产业安全视角：中西零售业政策比较，本文主要内容关键词为：零售业论文,中西论文,视角论文,政策论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2004年底我国零售市场全面对外开放以来，外资零售企业在我国不仅加快了扩张步伐，且全面调整了战略部署，显现出全方位扩张的新特征：新设与并购多头并举、经营业态与经营模式多元并举、东中西地域全面铺开，以及商业地产资源抄底等。种种情况表明，经过十多年的发展外资零售企业在我国大多已发展为全国性的连锁公司，其不仅单个企业呈现出很强的竞争力，其作为群体也逐步显现出对我国零售业发展的主导性地位，尤其是在新兴零售业态的发展方面。以上海为例，其外资零售企业大型综合超市的数量已占总量的55%，大型综合超市销售规模的前五位全是外资企业①。而相比之下，本土零售业除家电连锁外一般还都是区域性或有限区域性发展的连锁公司，中外零售业竞争实力差距依然明显。且从外资进入我国的实际情况看，外资零售业进入我国零售市场还只是开始，还有很多强势企业尚未进入。因此，在未来一个较长的时期内，本土零售企业的发展将面临更加空前的竞争压力，零售产业安全问题已成为亟待研究解决的现实课题。
我们认为，零售产业安全问题在我国之所以日益凸显，原因不在于对外开放，而在于零售市场规制变革的相对滞后，或者说是由于零售市场全面对外开放之后的零售市场规制的相对缺失。即是由于2004年底之前旧的市场规制失效而其后新的市场规制又尚未建立与完善所造成的。因此，零售市场全面开放之后的市场规制应如何建立，依据什么来建立等问题，亟须在理论上予以说明。而从现有文献看，此类问题的专门研究极少。因此，本文试图基于产业保护视角，将中西零售产业政策加以比较分析，以期从中得到启示。
一、中西零售业保护政策的主要区别
我国零售业对外开放历程是与跨国零售企业在中国的发展进程密切相关的。从1992年的《关于商业零售领域利用外资问题的批复》、1999年的《外商投资商业企业试点办法》，到2004年6月1日生效的《外商投资商业领域管理办法》，再到2004年12月11日全面开放，我国零售业走过了一条从试点、半开放到全开放的历史过程，与此同时，跨国零售企业进入我国市场也经历了一段从逐步渗透到全面扩张的进程。因此，1992—2004年，我国零售市场规制的主要特征表现为商业存在壁垒的市场准入限制，其规制的主要目的在于保护本土零售业，即在我国零售市场对外资渐进式的开放中不至于直接威胁到内资零售企业的生存与发展，或者说，零售市场规制的主要目的在于限制与约束外资零售企业的市场进入行为。
而对于大多西方发达国家来说，为保证市场公平竞争、保护中小商业企业发展、尊重当地居民文化和消费习惯等，发达国家普遍对设立大型商业网点采取了较严格的规制措施。法国、英国、德国、西班牙、意大利、日本、韩国等都有专门的法律，要求制订详细的商业网点规划，对大型商业设施规定了严格的市场准入条件和申报审批程序，有的在审批前还要求组织专家、行业组织及消费者代表等进行听证。这都在客观上起到了对外资进入的屏障作用。
（一）规制产生的背景不同
我国自1992—2004年零售市场规制产生的背景与西方发达国家有很大不同。我国当时的零售业乃至整个流通业还十分落后，正处于计划经济向市场经济转变过程中，国营商业还处于主导地位，经营体制僵化，经营方式落后保守，与发达国家相比完全属于弱势。因此，在这种情况下，一方面，我国要通过对外开放，通过引进西方现代零售技术而迅速改变我国流通业的落后状态，加速我国流通体制改革进程；另一方面，正由于我国零售产业还属于弱势产业，因而不能完全对外资开放，否则就可能彻底摧毁我国的流通业，包括我国本土的零售业。1992—2004年我国的零售市场规制政策就是在这一背景下产生的。
西方主要市场经济国家则不同，是在成熟的市场经济背景下专门针对本国零售业出现的具体问题而设计的。比如日本，其《大店法》的出台，[1][2]（P279-313）[3]目的主要在于解决其国内当时面临的大中小企业利益如何平衡问题；其“城建三法”的出台，则是由于城市环境问题日益突出而需要对零售业发展提出规制。因此，各国的经济运行环境不同，面临的问题也就不同，从而，零售市场规制的目的、对象与内容就会有较大差异。
（二）规制作用的对象不同
正由于中西零售市场规制出台的背景不同、要解决的问题不同，因此，中西方零售市场规制作用的对象也不同。我国自1992年零售市场对外试点开放至今，或者至少到2004年底，应该说，我国对零售市场规制的主要目的在于保护本土零售业，规制作用的对象主要是外资企业及其行为。通过对外资进入在时间、地点、经营范围等方面的约束，为本土零售企业提供了一个可向竞争对手学习、适应并提高的机会，同时还达到了对本土零售业实施保护的目的。
西方主要发达国家出于对中小企业保护，或者出于对城市规划与建设的需要，或者出于对传统文化保护的目的等等，其规制作用的对象是所有企业，并不是直接针对某类企业如外资企业而进行的制度设计。比如，日本的零售市场规制设计主要是为保护中小零售企业利益；美国及其他大多数西方国家则是为了土地利用和城市建设与规划等，但它们都在客观上起到了保护本国零售产业的作用，也同时对外资筑起了很高的市场进入壁垒。
若从服务贸易自由化视角来评价这两种规制设计，显然，前者效果直接且明显，但容易产生争议，对零售市场已完全开放的我国来说已无可能；后者效果间接且不明显，但符合国际通行的做法。因此，就我国来说，如何根据零售业面临的问题，以市场经济下一般零售企业及其行为规制为对象，同时在客观上还可达到保护零售产业安全的效果，这应是我国未来相当长一段时期内思考零售业规制问题的基本出发点。
（三）规制的形式不同
针对商业存在的壁垒形式，一般有两大类：市场准入限制和经营限制。在市场准入方面主要表现为禁止外国服务提供商进入本国开业或者是限制外国服务提供者的数量、服务交易的数量、股权参与比例等。所谓经营限制，是指政府对外国服务提供者进入本国市场后不给予国民待遇的方法，以削弱其在本国的竞争力和赢利能力[4]（P439）。这种经营限制一方面表现为非国民待遇，如在国家标准设立、审批程序、政府采购、外汇管制等方面对外国和本国服务提供者实行差别待遇，以此达到削弱或者抵消外国服务提供者竞争优势的目的[5]；另一方面表现为政府对本国服务提供者提供优惠措施，具体包括财政补贴、优惠贷款和减免税收等手段，以扶持本国服务业的发展，使外国服务提供者处于不利的竞争地位[4]（P439）。就国际范围内的服务贸易实践来看，随着服务贸易协议的签订，以开业权进行限制的方式在国际上面临越来越大的压力，而经营限制由于具有极强的“弹性”，正日益成为服务贸易保护的一种十分重要的形式。显然，零售业作为服务类行业，经营限制这种壁垒形式更能在客观上起到对本土零售业加以保护的作用。经营限制不仅具有弹性，而且隐蔽，因为它是在统一国民待遇下的经营限制，从而往往使外资的反击难以入手。尤其是“审批程序”这个无形壁垒，其对外资市场进入的杀伤力更强。日本《大店法》以及《城建法》的实施就是最好的例证。这也正是大多西方发达国家为什么乐于采取经营限制的内在原因。
而就我国来看，1992—2004年，对外资商业存在的壁垒主要是以市场准入规制为主；2004年之后，在市场准入规制基本消除之后，新的市场规制还没有完全建立起来，面对外资的强势扩张，我国零售产业安全问题日益凸显。
因此，未来我国零售业保护问题依然是零售市场规制设计的重要出发点，问题在于如何规制。作为商业存在壁垒的重要手段之一的经营限制，无论从其操作的弹性上、隐蔽性上来看，还是从可行性来考虑，统一国民待遇下的经营限制应成为我国零售业保护壁垒设计的主要形式。
（四）国内法规体系完善程度不同
中西方零售市场规制的出台背景差异比较大，其法律运行的机制也表现出较大的差异。从我国来看，由于还正处于由计划经济向市场经济转型的过程中，国内法规体系还不够健全与完善，而西方发达国家却拥有完善的法规体系，而这正符合了服务贸易保护要求的基本属性。这是因为，服务产品的生产与消费具有同一性，使得国际服务贸易的发生并不受一国贸易政策，即关税或非关税措施的控制，而主要是通过国内政策的调整对服务贸易的发展规模加以控制。所以，要建立健全国内相关行业的政策法规，通过完善的国内法规体系从客观上形成对外资进入的屏障作用。
在这方面，日本的指导思想非常明确。杨圣明、冯雷两位学者在20世纪90年代考察日本后就提出问题：日本在20世纪60至70年代，在许多行业就已经取消了对外资进入的限制，也就是说，在对待外资的国内政策方面，基本上实现了国民待遇，对外资企业既不存在什么特殊的限制，也没有什么特殊的照顾，但是，为什么外资进入日本国内市场的规模还相当小呢？最后，他们发现原因之一是其国内政策的完备性与严肃性。其在国民待遇的基本原则下，制定了较为严格的国内行业政策，不论是国内企业还是外资企业，都必须按照既定的国内政策进行运作，一律不搞特殊。这就既满足了世界贸易组织实施自由贸易的原则要求，又能够根据本国的实际情况，通过对行业发展规模的国内政策控制，适度地开放国际服务贸易[6]。而就我国情况来看，国内行业政策的建立与发达国家相比还有很大差距，而我国零售业又需要予以适度保护。因此，学习西方发达国家经验，制定较为严格的行业政策，才有可能解决这一两难问题。
（五）正式规制之外的影响因素不同
从中西方零售业保护的运行机制来看，我国主要是以政府为主的各级、各种官方组织在发挥作用；而西方的行业协会、消费者协会等民间组织的力量强大，而且发挥作用的效果好。比如在日本，要想开设一个新的流通企业或新建一个店铺，都需要经过一个较为严格的审批过程，其中包括广泛征求同行业和所在社区民间团体的意见。如果同行业或社区对新店表示疑虑，申请就会被搁置下来。这种机制为政府间接地控制服务贸易的开放度提供了方便，而又不违背世界贸易组织的原则。这在其他西方国家也是同样。比如在德国，各个行业几乎都有自己的协会组织。这些协会组织，尤其是商业领域、服务业领域注册的协会在其行业的发展、法律法规的制定，以及促进内外交流、提供信息等方面都发挥着重要的作用。再比如英国，外资企业要进入本区域市场，必须先申请成为本区域甚至全国性的相关行业组织的会员。这种以私法理论指导下产生的行业规定，成为市场准入与退出程序的组成部分[7]。而从我国来看，行业协会组织在经济运行中的作用还并未显现出来，部分原因在于并未在审批程序上给予其法律地位有关。因此，要想使商业存在壁垒的经营限制方式运行有效，商业惯例以及行业协会组织在其中的地位与作用不可忽视。
二、中西零售业保护政策的相同之处
（一）都着眼于企业及其行为的约束与规制
关于这一点，无论是从我国1992年零售市场对外试点开放以来的零售业保护政策的设计特点来看，还是从西方主要发达国家零售业政策的特点来看，都是着眼于企业及其行为的约束与规制来进行政策设计。这一点似乎是不言而喻的。在市场经济条件下，企业是市场活动的主体，行业政策或市场规制以企业及其行为为实施对象则是必然的。这里之所以要如此加以强调，是因为，我国理论界在讨论我国零售产业安全风险防范问题时，很少基于微观视角，即从企业层面来思考这一问题。比如，对零售业风险形成的微观机理到底是什么，如何能够有效约束与规范企业行为，以及其资源与能力的关键点在哪里等等问题缺乏深入的研究，从而在零售产业安全评价与预警指标体系的设计上，主要着重于中观层面与宏观层面的指标设计，从而在实践中难以真正观察到风险源，显然也就难以起到风险防范的作用。因此，只有着眼于微观即企业层面来研究零售业保护问题，才能抓住问题的要害与关键，才能使约束与规制有效。
（二）都着力于企业资源与能力的约束与规制
无论是从日本还是从美国与德国等其他西方国家来看，其具体的行业政策虽有差异，但最终都是对零售企业发展的关键资源与能力实施约束与控制。实际上，也只有对企业的关键资源与能力进行约束与控制，才能有效地削弱其竞争优势或在一定程度上抵消其竞争优势。所谓零售业的关键资源与能力，据上分析已知，实际就是优质店铺地址资源及其规模经济实现能力（其单店规模经济、连锁分店的复制所获得公司规模经济）。如果能有效地对优质店铺资源进行约束与控制，就能有效地约束与控制其连锁分店的无限扩张，则其竞争优势必然受到削弱与抵消。
我国1992年以后的零售业保护政策之所以有效，正是因为有效地调控了其经营范围、经营地点，且约束了其连锁经营的规模经济优势，从而为本土零售业赢得了成长的时间与空间；日本之所以能有效地将外资挡于国门之外，也是由于《大店法》以及后来的“城建三法”直接约束了零售业的单店规模经济，约束了连锁分店的野性扩张自由，从而才起到了对本土零售企业的保护作用；美国及其他国家也如是。其成功之处都在于着眼对企业发展与扩张的关键资源与能力的约束与调控。
三、建立与完善我国零售产业保护制度的对策
（一）将零售产业安全风险防范作为零售市场重要的制度安排
2004年之后，我国零售市场完全对外资开放，也就是说，针对外资的商业存在壁垒限制完全消除，不管是市场准入壁垒还是非国民待遇承诺都完全消除。这时，对于我国零售市场规制来说，意味着要从商业存在壁垒向市场壁垒过渡。因为，对于一个主权国来说，市场开放并不意味着完全放弃市场规制。实际上，从我国零售市场对外开放的过渡期开始，商业存在壁垒已悄然向市场壁垒过渡。
所谓市场壁垒，在一般意义上是指，在完全统一的国民待遇下，依据现代市场经济规则而形成的市场进入壁垒。这种意义上的市场进入壁垒，根据现代产业组织理论可知，一般由以下因素构成：规模经济壁垒、产品差异壁垒、相对费用壁垒和行政法规壁垒。若从上述四项壁垒因素来看，应该说，随着我国零售市场对外开放的逐步深入，我国零售业由竞争性行业向垄断竞争性行业过渡，尤其是随着外资进入力度的加大，上述四种市场壁垒因素正悄然发生着改变，且改变的趋势是一般意义上的市场准入门槛在日趋提高，在某种意义上也可以说是相对于本土零售企业的市场准入门槛在日益提高。
在我国零售市场试点开放以来直到今天，虽然外资零售业在总量上并不占主导地位，但在新兴业态上，如大型超市、大卖场上，其实际影响力是不可低估的。在这些业态上的市场进入壁垒逐步以外资为准，或者说，在这些行业的市场进入标准正逐步由外资所拥有的竞争优势所主导。比如，其以先进的信息技术为依托的现代物流与供应链管理、连锁经营的规模经济效应、现代经营技术的投入等等，这些经营要素若不具备，是无法与外资大型零售超市相抗衡的。因此，正是从这个意义上来说，零售业领域里的逆向市场进入壁垒，即相对于本土零售企业的零售市场进入壁垒正悄然趋高。
但从我国零售市场规制建设来看，应该说，还没有完成从针对外资的商业存在壁垒的规制模式向市场经济下的市场规制模式的转变。这可从2004年之后我国零售市场规制的政策与法规设计的情况中显现出来。针对零售市场完全开放的零售市场规制没有出台，这也正是人们对零售产业安全产生忧虑的主要原因之一。因此，在未来相当长的一段时间内，我国零售业保护问题，或者说零售产业安全问题依然严峻，零售产业安全风险防范仍应作为我国零售市场规制设计的重要制度安排。
（二）完善市场经济下的国内零售业立法，加强零售产业安全的制度保障
具体到国内零售业立法的内容还需专门研究，但通过以上分析与讨论，对于零售业政策或规制的设计方向应已清楚，即建立与完善以经营限制为主的国内零售业政策体系。这种经营限制的手段与立法内容很多，既包括直接针对企业竞争行为的立法或政策，还包括间接针对经营行为控制的立法或政策。比如，在德国，就有为保证企业之间的公平竞争而颁布实施的一系列法律，诸如《反不正当竞争法》（Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb）、《折扣法》（Rabatt-gesetz）、《赠品法》（Zugabeverordung）等。根据《反不正当竞争法》规定，企业不得做不符合实际情况的广告宣传。《赠品法》和《折扣法》规定，不可赠送顾客太多的礼物以变相降价。同时，规定只有在以下情况可给予折扣：最终用户现金付款，最多可获得3%的折扣；一次性采购金额高，可给予通行的数量折扣（Mengennachlass）；公司员工折扣（Personalnachlass）。除此之外，还有《商场营业时间法》，以对零售和批发企业的营业时间进行限定。该法律规定，除火车站、机场、加油站等场所的商店外，其余商场只能在法定时间营业。
在西方国家，除了上述对企业经营行为的直接限制与约束的立法或政策之外，还有一些约束与限制是通过城市建设与城市规划的相关立法来体现的。仍以德国为例，若拟投资于批发、零售业，建立大型零售或批发市场，则须遵循《建筑使用法规》（Baunutzungs-verordung），当地的建筑局将对建筑方案进行审批，审批的标准包括以下因素：建筑计划、开发费用、对环境的影响等。另外，新成立的商场不得损害市内已有零售企业的利益，对其形成排挤性竞争，等等。对于我国来说，目前正面临城市化过程，如何通过城市规划与土地有效利用，以及传统文化保护等方面的相关立法与政策来对企业行为进行约束与规制，已成为迫切的现实课题。
（三）确立商业惯例与商业协会的法律地位，提升零售产业安全的机制屏障
首先，零售业规制问题，实际是个利益关系的平衡问题。因此，代表各方利益的组织与团体一定要有充分的发言权，这样才能在相互制衡中形成相对公正、客观的规制政策。这在西方发达国家，由于其市场经济发展相对成熟，从而各种行业协会、消费者协会以及商业惯例等一套有利于市场经济运行的机制要素都很健全，从而可避免一些错误的发生。比如，早在几年前，当普尔斯马特在我国过度扩张，从而引起债权人和业界的声讨以后，人们才奇怪地发现，号称零售业巨头的普尔斯马特居然在美国本土没有一家超级市场。于是有人就感慨说，如果我们零售业行业协会的职能是健全的，相信普尔斯马特的行为一定逃不过协会的内部监管。所以，在我国加入世界贸易组织以后，目前国内的市场秩序、行业秩序的维持是一个非常紧迫的问题，仅靠政府的监管和单方决策难以解决根本问题，迫切需要行业协会发挥其应有的职能作用[8]。虽然近年来我国行业协会无论在数量还是所起作用方面都较过去有了较大的改观，但若与发达国家行业协会在经济运行中所发挥的作用相比，其差距仍是十分明显的。
其次，由于我国行业协会基本是由政府催生，依附于主管局、行政性公司或由它转变而来的集团公司，其带有很强的行政色彩，从而使得行业协会过度依赖于政府，缺乏独立性。不少协会的工作只是延伸了部分政府职能，工作人员大多为原政府成员，从思维方式到工作方式仍带着行政机关的痕迹，协会缺乏主观能动性，不主动寻求职能上的突破，为企业服务的意识明显不足；行业协会的职能主要还停留在信息交流、岗位培训等有限的范围内。当然，究其原因是多方面的，除了行业协会在拓宽职能上没有下工夫外，政府在委托一些行业协会办理某些事项时，往往没有正式的手续，随意性很大也是其重要原因。不同行业协会的职能强弱差距也较大。为促进行业协会的建设和发展，目前各地在有关行业协会的法制建设方面也作了一定的有益的尝试。其中上海市是最为先行的城市之一，已经出台了地方性法规和一些政府规章，但是以法律的形式对行业协会的性质、功能、结构、成立、准入、活动范围、经营方式、权利与义务、法律责任、与政府和会员的关系等内容作出系统规定还不太现实。因此，制定全国性的《行业协会法》或者《行业协会条例》的立法工作应该引起全国人大和国务院的重视，从而从法律上确立商业惯例与商业协会的法律地位，使其真正在保护零售业安全方面发挥作用。
①来源：借道并购，外资加紧包抄国内零售业，http://www.linkshop.com.cn/web/archives/2010/141453.shtml,2010-08-28.
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