国有经济调整中劳力重组与社会保障的对策，本文主要内容关键词为：社会保障论文,对策论文,国有经济论文,劳力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
搞好国有企业要着眼于整个国有经济，应当根据国有经济在整个国民经济中所应当发挥的功能来确定国有经济的产业分布、行业分布和地区分布，对国有经济实行战略性的结构调整。
劳动者是生产要素中最富能动性的要素，国有经济战略调整的全过程始终离不开劳动力的优化组合和重新配置。因此要紧密结合企业改革的新趋势，不断深化社会保障制度的改革。
一、国有经济调整中劳力重组的艰难选择
在国有经济调整过程中，有如下一些环节涉及劳力的重组。一是优化资本结构的工作；二是“抓大放小”工作；三是国有企业在转机建制过程中，加大技术改造的力度。
在国有经济调整中，有以下两个层次的人员必须纳入社会保障的覆盖范围之中。
第一个层次是已经失业的职工。据国家统计局发布的《1995年国民经济和社会发展统计公报》公布的数字，1995年末登记的失业人数为520万人，失业率为2.9%，这部分人通过领取失业保险金维持着基本生活，等待就业上岗。
第二个层次是国有企业下岗职工。这部分人员是国有企业长期存在的冗员的一部分，是由隐性失业逐步显性化造成的。据劳动部1992年对1500家国有企业的调查，国有企业内部富余人员占职工总数的10%，按当时的比例计算，大约在1000万人以上。近几年由于国有企业加大了“三改一加强”的力度，冗员在1996年已达到1500万人左右，同时下岗人员逐年上升，到1996年全国仅国有企业下岗职工达600万人。
安置国有企业富余人员一直困扰着国有企业的改革，滞留在企业内部，影响“两个根本性转变”，把富余人员推向社会，又怕影响社会安定。多年来，我们的政策一直在这两难之间反复权衡。为了保持社会稳定的大局，长期以来，我们实行的是以“企业内部消化为主”的政策。现在随着隐性失业的显性化，我们必须在两难选择之外，寻找一条新路子。
二、国有经济调整中冗员下岗的特征及根源
国有经济调整中冗员、下岗人员呈以下几个特征：
1.国有企业的富余人员与资产闲置并存
社会主义市场经济的本质要求是社会资源优化配置在国家宏观调控下通过市场来进行。国有资产是一种重要的生产要素，也要通过市场实现合理流动，优化配置。全国清产核资结果表明，截至1995年3月31日，我国拥有国有资产总量51920亿元。这样巨额的资产现在面临着结构僵化、运转不灵、部分闲置、经营效益不高的问题，亟待调整。
据调查，凡是富余职工较多的行业、企业，一般闲置的资产也较多。资产闲置与劳动力的富余互为因果，形成了恶性循环。相当多的闲置资产是因为低水平的重复建设，使得部分产品在市场饱和滞销，或者由于设备老化，产品陈旧，在市场上销售不畅，因此只能一再限产，企业富余人员只好下岗待业。因此这就决定了富余职工的重新配置必须与优化资产结构、盘活资产存量、企业兼并及资产重组结合起来，通过资产的优化达到劳力配置的优化。
2.很多人没活干与很多活没人干并存
如前所述，国有企业中富余人员大约有1500万人之多，很多人没有活干。但同时国有企业在走向现代企业制度的进程中，企业所急需的高级管理人才和技术人才却相当缺乏。比如熟悉国际贸易的人才，外语人才，掌握经济法规人才，操作现代设备人才，现场作业的高级技术工人等。传统的国有企业的人员难以适应现代企业制度的需求，急待提高现有人员本身的素质。
国有企业近年来由于总体不景气，劳动收入的优势逐年下降，高级人才的流失十分严重。国有单位的科研人员1994年比1991年减少了20898人。到1995年底，国有单位专业工程技术人员为562.6万人，占国有企业职工总数的4.9%。中、西部地区情况更差。据1990年全国人口普查资料，西部9省区大专以上文化程度的为281.08万人，占总人口的1.23%，低于全国平均水平0.36个百分点。因此提高劳动者素质、加强成人职业教育刻不容缓。
3.国有企业职工下岗与农民合同工上岗并存
近年来，国有企业作为国家安置就业主渠道的功能日渐弱化。1985年，城镇新就业人员813.6万人，其中499.1万人被国有企业所吸收，占当年就业总量的61.3%，而到1994年，国有企业吸收就业的能力降低到41%，非国有经济部门成为吸收劳动力的广阔市场。
与国有企业职工大批下岗形成强烈反差的是农民合同工大批进城大量上岗。据统计，截至1995年末，农民在城镇就业的人数已增加到5000万人，约占城镇1.47亿职工（持城镇户口）的30%，约为国有企业1.14亿职工的50%。当前城镇中大约每4个职工就有1个是农民工。
农民工近年来之所以大批流入城镇就业，原因之一是乡镇企业近年来就地消化农村剩余劳动力的能力在下降。原因之二，从本质上说，是劳动用工市场化机制优于计划经济机制。农民工具有较强的就业竞争力，其劳动力价格低廉，没有国有企业社会保障的沉重负担，他们吃苦耐劳，端着“泥饭碗”，易于管理。因此有的国有企业，宁肯让本企业部分职工下岗待业，也雇用农民工从事苦、脏、累、险的工作。这无形中加剧了国有企业职工下岗的趋势。
4.新就业者的首次就业、离退休者的二次就业与在职转岗者争岗并存
依据1990年全国人口普查资料，可以得出“九五”时期劳动力自然增长的清晰判断。相对于“八五”时期和“七五”时期而言，“九五”时期劳动力自然供给的压力相对减轻。这对于“九五”时期实现国有经济的调整是一个难得的机遇。“八五”时期劳动年龄人口净增5630万人，“七五”时期增加5697万人，而“九五”时期增加5124万人，比“八五”时期减少506万人。即便如此，“九五”时期新增就业人口每年也超过1000万人。
根据国际上通用的“劳动力参与率”的概念，我国平均劳动力参与率为84.26%，这样预测在“九五”时期由于劳动年龄人口增加使实际要求增加就业规模是4356万人，平均每年实际新增加就业者871万人。
从国有经济调整的实践来看，近年来我们在劳动就业体制方面做过许多有益的探索，如优化劳动组合、实行劳动合同制等，但改革的措施没有完全到位。由此产生的深层问题都积累到了“九五”时期，如破产企业人员安置问题，停产、半停产企业职工出路问题，合同期满劳动者续聘问题，机关事业单位人员分流问题。这些职工的转岗问题与新就业职工的争岗问题日益尖锐。
另外，我国现有的离退休人员，每年有10%—20%由原单位返聘或受聘于外单位，人数在280万至550万人之间，形成了离退休人员的第二次就业。国有企业为了使更多的下岗人员分流，允许在接近退休年龄5年内的职工提前退休。这虽然减少了待业人员的人数，却同时增加了退休人员的人数，给养老保险基金的支付施加了更大的压力。这些提前退休的人员在年龄上存在优势，他们比正常退休者更易于进入第二次就业的队伍，这支与在职转岗者竞争的队伍更加壮大，下岗者就业的空间变得更加狭小。
分析产生上述现象的社会保障制度的根源，是因为社会保障制度的改革尚不到位。严格地说，其改革的滞后已经拖了企业改革的后腿。目前，国有企业养老保险的改革方案在全国尚未统一，基金计发办法五花八门。尤其是养老保险的个人帐户制度的改革力度不够，社会统筹的“大锅饭”依然存在。因此上缴基金少支付基金多的“受益户企业”通过增加退休人员而更加受益，上缴基金多支付基金少的“贡献户企业”也愿意增加退休人员以减少吃亏。
5.国有企业下岗职工自谋职业与留恋国有企业的矛盾心态并存
国有企业下岗职工再就业困难，除了年龄偏大、技能单一、文化素质不高之外，还存在着择业心理的障碍。
造成国有企业职工留恋本企业的原因，除了心理障碍之外，一个重要的原因就是国有企业有比较高的社会声望和比较完善的社会保障制度。由于企业亏损，虽然有些社会保障待遇得不到兑现，但职工觉得是暂时现象，所以离开本企业自谋职业与滞留本企业的矛盾心理十分突出。
三、完善社会保障等配套制度，推动国有经济的平稳调整
国有经济调整的实践已经证明，加快完善社会保障制度，继续出台一系列配套改革已经成为推动国有企业平稳调整的重要前提。为此，提出以下若干相应的对策：
1.在产业、行业、地区分布优化的前提下创造新的就业岗位，安置就业人员
国有经济进行战略性调整，首先要明确国有经济的功能。国有经济在关系国民经济命脉的重要部门和关键领域要占主导的支配的地位。本应由国有经济重点发展的公共性、公益性和基础性产业投资明显不足，而适合非国有经济发展的一般加工业，由于各地为获得短期财政收益，大规模重复投资。另外，在地区之间应当根据资源禀赋的差异发挥各自的长处，优化产业结构和行业结构，这一点并没有牢固地成为建立企业的指导思想，因此，形成各地产业结构趋同化。再者，地区产业分布相互阻隔，专业化生产和规模化经营的水平很低，大多数企业形成“小而全”或“大而全”的生产工艺流程。这是影响国有企业宏观经济效益的根本原因。
另外，国有经济还应当占据垄断性产业和关系国家安全的军工、通讯和机密性产业，为了提高产业组织化的程度，应当在国家产业政策和长远规划的指导下，“抓大放小”，组建和加强国家控股的大型企业集团和国有独资企业，形成巨大的规模经济效益。在本世纪末和下世纪初，加强国有经济在中西部地区的比重，通过创造新的就业岗位，吸引东部的就业劳力向中西部转移，以缓解东部地区就业的过度竞争，开辟中西部就业的巨大空间。
在上述思想的指导下，使国有经济在产业、行业和地区分布中有进有退，以退为进，把通过“放小”和“退出”所聚集和置换的资金运用于结构的优化，使新的就业成为有效就业。通过宏观调控防止低水平重复建设，不要使本来已经饱和的行业继续上项目，防止新的国有企业开工之日就是亏损之时，造成新就业人员很快成为新的下岗人员，增加富余人员分流的难度。
2.坚持“用工市场化，失业显性化，就业靠法制，失业有保障”的方针，继续加强用工制度改革的力度
在国有经济的调整过程中，国有企业职工的重组与安置，说到底就是逐步走上“用工市场化”的改革之路。因此不要继续一味固守“企业内部消化”，防止推向社会的传统做法。否则，国有企业实现“两个转变”便永无落实之日。为此，必须逐步使国有企业隐性失业显性化，通过公开失业，压缩冗员，通过减人增效扭亏为盈，然后通过扩大再生产创造新的就业岗位，实现减员——提高劳动生产率——提高效益——扩大再生产——创造新的就业岗位的良性循环。
继续大力贯彻和完善劳动法规。为了扭转部分国有企业宁肯让本企业职工待业也要大批使用农民工的倾向，应当出台相应规定，不准在本企业存在待业职工的前提下使用外来工。如果一定要用，只能进入部分工种并且上缴一定的富余职工安置费，以经济手段限制农民工与城市职工争岗的现象。这虽然是权宜之计，但也是在现有情况下所必需的。
为了提高失业保险对失业者提供救助的能力，应当在所有城镇企业中普遍实行失业保险制度，特别是通过非国有企业强劲的发展势头，反哺长期对非国有企业利益让渡的国有企业。
当前，全国仅有12个省市失业保险制度覆盖了全部城镇企业职工，劳动部当前所实施的“覆盖工程”还应继续加强实施的力度。社会保障覆盖全体城镇职工，可以使那些想脱离国有企业自谋职业的职工免除后顾之忧，不因不同所有制企业社会保障待遇的巨大差异而滞留，可以更通畅地根据经济发展的需求进行劳动力的合理流动，使劳动力供求流通成本降低。
3.坚持在优化资本结构中优化劳动力的配置，双优并举，同步实施
应把优化劳动力配置，安置下岗人员纳入优化资本结构、盘活存量资产的整体规划之中。坚持以资产经营者为主体，对下岗职工由“企业内部消化为主”转为行业内部消化。
行业主管部门转为资产经营主体后，直接掌握着本行业的资本投向、产品结构调整、资产重组的决策权，同时对劳动力的配置也有更大的主动权。相对企业而言，行业具有资产实力雄厚、岗位工种和技能要求相近、调剂范围广、分流渠道多、调控能力强的优势。因此，优化资本结构与优化劳动力配置的最佳结合点就目前而言只能是在行业。
4.完善社会保障制度，为安置下岗人员构筑通向劳动力市场的过渡性载体
现行的社会养老保险、失业保险、医疗保险都是以企业为筹措社会保障基金的基本载体。但是下岗职工一旦脱离原企业向企业外流动，便割断了社会保障待遇的连续性。如果把下岗职工一下子从企业直接推向社会，推向劳动力市场，长期在国有企业就业的职工心理难免失衡，因此需要构筑企业通向劳动力市场的过渡性载体。
上海针对这种情况，首先在纺织和仪电行业成立了“再就业服务中心”。全市纵向下设几十个、上百个中心和工作站，即安置办。下岗人员脱离企业但不直接进入社会，而是通过行业的“中心”分流。发放下岗生活费，办理各种社会保险，组织劳务输出，组织生产自救，准备应聘应试。服务中心的运转基金由政府、社会、企业各负担三分之一，全部用于下岗职工。通过一系列配套政策吸引下岗职工脱离原企业，但又不是呆在“中心”不走，而是采取稳进快出、量出为入的方针。上海纺织控股（集团）公司首批安排12个企业试点，要求“中心”吸纳职工2.24万人，分流下岗人员6970人，使滞留在“中心”的职工减少到1.54万人。
5.适应国有小型企业的改制，理顺下岗职工社会保障制度的管理体制
在国有企业“抓大放小”的改革构想中，国有小型企业可以出租、出售给集体或个人经营，有的也可以改组为股份合作制。但无论如何改制，始终存在着原国有小型企业职工社会保障待遇的转移问题。
由于过去我国实行的是低工资制，社会保障费用没有包含在工资之内，国家对其予以预先扣除，直接变成了新的固定资产投资和扩大再生产的投入。因此面对过去为国家创造了巨额财富的老一代劳动者的离退休，国家理应将国有资产切去一块支付给社会保障部门，作为离退休者理应获取的社会保障待遇的一种补偿。然后把国有小型企业分离出来的离退休者交由社区进行社会化管理。
但是由于当前社会保障多家管理，一些行业自行管理，条块之间互相割裂，各立帐户。所以这种从总体上加以解决的措施一时还难以操作。可是国有小型企业的改制又不能迟迟等待社会保障制度改革完全到位之后再进行。所以当前必须首先选择一种可行的过渡措施。这就是在国有小型企业改制之前，由权威的资产评估机构对资产进行公正而准确的清算。然后对该企业上述人员所需的社会保障基金加以匡算。依照社会人口平均预期寿命确定离退休者未来有生之年所需养老金，当地职工所需医疗费平均值以及其他社会保障所需的各种费用，从国有小型企业清算的资产中加以扣除，依照有关法规改制后形成的新的经营主体、当地社会保障机构以及社会保障享受者三方加以协商，妥善加以解决。一般来说，当地已实现社会保障管理一体化的地区就由社会保障机构统一承担。若尚未一体化的地区可以交由新的经营主体，由新的企业继续承担他们的社会保障待遇。
6.认真研究国有经济调整中出现的各种新问题，建立与之配套的相关政策体系
国有经济调整是一个巨大的经济、社会、文化相互关联的系统工程。为了使这种调整在操作中更加平稳和顺利，必须认真研究随之产生的许多新问题，建立相应的配套政策。
为了鼓励国有企业职工自谋职业，应由社会保障机构直接为他们办理养老、医疗等社会保障手续，连续计算他们的参保年限，承认他们在过去为国家所做的贡献，在社会保障待遇上有所体现。北京的“人才交流中心”已经开始给那些国有单位的“下海人员”办理社会保障，这是一种新的尝试。相当一批在国有单位的就业者想脱离原单位自己创业，一个重要的心理障碍就是怕失去社会保障。如果解决了他们的后顾之忧，国有企业职工的分流工作一定会更加顺畅。
国有企业职工长期在国有单位端“铁饭碗”，风险承受能力较差，为了使他们在“下海”创业过程中逐步完成心理调适，可以允许自谋职业的职工与原单位保持一定年限的劳动关系，与国有单位的“母体”保留一定年限的“脐带”，一旦经营不善允许复职。实践证明，脱离原单位自谋职业者大部分在新的就业岗位站稳了脚跟，达到了分流的目的，“停薪留职”可以使分流职工避免心理上的失衡状态，有利于转变择业观念，因此这一政策应当坚持下去。
在社会失业保险管理部门掌握的失业人员中，总会遗留下来少数失业人员，他们的择业观念难以一时改变，或者由于本身的素质和条件较差，或者两次拒绝有关部门的职业介绍，或者已经领取了两年的失业保险费而仍没有找到合适的职业，便应移交到民政部门，变成社会救助对象，领取社会救济金，按照社会救济的有关法规加以安置。因此这里需要劳动部门与民政部门的配合与衔接，处理好衔接期的具体问题。
为了使用工制度最终走向市场化，还需要大力开展职业教育和培训制度。按照劳动力市场的需求，大力开展供求对路的实用技术技能培训，使下岗人员提高自身素质，早日上岗。
各级政府对于为安置下岗人员所创建的经济实体，在办照、信贷、税收、用地等方面予以优惠的扶持政策。