“双轨制”审计体制新论：改革的实施和理论辨析，本文主要内容关键词为：双轨制论文,新论论文,体制论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在此前的研究中，我们提出建立“双轨制”审计体制：即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计机构：人大所属的审计机构主要从事预算执行审计工作，政府所属的审计机构主要承担政府经济监管工作所需要的各项审计监督任务（诸如经济责任审计、国有企业审计、金融审计等）。
这一改革充分考虑了人大与政府的地位、职责、特点、运行机制等因素，但是否真正具有合理性、可行性和现实可操作性？那就必须基于中国人大制度和政府体制，结合《宪法》和其他法律，对这一设想的实施特别是人大设立预算审计机构问题进行深入而充分的探讨与论证。
一、人大设立预算审计机构的依据
为了强化审计工作，我们建议人大增设预算审计机构。
在中国，设置人大监督机构是有其现实依据的。人民代表大会作为国家的权力机关，它不但享有立法等决定权，而且还享有广泛的监督权。但由于本职范围内工作任务繁重以及法律授权不明等多方面原因，人大难以行使对行政司法机关广泛的监督职能，为进一步发挥人大作为权力机关的作用，就需要设置相关的专门监督机构。
从法律依据看，现行《宪法》第70条规定，全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。为此，七届人大增设了内务司法委员会，八届人大增设了环境与资源保护委员会，九届人大增设了农业与农村委员会。鉴于社会主义市场经济条件下立法工作的不断发展，法律体系的不断完善，人大监督职能的弱化已随之凸现，强化人大监督、遏制腐败的滋长与蔓延已势在必行，所以增设人大监督的专门机构是完全必要且有充分依据的。
二、人大设立预算审计机构的可行性
人大设立预算审计机构的可行性可从两方面看。一方面，人大职权的大小、工作任务的多少，决定了它设立常设委员会的数量。从世界各国情况看，中国属于设立常委会较少的国家。这与人大作为国家权力机关拥有的巨大的决定权和广泛的监督权相比较，常委会数量显然是不够的。有法学专家说道，“从国外的经验和中国人大的实际情况看，全国人大专门委员会的数量不应完全依行政部门的数量或变化为依据，最多不应超过25个”。因而，增设有关的强化人大监督职能的专门委员会从编制上看是可行的。另一方面，人大设置有关的履行监督职能的委员会已具备相当的政治和民众基础。经过20多年的民主与法治建设，人们对人大及其常委会的监督职能与监督作用已有了更深刻的认识。《监督法》的出台更加巩固了人大监督的法律基础。
三、人大设立预算审计机构的基本原则和设想
人大设立预算审计机构应当遵循的基本原则主要有：一是适应社会主义民主政治对完善人民代表大会制度的需要，有利于《宪法》和法律赋予人大及其常委会的各项职权，特别是监督职权的强化和有效发挥。二是适应人大专门委员会设置的特点和监督机构异体设置的惯例，保障为人大及其常委会的监督工作提供组织协助，有利于人大及其常委会更为便捷和有力地行使监督职权。三是适应政府部门分工特点和人大机构精简的原则，使人大不因为增设监督机构而出现机构恶性膨胀的现象发生，有利于人大监督工作的强化和整体工作的平稳推进。
基于上述基本原则，我们提出以下两个设想：
设想一：设立审计工作委员会
即把属于政府体系内的现行审计机关中的预算审计职责、工作体系和部分审计人员划归人大，在人大成立专门的审计工作委员会，作为人大常委会的工作机构，并向人大财经委提供专业和技术方面的支持与辅助。这种支持和辅助就像现在的全国人大常委会法制工作委员会对全国人大法律委员会的工作协助关系一样。同时，扩大财经委职能职责，使其具有对政府各项开支进行调查和审计的职能。财经委的基本职能主要是：审查国家计划、预算及其执行情况的报告，提出审查意见；监督计划和预算的实施情况，向全国人大或常委会提出建议；对政府部门和机构的开支进行调查和审计，向全国人大及其常委会报告；提出并起草经济法律议案，审议和处理全国人大及其常委会交付的有关财经方面的议案。
这一设想可分两步走：
第一步，成立审计工作委员会，审计工作委员会成为人大常委会的一个工作机构。
第二步，将现在的全国人大财经委的职能扩大，使其具有对政府部门和机构的开支进行调查和审计的职能。具体做法是，将财经委与作为全国人大常委会工作委员会的审计工作委员会实行关系“对接”，即让审计工作委员会履行其预算审计监督职能的同时，也向财经委履行财政预算和监督职能提供专业和技术力量的支持和辅助。
这样做的结果是：第一，强化了财经委的监督职能。根据现行《宪法》规定，财经委是为代表大会审查国民经济发展计划和预算提供服务的主要的专门机构。从当前情况看，尽管按照专业分工，财经委汇聚了一批有专业知识的人大代表，他们在研究、审议和拟定议案，举行经常性的调研，为代表大会审查和批准国民经济计划和预算草案提供专业服务等方面发挥了重要作用。但由于专业人员人足，并受专业水平、技能、工作时间等因素限制，工作力量还很薄弱，使得监督工作还不够深入、细致。通过设立审计工作委员会，使财经委获得了履行财政预算和监督职能所必需的专业和技术支持和辅助。而实行“对接”有利于实现预算审查机构与预算执行监督机构的协调配合，保证预算审查监督与预算执行监督的联系性与一体化，无疑会大大增加其监督职能实施的有效性。第二，没有对现行人大专门委员会的组织体制和数量作变动，更容易实施。一方面人大常委会可以决定工作委员会的设立、调整及其组成人员的变动，这比人民代表大会各专门委员会的设立及其人员调整要方便、灵活一些。而且工作委员会的组成人员不限于人大代表，这可以更广泛、更方便地吸收有关专家和经验丰富的专职人员为其成员，更有利于形成它的专业优势和较高的工作效率。另一方面，关于专门委员会的性质、组成、职责及其工作方式等问题目前已有比较明确的法律规定，开展工作比较规范，各专门委员会目前已形成大致的分工范围，并取得了一定的经验，只要借助人大常委会工作机构及其自己的办事机构的专业与技术力量的支持，它必定能发挥出专门机构的专业性集合优势。
但这一设想也存在一定的不足。主要是由财经委来履行对政府的审计监督职能，法理依据不够充分。另外，审计工作委员会很难称其为中国最高审计机关，因为作为工作委员会的审计机关仅是一种服务性机构，只是为人大常委会和财经委这类专门委员会服务而没有任何监督权，无权决定任何有法律效力的事项。
设想二：设立审计委员会
即把属于政府体系内的现行审计机关中的预算审计职责、工作体系和部分审计人员划归人大，在全国人民代表大会内成立专门的审计委员会。审计委员会作为人大专门委员会之一（与财经委平行），既是人民代表大会的机构，又可协助人大常委会行使职权，其工作直接向全国人大及其常委会报告。
这一设想是将审计机关作为人大的专门委员会，从而提升了审计机关的法律和权力地位。与此同时审计委员会的预算审计监督工作要与财经委的预算编制审核、批准职责保持协调一致。就如同美国国会审计总署与国会预算局之间的关系一样。
这一设想最根本的一点是提高了审计监督的法律和权力地位，从而大大保障了审计监督的权威性、独立性和有效性。相比设想一的审计工作委员会，审计委员会作为人大专门委员会之一，拥有直接的监督权和决定权，即可单独行使一些职权，所以审计监督的地位和作用无疑会得到提高。
需要强调的是，无论是设想一还是设想二，其基本思路都是一致的，即都是为了强化人大预算监督职能，将原先属于政府体系内的审计机关中的预算审计职责、工作体系和一部分审计人员划转到人大，在人大内设立新的预算审计机构，从而实现人大预算审批权、监督权和审计权的有机统一。所以，我们在以下的论述时，并没有加以分别。
四、人大预算审计机构的职责
设立在人大的审计机关应该主要履行以下职责：对政府及其行政事业单位预算执行情况进行监督；受托对下级政府的决算进行监督；对政府部门财政财务收支的合规性进行监督；对公共支出的经济性和效率性进行监督；调查计划项目或公共投资是否达到人大通过或规定的政策目标。与此同时，现行的国有企业审计、金融审计和经济责任审计等仍然保留在政府体系内的审计机关之中。
为什么要这样划分审计监督职责？有必要结合《宪法》和人大监督权内容进行分析。
第一，设立在人大的审计机构以预算执行审计为主要职责，体现出人大监督政府行为的要求，与《宪法》和《预算法》所明确的人大财政预算监督内容相适应。这就是说预算执行审计放在人大是与人大监督权内容相一致。
第二，设立在人大的审计机构不宜承担国企审计、金融审计。一方面看，国企经营活动和金融信贷活动不属于政府行为，不属于公共财政行为，另外人大对这类对象进行监督也没有类似《预算法》这样的法律依据。如果这类审计归于人大的审计机构，这既与人大监督权内容不一致，也混淆了人大与行政机关的区别。必须明确，在政府行为以外的领域，属政府的自由裁定权，人大不应干涉。对非政府行为违法的监督，由行政监察部门或其他部门实施。另一方面，政府是人大委托或授权管理国有企业、金融单位的代表或执行机构，监督这些单位的经营活动应该是政府以及国资委、银监会等这些政府监管部门的职责，这也是政府经济监管权力和内容的重要组成部分，审计监督为政府服务的重要方面就是要与政府职能相一致，无论是政府的社会公共管理职能，还是受托承担的国有资产所有者代表职能，它的履行都需要审计监督的紧密配合。“审计机关还要审计大量的国有资产的管理和使用，包括国有企业、金融机构、大量的国家建设项目。这些领域的监管目前主要由政府进行，在这种条件下，如果归人大管，会形成新的监督空白”。所以这部分审计监督职责应该保留在政府体系。总之，人大直接面对的监督对象只能是政府以及国资委、银监会等这些政府监管部门，包括监督其制定和实施的有关国企改革、金融信贷等方面的重大方针政策和政策措施情况，而不应直接监督大量的国有企业。
第三，设立在人大的审计机构不宜从事经济责任审计。一方面看，最初实施经济责任审计的指令和要求是来自于中共中央和国务院而不是全国人大，而且党中央已经明确经济责任审计是党员干部管理和监督制度的组成部分，很明显不是人大监督制度的内容，人大监督权内容也没有对党员干部进行审计监督的要求。另一方面，人大的“人事监督”与党政机关的“人事监督”不同。可以说，无论是对国有大中型企业负责人的审计监督还是对政府及其政府部门负责人的审计监督，都是党管干部制度的需要，许多是党委和政府所决定的事。《宪法》规定人大及其常委会有权监督的“人”是国家机关和能以国家名义掌握执法权的“人”，或称为政务类官员，他们绝非普通公民和一般性官员或企业领导，而是由人大及其常委会选举或决定任命的“人”。他们中既包括国务院总理和地方政府首长，也包括司法机关的普通审判员和检察员，他们的职务也必须经人大常委会任免。一般政府官员除非受行政首长的委托，否则是不能以国家名义执行法律、独立地对法律负责的，而只是对行政首长负责。他们在执行职务中有违法行为，也不能由人大对其实施监督，而只能由行政首长或专门的行政监督机关来实施监督。即使一般政府官员违法行为造成严重后果，人大及其常委会也只能对向它负责的行政首长采取监督措施。可见，现行经济责任审计中许多监督对象并不是人大及其常委会的监督对象。另外，即使有重合，人大也无权对这些审计监督对象进行党纪、行政处理或者使用上的重新安排。实际上，在此次《审计法》的修改过程中，已凸现出人大对审计监督职责的要求和影响。在讨论《审计法》修正问题时，有些常委会委员和全国人大财经委提出，向人大常委会提出的审计工作报告，应当突出重点，主要反映对预算执行的审计情况，人大常委会可以对报告作出决议；国务院和地方政府应将审计发现问题的整改情况向人大常委会报告。这些意见最后体现在了修正案的新增条款中。此举表明，人大更加关注的是预算执行情况的审计，并以此来强化人大预算监督职能。而过去的那种大量包括非预算执行审计情况（如国企审计）的审计工作报告应予以调整。这些情况，也预示出未来审计监督职责的发展变化。
当然，这种职责划分只能是大体上或原则上进行，具体划分还需要全盘考量。特别是要处理好可能存在的一些重复审计问题。比如，预算执行审计就涉及到对国企审计，因为预算收入最主要的一块来自于国企，而预算执行审计就包括对国企税收的审计，那么设立在人大的预算执行审计机构不也需要审计国企吗？其实，预算执行审计的重点是预算支出而不是预算收入，这也是各国国家审计实践所证明最有效的审计内容，即国家审计要解决的重点问题就是公共支出的合规性、合理性和有效性。就国企税收监督问题而言，最重要的监督部门是国家税务机关，审计机关更应监督和促进税务机关税收征管和监督职责的履行，以此推进整个税收工作的整体提高，而不应成为“第二税务机关”。
还有一部分公共支出或公共投资涉及到国企，这类企业往往是政府投资的运营单位，当然还是要审计。但这是按财政支出的流向和去向进行的投资性审计，属于预算支出审计的延伸，从性质上看仍然属于预算执行审计的内容，与国有企业经营和财务收支审计是不同的。
五、人大预算审计机构监督职责的履行
人大预算审计机构监督职责的履行是与人大监督职责的履行有机结合在一起的。这种“审计问责”与“人大问责”乃至“政治问责”相结合，有利于治理当前这种“屡审屡犯”、“屡犯屡审”、审计后“不了了之”现象。实际上，“审计问责”要发挥作用从根本上看还是要依赖于政治体制的优化和政治权威的发挥，仅靠审计机关本身是远远不够的。
这种结合可以从两个方面加以说明。一方面，人大是要依托审计监督来延伸对财政预算的监督，并提高监督的质量和效果。比如，人大常委会或财经委可充分利用审计监督手段，对一些专业性很强的问题，对一些涉及财政监督方面的重要审计意见，对人大代表建议、批评和意见以及群众关心的热点、难点问题，对一些重点项目、重点资金和重点区域问题，对人大发现和掌握的违规违纪案件，可及时依法组织进行重点审计和调查。人大还可以从审计机关对上一年财政预算执行及其他财政收支情况进行审计的过程中及时发现政府部门违反财经法纪、浪费国家资财、挪用财政专项资金、侵占国有资产等问题，进而督促查处，使人大财经监督既能有的放矢，又能提高实效。另外，人大还可结合预算执行情况的实际，开展审计执法检查，尤其要督促政府加大对违纪违规问题的查处力度，维护市场经济秩序，维护国家法律的尊严。
另一方面，借助于人大监督权的有效运用可促进审计监督职责的履行，并提升审计监督的效果。比如，对于审计所披露的问题，可运用以下多种监督措施以发挥审计监督作用。
一是启动监督程序。人大常委会有权力监督包括“一府二院”在内的国家机关的工作，那么，常委会可根据审计机关提供的审计结果情况，在开会期间适时启动这一监督程序，使《宪法》规定的监督权和审计监督权落在实处。比如对国家林业局的“屡查屡犯”现象，可以通过对国务院工作的监督而监督国家林业局的工作。
二是启动质询程序。《宪法》规定，全国人大常委会组成人员在常委会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院及其各部、各委员会的质询案，受质询机关必须负责答复。如根据审计结果，可对财政部及其他预算执行部门直接启动质询程序，而不是常委们所说的“建议”这些部门的领导“要有认识，要表个态”等等。
三是启动特别问题调查程序。《宪法》规定，人大常委会认为必要的时候，可以组织关于特别问题的调查委员会，并且根据特别调查委员会的报告，作出相应的决议。比如针对审计报告披露出来的一些重大违纪违法行为，就可以对一些责任部门直接启动特别调查程序，并根据调查结果作出决议。
四是可以启动任免程序。《宪法》规定全国人大常委会可以代行对中央国家机关部分领导人的人事任免权。比如结合审计调查情况，对一些有违法违纪行为的部分中央国家机关的领导干部，可以建议国务院责令其引咎辞职，或批准国务院提请的对这些领导人员的免职请求，使“谁主管，谁负责”的原则落到实处，也为其他机关的查处开辟道路。
六、改革的步骤与实践准备
基于中国《宪法》和政治经济体制，我们此前的探讨中曾提出改革的实施步骤可分三步走：第一步，人大继续加大对审计机关在预算执行审计上的指导。第二步，在人大增加财政预算与审计方面的专业人员，成立审计小组或审计委员会。第三步，启动修改《宪法》程序，在人大内部成立有预算审计性质的组织机构。
从今天的发展情况看，改革的步骤可以说已基本走完了第一步——标志就是《监督法》和新修改的《审计法》的颁布，这些法律规定中的一些条款与当时提出的“第一步”中的具体环节和内容是相一致的。目前，改革已经开始迈入“第二步”，其依据就是来自于各级人大预算监督中出现的许多创新。这些创新既显现出当前人大预算监督的困境与薄弱，也凸现出人大对细化预算、加强审批和强化审计监督的强烈需求，更加说明人大建立自己的预算审计队伍的必要性和紧迫性。这一步至关重要，它使改革有了坚实的实践基础和组织准备。
人大预算审查监督工作包括预算编制、预（决）算审批和预算执行监督等诸多环节。这些环节都需要人大具有相当的技术和专业能力给予把关，也需要雄厚的预算审查监督机构参与其中，以辅助人大及其常委会履行好预算监督职责。但当前这些环节都存在诸多不足和薄弱环节。关键是预算审查专业性强、内容庞杂，且目前人大在审查预决算方面总体上还缺乏强有力的检查监督机构和手段，致使监督的深度、广度和力度都受到一定的影响。
对此，广东省人大财经委预算监督室主任黄平建议从制度上弥补人大审计和监督预算力量不足的矛盾。他认为，“国外的一些国会议会设有专门的技术机构如预算局、审计总署，专门负责审核政府财政预算的技术指标，我们的预算监督也应该建立在技术数据的分析上，需要加大技术人员的投入。就这一点，我们曾经向全国人大提出建议，还将考虑设立预算审议专家咨询委员会。”令人欣慰的是，许多地方人大已经在扩大人大预算监督能力方面积极探索，创新层出不穷。
七、“两大困惑”的理论辨析
目前仍然有相当多的人对立法型审计体制改革（包括“双轨制”体制改革）存有疑惑。这些疑惑在很大程度上制约或影响着改革的实施。其中最为突出的两个疑惑是：一“都是在党的领导下，审计机关设立在政府和人大是一回事”；二“立法型审计体制是适应于国外‘三权分立’政治体制，中国的人大与国外的立法机关不同”。所以为了有利于推进改革的实施进程，有必要对这些问题作一理论上的辩证分析。
针对第一个困惑，我们认为，首先，人大和政府作为国家政权组织，具有《宪法》赋予的不同性质、分工和权责，双方是决定与执行、监督与被监督的关系，不能将双方混为一谈。否则就无法解释：为什么不把法院放在政府？（这就像在一个上市公司中董事会和经理层都要受股东大会领导，审计委员会为什么要放在董事会而不是经理层？）所以人大和政府本身就不是一回事，那么审计机关设立在人大和政府也就不能等同。其次，审计机关无论是设立在政府还是人大，都是要接受党的领导，从这个角度看是没有任何变化（即审计机关放在哪里都一样要接受党的领导）。但从另一角度看，审计监督的主体内容是财政审计，审计机关是依法履行财政监督职责，这是一种专业工作。特别是，如果通过改革使得审计监督作为人大监督机制的组成部分，财政审计被直接用于配合人大预算监督工作，审计监督的层次无疑会提高许多。再次，体制改革是国家政权组织建设和重组问题，并没有也不应该脱离党的领导，而且党的领导与国家政权组织的建设、优化、改革是相辅相成的关系，与审计体制改革也是相辅相成的关系。党的政治领导是永远不变的，而政权组织的结构、功能和运行机制的调整、优化和改革却处于不断的变化之中。有些人一提到审计体制改革就以为要脱离党的领导，这种认识是片面。
第二个困惑就是一些人认为国外的立法机关拥有对政府足够的制约权或控制权，而中国的人大是“橡皮图章”，所以立法型国家审计在国外有效可行，而在中国则不一定能达到预期效果。
不可否认，现实中人大的权力离《宪法》的规定和要求还有相当距离，但人大权力在逐步到位和加强也是一个不争的实事。更重要的是，无论人们对现实中人大权力如何看待，都不能依据个人的价值判断来看待中国人大制度的性质和地位，即《宪法》对人大制度的定性和基本规定不能因为现实中的某些因素或某个人的看法而改变。所以作为学者，认识和研究中国人大制度问题的归根结底的理论和法律依据只能是《宪法》，即《宪法》给了我们认识和解决问题的根本依据。
依据《宪法》看，中国的人大是国家权力机关，代表人民行使对国家的统治权，由它来产生其他国家机关（如行政、审判、检察机关），它是其他国家机关权力的直接来源，其他国家机关只是根据它的意志和制定的法律来进行具体的行政管理或执法活动。法学家蔡定剑认为，纵观世界各国议会，中国人大比“三权分立”体制下的西方国家议会的权力更大：它有广泛的、最高的、几乎不受约束的立法权；它制定法律又监督法律的执行；享有对其他国家机关组成人员的选举、批准任命和罢免权；它还可以随时决定国家的各项重大事项；宪法赋予了它行使职权的权力。相比之下，除了少数国家外，西方国家议会权力主要限于立法，虽然多数国家议会也有监督政府和人事选举弹劾权，但与中国人大的权力相比范围有限。
我们也不能以“三权分立”来区别中外代议机构（议会或立法机关）的性质或判断代议机构的优劣和权力大小。蔡定剑认为，“我们有时一批判资本主义国家制度就批‘三权分立’如何如何，其实，资本主义国家并不都搞‘三权分立’，有的国家也采取和我国一样的代表机关权力至上的形式（如英国的‘议会至上’），‘三权分立’只是一种政权的组织形式而非本质的东西。可见，这种批判是不得要领的。”
由此看，国外政治制度或“三权分立”政治体制并不是决定和选择立法型审计体制的根本标准。这就如同“市场经济不是资本主义国家的专利，社会主义国家照样可以搞市场经济”一样，立法型审计体制也同样不是西方资本主义国家的专利，中国仍然可以推行立法型审计体制。而且与西方国家相比，中国人大更具有立法型审计体制所依赖的权力基础，我们有理由相信这一体制将会在中国国情下得到创新和发展。
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