从哈尼族传统行政看民族自治区行政文化的改造，本文主要内容关键词为：行政论文,哈尼族论文,自治区论文,传统论文,民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政文化是公共行政的灵魂，公共行政中的行政主体与行政客体的关系、行政人员行使行政权力的方式、行政人员的素质，以及公共行政的性质和行政人员行政行为的质量都受行政文化的影响。行政文化是与一个国家、一个社会固有的传统文化联系在一起的，是其整体文化构成的一个部分，在一个多民族的国家中，虽然有着统一的行政体系，但在不同的民族地区，其行政文化又存在着差异，并决定了不同地区公共行政上的差别。我国是一个多民族的国家，在55个少数民族中有43个少数民族实行了民族区域自治。在这些实行民族区域自治的地方，由于各少数民族在社会、历史、文化诸方面发展上存在着差异，尤其是在各少数民族的风俗习惯、价值取向、善恶观念、情感好恶等综合而成的文化背景下，公共行政必然具有着这些少数民族的特色。所以，探讨少数民族的文化，以及在这种文化基础上形成的行政文化、这些行政文化对其公共行政的影响，并寻找消除这些地区行政文化负面影响的途径，就是一个有着现实意义的课题。本文试图通过对哈尼族传统行政管理制度及其行政文化的研究，来认识民族区域自治地区行政文化改造的意义。
一、哈尼族传统行政管理制度
——土司制及其文化积淀
文化是有历史的，可以研究文化史。但文化史必须从文化的物化形态来加以把握。对于行政文化的研究也是这样，以往的行政文化的状况只有从行政管理制度入手才能加以认识。我们关于哈尼族行政文化的研究也需要从其土司制度开始，通过对这一特定的行政管理制度进行剖析，我们大致可以确定哈尼族所在的民族自治地区的传统行政文化及其对现代公共行政的影响。
哈尼族是我国的一个人口过百万的少数民族，主要居住在云南红河州、西双版纳州境内。在历史上，哈尼族所实行的是土司制度。土司制度的形成大致可以追溯到元王朝，明王朝立国后继续推行元王朝对少数民族地区的羁靡政策，使土司制度得以延续下来。直到清代，依然采取“江外宜土不宜流”的政策，大部分土司虽改土舍，但制度原封未动，仍予承袭。直至民国初年，国民政府在少数民族地区推行“改土归流”，采取“土流兼治”。民国22年（1933年），云南省主席龙云曾将当时的红河一带哈尼族聚居区瓦渣、思陀、落恐、左能、上下亏容改设为石屏县第六区，每个土司地为一个乡，由县府分别委任区、乡长。但由于当时整个国家的政治经济情况所限，“改土归流”实际上并没有得到巩固，因而土司制度在本质上并没有得到改变，地方实权仍操在土司手中。由于土司制度是集政治、军事和行政管理为一身的政权体制，所以对哈尼族行政管理制度的认识，进而对其行政文化的把握，都需要首先认识哈尼族的土司制度。
1.哈尼族土司政权
哈尼族土司世守本土，一旦封任，世代相传。采取的世袭制度是：父死子承，子死孙袭；先嫡后庶，嫡系无子，庶系继承，庶系无后，近支继承，嫡系年幼，由母亲或伯叔代办，庶系虽长，只称老爷，不许袭职，更不得乱宗跳袭。应承袭者，必须先勘定，造册在官府。年满5岁以上，勘定立案，15岁以上准许袭职。土司袭职，以朝廷颁发的印信、号纸为凭证。
在行政机构的组成上，土司衙门是处理行政事务的地方政府，也称为司署。司署中司长（即最高土官）大权在握，集军、政、财权于一身，司署设司斧1至3人，专门办理文牍及协助司长办理民事案件；门公1人，负责管理司署事务；值班里长1—2人，负责司署杂事；管家1—2人，分管收租、征税、食堂和伙食开支及招待宾客；差头1人，辖小差10—20人，负责通讯联络；侍从5—10余人，为司长护卫；大队长1人，中队长2—3人，辖常兵30—40人，负责司署安全保卫；班房官1人，看管监狱；厨师2—3人，专为土司家人和司署人员做饭；菜司1—2人，负责种菜，或指定所辖某个村寨专门种菜，某个村寨专门种水果。另有马锅头1—2人，辖马夫数人，负责饲养和驮运物资。在权力体制上，土司衙门下设里，管数村至十数村不等。每里设里长1人，兵丁数人。里下设招坝，辖1村至数村，每个招坝有兵丁2—3人。各自然村设伙头1人，负责打锣、传讯、联络。红河思陀司有别于其他土司，专设门宫里长1人，管理其余6人里长，权力在里长之上。此外，哈尼族土司有各种各样的定例、法规，这些东西虽无文字记载，但多年来已经在这一地区约定俗成，影响较深。可见，一个土司的辖下也就是一个小的王国的缩影，在制度和行政管理体制上，所实行的是封建的等级管理制，它的行政文化也属于传统的封建行政文化的范畴。
2.哈尼族土司经济制度
早在明代满洪武年间，哈尼族地区的土司就成为土地的占有者及最高统治者。各土司已出现土地租佃关系，逐步由甸部酋长制过渡为封建领主土地制度。一开始是由大伙头（通常是一个家族的族长）向土司取得整架山梁的开垦权（即原主权），认定应上交定额，率其族人垦殖。随人口繁衍，耕地增多，收入逐渐增加，除上缴土司部分外，均为大伙头所得。到了清代乾隆时期，随着耕地面积的拓展，封建地主经济开始萌芽，出现了土地典当和买卖。之后，随着社会经济的发展，土地的典当、兼并日益频繁，出现了新兴地主和富农阶级，封建领主经济逐步向封建地主经济转化。土司将土地划分为若干小块，交农户经营，官租由农户直接上交土司。民国时期，哈尼族土司仍保留着封建领主经济成份，但封建地主经济已占了主要地位。由于封建地主经济的出现，土司不再是土地的唯一所有者，他的财政收入也不再完全依靠地租，所以出现了形式的多样化。哈尼族土司财政收入有官帮、三帮、官租、地租、街捐、门户捐、乐（鸦片）捐、猎捐、农户粮等数十种杂捐要派。各土司按照其费用开支需求，巧立名目，定期或不定期、定额或不定额的各种征收方法。如土司家的婚丧、庆寿、承袭等开支，列入三帮。官帮项目进行摊派。土司生活用费及司署支出，在官租、地租、农户粮、街捐、门户捐内。鸦片捐为土司最大的一笔特种财政，一年一征。一般每折合半开30多万元。各土司的烟捐，大部分用于购置枪支弹药，扩充武装实力，以维护和加强世袭统治。可是，我们从土司财政收入的多样化中所看到的是行政管理的加强，因为，当土司作为土地的唯一所有者时，他仅仅收取地租，这在管理上的要求是不高的，但随着地主的出现，一些地主可能在经济实力上甚至有超过土司的可能，这时为了维护土司的政治和经济地位不受挑战，就必须首先强化行政管理，并通过行政管理的手段从其辖下的社会中掠夺财富，以保障自己政治上和经济上的统治地位。
从哈尼族的政治经济制度中可以看出，它的行政管理制度是建立在这样一种行政文化的基础上的：其一，是明确的等级意识。土司是一切权力的所有者，服务于土司的那些具体从事行政管理的人是土司的佣人，他们从土司那里获得行政管理的权力，并效忠于土司。即使在经济的发展中形成了富农或地主，他们无论在经济上拥有多大的实力，但在政治上依然要归附于土司。这种等级制是等级意识的反映，所以在行政管理中无处不在强化等级意识。其二，是一种原生性的依附意识。土司是受封于皇上的，所以在名义上是依附于最高统治者的，尽管他所处的特殊地理位置决定了他可以具有较大的独立性，但这种独立是依附前提下的独立。这样一来，就首先在观念形态上构成了土司制度下全部依附关系的基础，土司辖下对土司的依附就成为一种具有绝对意义的社会关系，这种依附关系决定了这个范围内的政治经济文化的整个构成状况。土司的行政管理制度无疑是建立在这种依附关系和依附意识之上的。同时，行政管理又是最为有效地维护这种依附关系和强化依附意识的工具。
二、哈尼族传统政权形式给民族自治区行政文化建设带来的影响
哈尼族的行政管理制度属于封建的行政管理制度的范畴，关于这一问题的研究已经有着比较明确的认识，我们之所以把哈尼族的行政管理制度提出来，是因为在哈尼族地区并没有经历过其他地区的那种彻底的革命性变革，在这一地区，传统的行政管理制度虽然为新的行政管理制度所取代，但人们在观念上依然是传统行政管理制度的奴隶，按照旧的习惯和认识去理解政府及其行政管理制度。也就是说，传统的行政管理制度依然存在于现今的行政管理之中。所以，我们才通过哈尼族的个案来作以具体分析。
哈尼族土司制是一种严重扼杀普通民众权力意识的制度，因为，它是世袭制，有严格的承袭，别门他姓的人不可能有做土司官的希望。这一点不像中原汉族地区的“科举制”，只要考上状无，每个男人都可以去做官，因而人们对权力的欲望非常强烈。而哈尼族地区的普通民众则不可能生成追求权力的意识。也正是由于这种对权力欲望的扼杀，压制了老百姓的创造力和思维能力。从而使哈尼族地区陷入了一个封建集权统治与原始浪漫追求并存的社会境地。在土司一方是专制的集权统治和严厉的行政管理；在普通民众一方，则是原始文化的载体。所以，我们在哈尼族历史上看到的是这样一种文化现象：
第一，追求自由，惯于迁徒。历史上的“努玛阿美”情结是植根于哈尼族深层心灵的民族文化心理的滞留物。总想念祖先生存的那片广阔无边、富饶无比、景色迷人的土地，心理总是存下了要去找寻那块乐土的念头。于是，这种民族心理及性格使得哈尼族人民“当其受到政治压迫、经济剥削和军事掠夺时，他们或进行反抗，或采取退避方式打破或对抗这种秩序（包括行政秩序）”。（注：李根：《中国少数民族传统行政管理制度多元结构探析》《云南行政学院学报》2000年第1期。）这种现象和行为不仅与剥削制度下建立起来的政治和行政管理体制之间是矛盾的，而且影响至今，与现有的公共行政管理也是格格不入的。
第二，法制观念淡漠。哈尼族信仰原始宗教，崇尚万物有灵，置根于这种文化背景下的哈尼族民众，非常信任贝玛之类的神职人员，许多地方还借助于神判的方式来解决民间的纠纷，而没有求助于法律的习惯。比如，在传统的行政管理中，行政官员要到地方上去解决纠纷，去之前先看鸡头卦，如果鸡嘴的上嘴壳长，下嘴壳短，那此次解决纠纷一定很顺利；反之，则是预示着“上不压下”的意思，因此不愿再下去，往往要改时间。这一陋习迄今尚存，甚至在一些哈尼族干部中，也采取这种办法，笔者曾亲自见过，个别县里的干部在解决群众纠纷时也算鸡头卦。另外，在哈尼族地区，由于每户哈尼族都有完整的家谱，人情大于法律，亲戚胜过原则的现象普遍存在，这在民族自治地区的行政文化中，其负面影响是不能低估的。
第三，祖先崇拜的后遗症。崇拜祖先的哈尼人不畏俱死亡，把死亡看作是认祖归宗，这样的生死观导致了哈尼族葬礼上的悲哀与欢乐共存的特殊形式（莫搓搓）。凡事长者说了算，即使在今天，政府和干部的指示不一定执行。“当社会发生某些问题，人们虽然也找当地政府和组织去解决，但更多地会沿用传统的方式去解决问题，原来的村社头人或长老仍能发挥主要的作用。”（注：李根：《中国少数民族传统行政管理制度多元结构探析》《云南行政学院学报》2000年第1期。）
我们知道，民族区域自治制度，包括民族组成、区域界线、行政地位、自治机关、自治权利、内部关系和上下关系等各个方面，但核心问题是自治权利。国家事务的管理权，是人民的最根本的权力，而自治权利则是少数民族对国家事务管理权的一个方面。它虽然是少数民族人民的一种民主权利，但它同一般的民主权利有区别，因为自治权力是因民族问题这个特殊问题而产生的，只有在实行民族区域自治的少数民族聚居的地方才具有这种权利。没有自治权利，民族区域自治制度就是徒有虚名，而没有实际意义。因而，国家制定的《民族区域自治法》规定：民族区域自治地区具有管理地方财政的自治权，管理地方计划的自治权，管理地方教育、科学、文化、卫生、体育事业的自治权，组织公安部队的自治权，使用当地通用的语言文字的自治权等等。由于受前所述哈尼族行政管理体制下所产生的特殊文化烙印及其文化心理的影响，在行使民族自治区的自治权利的时候，就会出现一些相互之间不协调的现象。如“官本位”“权本位”思想严重，老百姓仍有浓重的“臣民思想”，而由此形成的群众的依附人格较为明显。这就与党和政府所提倡的“全心全意为人民服务”、“走群众路线”等行政文化主旨有相当的距离。这种距离导致了该地区的行政人员在行使民族自治区的自治权利时，往往偏离或不顾及少数民族群众的利益要求、权利资格等，在一些地区，甚至造成了群众对公共行政的信任危机，最终导致群众与政府对立情绪的产生。作为公共行政主体的行政人员必须处理好下面几个问题，才能发挥自己的主动性，正确调适少数民族传统行政文化滞留因素与民族区域自治制度之间的关系：一是保证国家宪法、法律在民族自治地区的贯彻执行；二是充分认识自治机关民族化（即干部民族化、使用民族语言文字和民族形式）与实现本民族当家做主管理民族内部事务的关系；三是防止不适当地扩大民族自治权利。
总之，不同的社会文化背景、不同的少数民族文化心理素质、不同的行政活动培育出不同的行政文化，使民族自治区的行政文化建设面临许多特殊的问题。尽管社会主义民主政治时代的行政文化具有重科学、为民众、讲服务的普遍特征，但是，如何消除传统行政文化的负面影响仍是一项艰巨的任务。所以，探讨现代行政文化与传统行政文化的结合点，吸收传统文化的积极因素，防止其消极影响显得非常必要。特别是要关注民族区域自治地区的行政文化建设的特殊性，实现对这些地区行政文化的全面改造。
三、民族区域自治地区行政文化的改造
“行政文化是一种多层次的、复合的文化，它的形成受多方面因素的影响，如历史条件、地理环境、社会制度、民族特性、文化心理、文化背景、传统习惯”（注：姚琦：《行政文化建设与行政管理现代化》《贵州大学学报》（社科版）1999年第5期），所以，行政文化的改造是一项复杂的系统工程。做好对少数民族地区行政文化的改造，首先应建立在有中国特色的社会主义现代行政文化的基础上，以“实事求是”，“一切从实际出发”和“全心全意为人民服务”为基准，同时考虑到与少数民族的传统文化、风俗习惯和宗教信仰的调适。科学的、现代的行政文化是合乎公共行政发展的现代潮流的，但公共行政在少数民族地区功能的实现还需要与这些地区传统的和固有的因素结合起来，只有这样才能真正发挥公共行政的作用，也才能真正体现少数民族地区的民族区域自治。可见，在对民族区域自治地区的行政文化的改造问题上，传统因素和现代要求是两个不可偏废的向度。但是，当前我们在少数民族地区进行文化改造应当从哪些方面入手呢？在我们看来，以下几个方面应当是对少数民族区域自治地区行政文化改造的优先选择。
1.民族自治地区政府应将增强群众的民主意识，树立主人翁精神作为行政文化建设的核心。建立健全民主的思想意识是当今行政文化建设中的普遍问题，但是，在民族区域自治地区，这一点显得尤为重要，因为，在民族自治区传统的行政文化中，“官贵民贱”等级观念严重，甚至一种“牧民”意识至今仍普遍存在，严重忽视了人的权利和利益。许多官员常常把“百姓很听话”做为自己的“政绩”而沾沾自喜。少数民族的自主、民主观念极为缺乏，不能很好地监督政府行为。虽然传统行政文化中有“人本主义”的思想内含，但公共行政的健全是建立在民主意识的社会化和文化化的基础上的，只有人民群众普遍地拥有民主观念，才能实现公共行政的现代化。所以，在民族区域自治地区，如果期求公共行政赶上时代的潮流，首先应当把建立健全现代民主意识作为楔入点。只有从此入手，才能实现对这些民族区域自治地区行政文化进行实质性的改造和重建。也就是说，普遍的民主意识的生成就是民众的真正自觉，只有在这种自觉的前提下，民众的需求和期待才是理性的，而行政主体也才会对民众的需求和期待给予充分理解、尊重和满足。
2.弘扬民族自治地区的行政文化特色。在民族区域自治地区，公共行政更需要贴近少数民族群众的心理需求，只有做到了这一点，才能使这些地区的人民群众深深感受到政府是自己的政府，行政是合乎自己的需求和愿望的行政。一般说来，一种行政制度的产生，是民族共同体成员心理认同后的选择。在我国少数民族地区，社会主义的公共行政是来源于中国革命的成功，是无产阶级政权在全国取得胜利的结果，但我们之所以在少数民族地区实行了民族区域自治，这本身就反映了我们对少数民族自主选择的充分尊重。因为，正是这种心理认同的选择，才使一种制度一经确立下来就会得到公众的广泛承认与拥护，人民才会自觉地接受制度的约束，尤其是对于像哈尼族这样的少数民族更是如此。在我国，曾实行土司制的少数民族除哈尼族外还有傣族、纳西族、彝族、白族等，在这些民族中，传统文化造就的传统行政管理制度，既包括人们对其组织形式和管理形式的认同，也包括对其领导人物的认同。直至现在，这些民族自治区的行政文化仍保留着自己鲜明的特色：首先是传统的民族行政方式及内容仍有其不可替代的作用。当新的行政管理体制建立后，仍然任用一些民族上层人物担任各行政部门的领导，如红河州第一任州长和西双版纳州第一任州长、德宏州第一任州长等都是原来的土司。当社会发生某些变革，或遇到一些比较棘手的问题时，当地少数民族群众虽然也会找政府和各种组织去解决，但更多的时候是沿用传统的方式方法去处理问题。一些村寨中的长老、头人仍然会发挥相当大的作用。因此，党和政府从来未轻视对民族上层人士的统一战线工作，让他们站到党和政府的立场上，协助党和政府做一些工作。其次，在政府部门实行干部民族化和使用民族语言，促进了一种新的民族文化心理生成。尤其是在一些民族传统节日庆典，政府以主人翁的身份积极组织、参与，本民族的政府官员、公务人员用本民族的语言，用大家认同的方式处理各式事务，形成独具特色的行政文化。有人说：行政文化是“政府官吏或公务人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念。”（注：张金鉴：《行政学新论》三民书局1984年版第292页）民族自治区政府行政文化体现出来的是一种带有浓重民族化的行政文化。
3.扩大民族自治区行政文化的包容性。由于民族自治区行政文化的特点，使得这些地区的政府部门及公务人员在价值观念、人际关系、工作方式等方面存在单一性，甚至可以说这些地区的行政文化总体趋向是闭锁型。这就给当地的社会、政治、经济和文化发展带来负面影响，诸如对外界的新事物接受较慢，先进的行政管理方式不能很快地运用到各级政府中，甚至滋长一些排外心理，排斥其他民族文化的事也偶有发生。目前许多民族自治区政府已在有意识地克服这方面的毛病。例如，红河州已派县级干部到北京、上海等发达地区挂职锻炼，并从中学开始，与北京市某中学挂钩共同培养少数民族学生……这些措施都有利于改变保守落后的面貌，有利于对外来文化、对先进的新事物兼收并蓄，最终会使民族自治区行政文化呈现一种开放式的多无结构，从而进一步对民族自治区特殊的行政文化进行调适和改造。
应当说，我们在民族区域自治地区的行政文化改造问题上已经做了大量工作，取得了可喜的成绩。但是，我们也需要意识到，21世纪的门扉已经开启，在新的世纪中，少数民族地区的发展是社会主义现代化建设的一个必要的组成部分，进一步实现对这些民族区域自治地区文化的改造，特别是行政文化的改造，是这些地区迅速赶上先进发达地区的一条捷径。
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