会的委员中选出一个执行委员会。”① 这表明，党的一大党纲就已经初步规定了党委会制度。1922年，党的二大党章对中央执行委员会、区以及地方委员会的任期、职权等作了明确规定。二大党章第8条规定：“中央执行委员会任期一年，区及地方执行委员会任期均半年。”第9条规定：“中央执行委员会执行大会的各种决议，审议及决定本党政策及一切进行方法；区及地方执行委员会执行上级机关决议并在其范围及权限以内审议及决定一切进行方法。”② 这些规定在完善党委会制度方面取得重要进展。同二大党章一样，三大党章规定各委员会均互推委员长一人总理党务，其余委员协同委员长分掌职务。1925年，四大党章修正案规定：“凡有党员三人以上均得成立一支部”，“一个地方有三个支部以上，经中央执行委员会之许可，区执行委员会得派员至该地方召集全体党员大会或代表会由该会推举三人组织该地方执行委员会”。③ 同时还规定，中央、区以及地方委员会和支部，分别设立总书记和书记的职位。1927年，党的五大通过的《组织问题决议案》明确指出：“中央应该强毅地实行集体的指导，从中央省委以至支部。”④ 同年6月，中央政治局会议通过的《中国共产党第三次修正章程议决案》第12条明确规定：“党部的指导原则为民主集中制。”⑤ 并第一次对党的各级组织设立专章，分别有“党的中央机关”、“省的组织”、“市及县的组织”、“区的组织”、“党的支部”、“监察委员会”、“党团”等，使各级党委会的地位及职权更加明确。1928年，党的六大党章更为具体地规定了各级委员会的地位、职权和活动方式，使党委会制度更加完善。
1937年5月，刘少奇在延安举行的白区党代表会议上的报告中指出：“党的集体领导，也只有在民主基础上才能建立起来。只有广泛地吸收了全体同志的经验与好的意见，才算是真正的集体领导。党的民主集中制与个人负责是必须同时采用的。重要问题应该民主决定，但工作的执行则应个人负责。”⑥ 这对党委会制度建设具有重要的指导意义。1944年10月，刘少奇在延安为中央派往外地工作的干部作报告时指出：“我们党历来的制度是民主集中制，但是没有被尊重，没有被实行，有这方面的毛病。是不是还有另一方面的毛病呢？也有的，就是有些同志把党里面或群众团体里面、地方工作中间那一种工作方法带到军队里面来了，什么事情都要讨论，结果就把这个军队搞得吊儿郎当、没有纪律、没有制度。不过这方面的问题不严重、不普遍。普遍的是把军队的首长制搞到党里面来，在党里面运用军事工作的方法与首长制的方法。”⑦ 在这里，刘少奇指出，个人包办是党委会制度有效运作的最大威胁。1948年，毛泽东为中共中央起草的《关于健全党委制》的决定明确指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”⑧ 要求各级党委必须建立健全党委会议制度，一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，作出明确决定，然后分别执行。这个决定对于加强党的集体领导，尤其起了重大的作用。邓小平后来指出：“这个决定的重要意义，在于它总结了党内认真实行集体领导的成功经验，促使那些把集体领导变为有名无实的组织纠正自己的错误，并且扩大了实行集体领导的范围。”⑨ 但这种集体领导制度在实际运作中，还是存在着以集体领导的外表掩盖个人包办和个人专断的实质的现象。为此，毛泽东在1949年党的七届二中全会上论述了党委会的十二条工作方法，其中有七条是关于如何处理好集体领导与个人负责之间的关系，防止个人包办和个人专断，包括党委书记要善于当“班长”、要把问题摆到桌面上来、“互通情报”等。然而，实践证明，仅靠讲究正确的工作方法，依然很难克服个人包办和个人专断的“顽症”。
2.从1949年到1978年：党委会制度的曲折发展时期
建国以后，以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体，对党的组织建设中如何实现党委集体领导进行了许多思考。鉴于“高饶事件”，1954年2月，党的七届四中全会一致通过了毛泽东起草的《关于增强党的团结的决议》，要求党的高级领导干部严格遵守民主集中制，严格遵守集体领导的原则，反对分散主义和个人主义，反对骄傲情绪和个人崇拜。强调党委集体领导，并不是要否定个人在集体领导中的作用，因为有了集体领导，而没有个人分工负责，那么集体领导所作出的正确决定就难以真正付诸实施。因此，毛泽东主张集体领导和个人负责相结合，二者不可偏废。1955年3月21日，毛泽东在党的全国代表会议开幕词中指出：“中央和各级党委必须坚持集体领导的原则，继续反对个人独裁和分散主义两种偏向。必须懂得，集体领导和个人负责这样两个方面，不是互相对立的，而是互相结合的。而个人负责，则和违反集体领导原则的个人独裁，是完全不同的两件事。”⑩
但由于受“左”的错误思潮的干扰，党委会制度的发展出现了一些曲折。1958年1月，根据杭州会议和南宁会议与会者的发言，毛泽东起草了《工作方法六十条（草案）》，主要目的“是想在工作方法方面求得一个进步，以适应已经改变了的政治情况的需要”(11)。在草案中，毛泽东将党委会工作制度概括为“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则。工作检查，党委有责”(12)。这八句话明确概括了党委的责任，即党委对大事作出决定，并在执行过程中加以检查。草案同时还提出：“是否事事都要问过第一书记？可以不必。大事一定要问。要有二把手、三把手，第一书记不在家的时候，要另外有人挂帅。”(13) 此后，“党委负责”、“书记挂帅”的原则在全国各地普遍推行，为“大跃进”和人民公社化运动提供了有力的组织保证。党政不分的一元化体制，直接反映出权力过分集中的事实：权力过于集中于各级党委，党委权力过于集中于几个书记，尤其是第一书记。党的领导已经蜕变为个人领导和个人专权。
在1962年1月七千人大会的讲话中，毛泽东指出：“党委的领导，是集体领导，不是第一书记个人独断。在党委会内部只应当实行民主集中制。第一书记同其他书记和委员之间的关系是少数服从多数。拿中央常委或者政治局来说，常常有这样的事情，我讲的话，不管是对的还是不对的，只要大家不赞成，我就得服从他们的意见，因为他们是多数。”针对一些省委、地委、县委存在的一切事情第一书记一个人说了就算数的状况，毛泽东指出：“只要是大事，就得集体讨论，认真地听取不同的意见，认真地对于复杂的情况和不同的意见加以分析。……如果不是这样，就是一人称霸。这样的第一书记，应当叫做霸王，不是民主集中制的‘班长’。”毛泽东要求地方和基层领导回去后一定要把民主集中制健全起来。“首先要建立和加强集体领导。不要再实行长期固定的‘分片包干’的领导方法了，那个方法，党委书记和委员们各搞各的，不能有真正的集体讨论，不能有真正的集体领导。”(14) 尽管如此，权力过分集中的现象依然存在。正如后来邓小平指出的那样：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”(15)
3.从1978年到现在：党委会制度不断完善时期
1980年2月，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》的第二部分，对党委会的集体领导制度作了更为明确的规定。主要有：（1）强调集体领导是党的领导的最高原则之一。《准则》规定：“凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，干部的重要任免、调动和处理，群众利益方面的重要问题，以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题，应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定，而不得由个人专断。”（2）强调党委会内部成员的平等关系。《准则》规定：“在党委会内，决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会中平等的一员。书记或第一书记要善于集中大家的意见，不允许搞‘一言堂’、家长制。”（3）强调集体领导同个人分工负责相结合。《准则》规定：“坚持集体领导，并不是降低和否定个人的作用，集体领导必须和个人分工负责相结合。要明确地规定每个领导成员所负的具体责任，做到事事有人管，人人有专责，不要事无巨细统统拿到党委会上讨论。”《准则》还特别提到党委中书记的作用：“在分工负责中，书记或第一书记担负着组织党委的活动和处理日常工作的主要责任。不应借口集体领导而降低和抹杀书记或第一书记在党委会中的重要作用。”(16)
1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出：“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。”(17) 1987年，党的十三大报告强调坚持和完善党委会制度要从中央做起。主要包括：“建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策作用；建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。”(18)
1996年4月，中共中央印发了《中国共产党地方委员会工作条例》（试行），本条例分总则、职责、组织原则、议事和决策、书记办公会、重大问题决策、思想作风和工作作风、监督和处分以及附则等共七章内容，对地方党委如何实行集体领导的民主集中制原则作了比较全面的制度安排。(19) 在纪念建党80周年的讲话中，江泽民提出了集体领导的新原则，即“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”(20)。胡锦涛在党的十六届四中全会上进一步指出：“要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，完善并严格执行党委内部的议事规则和决策程序，保持协调高效运转，增强整体合力。”(21) 这对于进一步完善党委会制度、发挥党委会全体会议的作用、健全党委常委会的议事和决策机制有着重要的指导意义。
二、党委会制度的改革思路
纵观党委会制度的发展历程，可以发现，党委会制度运行中存在着由来已久但又长期未能得到有效解决的两大顽症：一是家长制，个人专断；一是自由主义，各自为政。具体地说，党委会制度存在的问题主要表现在三个方面：一是党委全委会作用还不能充分发挥，二是党委内部的议事和决策机制还不够健全，三是党委票决制还不太完善。改革党委会制度，最主要的是要加强制度建设，使党委会制度的运作民主化、科学化、规范化。江泽民曾指出：“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要进一步完善民主集中制的各项制度，进一步完善党的领导制度和工作机制，从制度体系上保证民主集中制的正确执行。”(22)
1.健全全委会的工作制度和运行机制
党委会一般分为全委会和常委会，全委会在保障党委重大决策民主化、科学化中的作用不可低估。美国学者萨托利在论证决策民主时曾用了两个定理作为分析的前提：“定理1：一切团体或集体决策都有内部成本，即决策者本身付出的成本，这一般称为决策成本。定理2：一切影响到集体的决策都涉及到外部风险，即从外部接受决策的人遭遇的风险。”(23) 一般来说，决策者人数同决策成本成正比，同外部风险成反比。实践证明，党代会的决策，风险较小，但成本很大，而常委会甚至个人的决策，成本较小，但风险很大。因此，全委会的决策似乎成为最佳选择。从理论上说，常委会由全委会选举产生并对全委会负责，但在现实生活中，由于全委会一年只召开一次或两次会议，党委的日常工作由常委会主持，常委会成员的“级别”又高于其他全委会成员，因而常常出现常委会代替甚至领导全委会的现象。健全全委会的工作制度和运行机制，充分发挥全委会的作用，是健全党委会制度、扩大党内民主的关键。
健全全委会的工作制度和运行机制，应当采取以下措施：一是健全定期召开全委会会议制度。目前，应适当增加全委会的会议次数。中央全委会每年可召开两次例会，省、直辖市全委会每年至少召开三次例会，市、县全委会每年至少召开四次例会。这样可以保证全委会及时对重大事务进行决策，否则，全委会的决策权就有可能流失到常委会。此外，应不断丰富全委会的会议内容。全委会会议的议题，既可以由常委会提出，也可以由委员、常委联名提出。全委会在对议题审议时，应增加询问、质询、批评、建议等内容，而不仅仅是被动地听取和表态。二是健全常委会向全委会报告工作和接受监督的制度。常委会由全委会选举产生，必然要向全委会负责、报告工作并接受监督，但在实际生活中往往出现全委会对常委会监督不到位的问题，特别是在全委会闭会期间，其监督作用难以发挥。因此，应在全委会对常委会经常性监督上作出具体规定。除了常委会向全委会定期报告工作外，全委会还应每年定期对常委会进行考核，并对常委会成员进行民主测评，促使其更好地履行职责。
2.健全党委的议事规则和决策程序
按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的十六字方针，建立和完善党委会内部的议事和决策机制。一方面，党委会应结合实际对重大事项进行细化和量化。党章规定，凡属重大问题都要由党委会集体讨论并作出决定。哪些是需要党委集体讨论决定的重大问题，必须用成文法规形式具体明确，不能抽象笼统，这是党委领导的重要原则，也是健全和完善党委议事和决策机制的前提和基础。经中央政治局同意，尉健行在中央纪委六次全会的报告中明确提出：“凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定，不准个人或少数人专断。”(24) 首次明确了党委集体讨论的重大问题主要是“三重一大”。2004年9月中央颁发的《中国共产党党员权利保障条例》规定，“重要问题主要是指：涉及党的路线、方针、政策的事项；重大工作任务的部署；按干部管理规定应该由集体讨论决定的干部推荐、任免、调动和奖惩；涉及人民群众生产、生活等切身利益的问题；发展新党员；上级党组织规定应当集体讨论决定的其他问题。”(25) 虽然党内法规对重大问题有规定，但仍显宏观。地方党委应结合本地区本部门的具体实际，对重大问题进行细化和量化，而不能随机确定。另一方面，党委会议事必须按照严格的程序进行。党委会议事规程大体可包括以下内容：一是确定例会议题和例会时间。党委会的会议议题除由常委会提出外，也可由全委会成员联名提出。可以按照全委会组成人员数，规定1／3以上委员联名提出的议题，即应列为全委会会议正式议题。如无特殊情况，不能更改议题，也不能提前或延迟例会会期。二是严格会议议程。应在会前五天将会议议题、议程以书面或口头的形式告知委员，以便让与会者有足够的时间了解议题、议程。会议召开要严格按照事先确定的议题和议程讨论问题，非特殊情况，不能临时动议。三是充分发扬民主。在议题讨论过程中，每个人在会上都有独立而充分的发言权。要让与会者畅所欲言，充分表达自己的真实意见，防止压制不同意见和曲意迎合主要领导意见这两种不良倾向。四是选择恰当的表决方式。党委会的表决一般分为口头表决、举手表决、记名投票表决和无记名投票表决四种方式。对重大问题的决定，可采用记名投票表决，以增强委员的责任感，真正做到集体决策、集体负责。而对于重要干部的推荐或任用，则应选择无记名投票表决，以利于委员表达自己的真实意见。五是会议作出的决定应当当场宣读，并得到党委所有成员的坚决执行，任何人不得违反或改变。这些程序应当得到严格遵循，不能随意简化或颠倒。
3.建立健全党委票决制
党委票决制，是指党委会成员用投票的方式进行决策的制度。在党委会中，一人一票，每个票值相等。实行一人一票表决制，是由党委的集体领导性质决定的。党委会是由党代会选举产生的领导集体，其每个成员的权力来源相同，因此，他们的地位应该是平等的。既然党委会的全体成员地位平等，那么对决策进行表决时，就应该一人一票，少数服从多数。当前，党委票决制主要运用于重要干部的任用方面。2002年8月，中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》规定，市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决。在全委会闭会期间，由党委常委会作出决定，但决定前应当征求全委会成员的意见。这一规定为票决制的推行奠定了基础。随后，不少地方党委开始了对拟任人选进行票决制的改革试点。根据各地推行党委票决制的实践经验，笔者以为，建立健全党委票决制，需要着重解决以下几个问题：一是要逐步扩大票决制的主体和客体范围。票决制的主体应当由目前的常委会扩大到全委会，票决制的客体应当由目前的重要干部任用扩大到包括“三重一大”的所有问题。二是不断完善票决制的环节。在投票表决前，应做到充分酝酿，如可增加决策议题的预告环节，以保证党委成员在正式表决前有足够思考准备的时间；在投票表决过程中，应做到充分讨论，并对票决过程进行全程如实记录；在票决结果出来后，应做到决议公示。三是探索实行差额票决制。为了提高票决质量，票决拟任人选或拟通过方案应当多元化，而不是单一化，从而使票决做到多中选优，而不是投信任票。四是加强票决制的配套制度建设。票决制不是党内民主的全部，需要同其他党内民主措施配套进行，比如党组织的考察、民主推荐、民主测评、工作业绩考核、民主评议等。
由上可见，当前党委会制度改革的基本思路，是将决策权从常委会转移到全委会，使全委会的功能提升为决策机关，使常委会的功能主要定位为行政机关，从而实现党内执行权与决策权在一定范围内的适当分解。当然，作为发展党内民主的一个重要政治设计，党委会制度改革还需要经过反复实践并加以理论总结。
注释：
①②③⑤ 《中国共产党章程汇编（从一大——十六大）》，中共中央党校出版社，2006年版，第2页，第6页，第21页，第26页。
④ 《中共中央文件选集》第3册，中共中央党校出版社，1989年版，第88页。
⑥ 《刘少奇选集》上卷，人民出版社，1981年版，第67页。
⑦ 《刘少奇论党的建设》，中央文献出版社，1991年版，第385—386页。
⑧ 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年版，第1340—1341页。
⑨ 《邓小平文选》第1卷，第230页。
⑩ 《毛泽东文集》第6卷，人民出版社，1999年版，第391—392页。
(11)(12)(13) 《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年版，第345页，第355页，第356页。
(14) 《毛泽东文集》第8卷，人民出版社，1999年版，第94、295、
310页。
(15)(17) 《邓小平文选》第2卷，第328—329页，第341页。
(16) 《三中全会以来重要文献选编》，人民出版社，1982年版，第417—419页。
(18) 《十三大以来重要文献选编》上卷，人民出版社，1991年版，第51页。
(19) 《中国共产党党内法规选编》，法律出版社，1996年版，第263—271页。
(20)(22) 《江泽民文选》第3卷，人民出版社，2006年版，第287页，第288页。
(21)(25) 《十六大以来重要文献选编》中卷，人民出版社，2006年版，第292—293页。
(23) ［美］乔·萨托利，《民主新论》，东方出版社，1998年版，第244页。
(24) 《中国共产党党风廉政建设文献选编》第4卷，中国方正出版社，2001年版，第418页。