论旅游规划监理制度的构建，本文主要内容关键词为：制度论文,旅游论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
旅游规划作为指导地区或企业旅游发展的纲领性文件，重要性不可置疑。不幸的是，在当前编制的大量旅游规划中，出现了大量脱离实际，缺乏可操作性的旅游规划。“纸上画画，墙上挂挂”，质量问题比较突出。形成这种局面的原因是多元的，许多学者对此也作了大量的论述。真知灼见，时有所闻。但是，许多见解囿于旅游业一隅，没有认识旅游规划编制的一些基本特性，未能从更宽广的视野考究旅游规划编制，缺乏对旅游规划编制特性的深刻理解。因此，政策建议隔靴搔痒也就在所难免。本文拟从旅游规划编制的一些根本性质出发，从一个更宽广的角度对这个问题进行审视。
二、旅游规划编制的一些性质
在旅游规划编制过程中，有2个基本主体：规划业主和规划编制方。规划业主可能是各级政府，也可能是希望开发旅游产品的各类企业。规划编制方则可能是取得旅游规划设计单位资质的各类机构。由于规划业主和规划编制方的地位和人员构成不同，使得旅游规划的编制呈现出如下一些性质：
（一）信息不对称。在旅游规划编制过程中，存在严重的信息不对称。这在业主与规划编制方之间、业主与规划作用社区之间以及规划编制方与规划作用社区之间都有突出表现。限于篇幅，下面着重对业主与规划编制方之间的信息不对称进行分析。
业主与编制方之间的信息不对称非常明显。对业主而言，虽然他们参与旅游业发展的热情很高，但是由于时间、精力、专业等方面的局限无法实际参与到旅游规划的具体编制过程中去。一个普遍存在的现象是，业主对旅游业的认识比较肤浅和片面，甚至存在许多常识性的错误。比如，有些业主缺少旅游规划的分类知识，不能区分旅游总体规划、旅游控制性规划和旅游建设性规划之间的区别，因此往往在规划方征求业主意见时提出许多让旅游专家们哭笑不得的要求。对旅游规划编制方而言，尽管他们拥有人力资源和专业方面的优势，但是在很多情况下只能借助业主提供的便利才能开展旅游规划，而这种便利对规划是否成功影响极大。以一个地方的旅游发展总体规划为例，需要业主提供的基础资料至少包括数据类、图形类和文字类3种。其中数据类资料包括该地近年的社会经济状况，尤其是当地的旅游业发展数据；图形类包括该地的行政区划图、城市规划图、现有导游图和地形图等等；而文字类资料包括该地的地方志、相关画册、法规文件、重大决策、领导讲话、相关资料（如历年来对该地资源产品的文字性描述、评价、感受）等等。所有这些相关基础资料，需要许多旅游规划方面的知识才能甄别提供。业主显然缺乏这方面的资料和能力。更糟糕的是，由于这样那样的原因，业主对一些重要信息故意隐瞒或有所保留，旅游规划编制方难以理解规划业主的实际想法。从而不能保证基础资料的质量和及时性，严重影响了旅游规划编制的进度和质量。
以上分析假定旅游规划编制方是完美的，没有考虑其中蕴含的道德风险。实际上，由于信息不对称，道德风险是不可避免的。一方面，业主不可能占有充分有效的信息，也不可能总在第一时间、第一地点通过现场准确观察、及时获悉旅游规划编制方工作态度、工作方式等细节。另一方面，旅游规划方借助于自身的专业和组织优势所决定的信息优势，倾向于在规划编制过程中采用缩减田野调查时间、简化规划程序以及提供虚假信息等手段偷工减料，达到为自身谋取不正当利益的目的。
另外，在旅游规划市场上，相关、有效、及时的旅游规划信息资料是业主做出判断选择的基石，是业主了解旅游规划设计单位，进行投资决策的主要参考。但是，由于信息不对称，业主缺乏足够的甄别能力，难以对旅游规划单位及其产品的优势做出适当的评价，很可能将宝贵资源注入到某些“低质”规划单位（当然，国家旅游局认定的旅游规划设计单位资质，在相当程度上减少了信息不对称。但单一的举措并不足以把信息不对称的影响限制在一个足够满意的范围内。），获得低质或劣质的旅游规划产品。因此，在这种决策条件下，业主往往面临着极大风险。为最大限度的减少损失，业主偏向于对旅游规划产品作较低的评价，同时支付相对比较低的规划费用。这样，“优质”规划单位只有2种结局：要么被“淘汰出局”，放弃在旅游规划市场上竞争；要么“随波逐流”，提供缩水低质的旅游规划产品。长此以往，在旅游规划市场竞争的全是“低质”的旅游规划单位，提供的全是“低质”的旅游产品。由信息不对称引起的旅游规划市场逆向选择，使信息传导机制产生了异化，从而导致了旅游规划市场的失灵。
（二）利益的多向性。在旅游规划编制过程中，业主与旅游规划设计单位作为相互独立的个体，利益并不总是一致的。而且双方都是在约束条件下的效用最大化者。我们可以列出业主与旅游规划编制方在编制旅游规划中不同的利益取向：
第一，业主。如前所述，旅游规划的业主组成极为复杂。可能是某一级政府，也可能是希望开发旅游产品的各类企业。业主性质的不同决定了其利益取向的千变万化。如果旅游规划的业主是某一级政府，那么其开展旅游规划的目标包括促进规范当地的旅游业发展、立项引资和显示政绩等等。可以看出，业主的动机非常复杂，这种复杂的动机决定了业主与旅游规划编制方间沟通的困难。
第二，旅游规划编制方。旅游规划编制方的组成相对比较单纯，基本是取得旅游规划设计单位资质的各类机构。这些单位的目的也相对单纯，以获取最大利润为出发点，间或有些机构也利用规划机会开展旅游研究。
不同的价值取向决定了个体的行为模式。在这两个独立个体中，旅游规划编制方可以在许多可供选择的行动中选择一项预定的行动，该行动既会影响自身的收益，也会影响业主的收益。比如，旅游规划编制方可以选择少做田野调查的方式编制旅游规划。这会导致两个后果。一个是减少了旅游规划编制方的成本，增加了利润；一个是降低了旅游规划的质量，侵害了业主的利益。当然，业主也并非无所作为，业主具有付酬能力并拥有规定付酬方式和数量的权力，即业主在委托规划编制方选择其行为之前就与其确定了某种合同，该合同明确规定旅游规划编制方的报酬是委托人观察其行为结果的函数。不幸的是，业主的这种“作为”受到许多方面的限制。按照经济学的委托——代理关系理论，旅游规划设计单位具有信息优势，为代理人。而业主不具有信息优势，为委托人。由于信息不对称，当代理人的成果同时取决于其努力程度和不由其主观意志决定的各种客观因素，而且2种因素对委托人来说无法完全区分时，也无法有效进行监督。这样，代理人可能会产生偷赖、搭便车等机会主义行为，从而损害委托人的利益。在旅游规划编制中也是如此。由于业主与旅游规划编制方利益的多向性（也称激励不相容），旅游规划编制方不可能完全站在业主的立场上从事旅游规划编制。且他们之间所掌握的信息处于不对称状态。也就是说，业主不能直接观察评价旅游规划编制方的具体行为，从而在相当程度上失去了对旅游规划成果有效评价的话语权。
三、建立旅游规划监理制度的分析
信息不对称和利益的多向性，导致了旅游规划市场的失灵。为了尽可能的限制和缩减旅游规划市场失灵的程度和范围，人们见仁见智。国家旅游局主持的旅游规划设计单位资质认定，就为旅游规划市场提供了有用的信息，在一定程度上消除了市场失灵。但是，当前实施的旅游规划设计单位资质认定，有它的缺陷：
第一，旅游规划设计单位资质认定，重点在时点而不是时段。国家旅游局认定的旅游规划设计单位资质，表明获得认定的单位拥有开展旅游规划活动的资源和能力，为业主寻找合格的旅游规划编制方提供了便利。可是，旅游规划设计单位资质认定的重点在时点而不是时段。也就是说，一旦旅游规划编制方获得了旅游规划设计单位资质，对它的监督管理就流于形式。在整个旅游规划编制过程中，信息不对称现象没有大的改观，对旅游规划编制方的监督不力，业主依然处于信息弱势。在自身利益最大化和缺乏监督的双重驱动下，道德风险的发生不可避免。旅游规划编制方会采取种种手段，包括不正当手段来降低成本，提高利润。长此以往，恪守信誉，坚持提供高质量旅游规划产品的单位会逐渐失去可持续发展的基础，要么同流合污，要么被逐出场，“劣币驱逐良币”的现象也不可避免。
第二，旅游规划设计单位资质认定，提供的信息缺乏弹性。国家旅游局开展的旅游规划设计单位资质认定，提供的是标准化的信息。也就是说，资质认定只表明获得单位达到了一定标准，但是对该单位的具体情况却语焉不详。如前所述，业主的利益取向千差万别，而旅游规划编制方的优势劣势也不尽相同。要在相对较短的时间内获取高质量的旅游规划成果，必须寻求一个优势劣势符合业主利益取向的旅游规划编制单位。而旅游规划设计单位资质认定恰恰不能够针对业主的需求，提供有关旅游规划单位的个性化信息。
因此，仅仅依靠旅游规划设计单位资质认定，是不能足够满意地解决旅游规划市场中的信息不对称问题的。在旅游规划市场中，我们可以考虑建立旅游规划监理制度来解决。2003年，学者林越英就提出建立旅游规划监理制度的对策，但是没有深入分析。在这里可以对旅游规划监理定义如下：针对具体的旅游规划编制，独立专业的旅游规划监理机构受业主的委托和授权，依据国家法律法规、旅游规划合同、旅游规划监理合同及其他相关文件，代表业主对旅游规划编制实施的微观监督管理。旅游规划监理制度，就是在旅游规划市场上引入旅游规划监理，发挥旅游规划监理机构信息中介和监督管理作用的制度。
旅游规划监理机构，应该具有独立、专业的双重性质。独立针对旅游规划监理机构的地位而言，指旅游规划监理机构与旅游规划编制方独立。这种独立既是形式上的，也是实质上的。所谓形式上独立，是指旅游规划监理方与旅游规划编制方的名称不同、机构不同、人员不同（对利益相关人士实行回避制度），诸如此类。所谓实质上独立，是指旅游规划监理方与旅游规划编制方没有任何的利益纠葛。只有独立，旅游规划监理机构才能取信于人，拥有足够的权威，获得市场上的广泛承认。专业针对旅游规划监理机构的能力而言。旅游规划监理机构必须拥有完善的信息平台、畅通的资讯渠道，并且有一批经过多年培养、掌握大量监理和旅游规划专业知识、积累了丰富从业经验的工作人员。从本质上说，旅游规划监理机构是所谓“信息经纪人”，他们专业化的优势，有利于信息不对称的克服。同时，可以获取信息生产上的规模效应，有利于旅游规划交易信息成本的降低，为自身的可持续发展创造条件。可以看出，旅游规划监理机构是依靠其良好的形象和强大的专业能力谋求生存和发展的。
旅游规划监理制度，要求业主先选择一家旅游规划监理机构，委托该机构作业主的全权代理。在旅游规划监理机构与业主进行良好沟通，明了业主意图的基础上，由机构代表业主选择资质合格，技术能力强，管理水平高，信誉可靠的旅游规划单位，如设计旅游规划招投标方案选择旅游规划单位，并对旅游规划编制的全过程进行监督管理。在旅游规划编制前期、中期、后期以及规划编制完成之后，旅游规划监理机构都可以提供服务。当业主提出概念性的规划要求后，整个旅游规划的管理都可由旅游规划监理机构提供，包括旅游规划单位的选定，旅游规划详细要求的提供，旅游规划相关资料的提供、旅游规划进度控制、旅游规划成果的初步审定等等。
旅游规划监理制度的实施，将会形成“业主、旅游规划编制机构、旅游规划监理机构”三方的合同关系。这时，业主与旅游规划编制机构的单一委托——代理关系转化成业主与旅游规划编制机构的委托——代理关系和业主与旅游规划监理机构委托——代理关系并存的状态，它们之间的演变如图1所示：
图1 旅游规划市场主体关系演变图
可以看到，在旅游规划监理制度实施前，旅游规划市场由业主与旅游规划编制机构组成，它们之间的关系是委托——代理关系；旅游规划监理制度实施后，旅游规划监理机构参与进来，旅游规划市场呈现出一种新的格局。业主既与旅游规划编制机构是委托——代理关系，与旅游规划监理机构的关系也是委托代理关系。而旅游规划监理机构与旅游规划编制机构之间的关系是所谓“监督被监督——协作关系”。
形成第二个委托——代理关系的原因是为了消除原先旅游规划市场的信息不对称，遏制信息不对称所造成的逆向选择和道德风险。但是，在业主与旅游规划监理机构之间的委托——代理关系中，同样存在信息不对称，同样可能存在逆向选择和道德风险。谁来监督监督者？在老问题得到解决之前，我们是否会陷入另一个类似的陷阱呢？
如果简单采用当前我国工程建设监理的取费方法，即百分比法（按照旅游规划标的的一定百分比取费），那么，利益的多向性不能解决，激励不相容依然存在，我们的所有努力只会付之流水。对此可以具体分析：在旅游规划监理方的报酬为一个常数时，这个常数与监理方在监理过程中所用时间、精力等与努力水平相联系的因素并不相关。当监理方的成本随其所用时间、精力的增加而递增时，其收益并不随之递增。为了获得利润的最大化，旅游规划监理方拥有“偷懒”的内在动力。与此同时，由于监理方对自己的行动具有信息优势，业主也无法有效观测到监理方的行动，旅游规划监理方拥有实现“偷懒”的条件，进而损害业主的利益。因此，在设计旅游规划监理制度时，必须考虑解决激励不相容的问题。按照委托——代理理论，业主必须提供一个具有激励机制的合同，使旅游规划监理方的报酬与其努力程度挂钩，即旅游规划监理的报酬不应该是一个常数，而应该是监理方努力水平的函数。业主除了为旅游规划监理方设置固定取费部分，还应该在监理方的报酬里面设置激励部分。也就是说，业主应该让渡一部分剩余索取权给监理方，使其获得与其努力监督所带来的收益正相关。比如，根据监理方在监理过程中所发现的旅游规划编制方“偷工减料”的金额设置一个比例，作为对监理方的奖励。这样，监理报酬将由两部分构成：固定取费部分和努力监督带来额外收益的一部分。这样，旅游规划监理方由于努力程度的增加所带来的效用损失将由为业主带来收益的一部分所弥补，并略有剩余。如果这个具有激励机制的合同足够完善，业主与旅游规划监理方的利益紧紧绑在一起，逆向选择和道德风险将失去生长的土壤。
四、结语
旅游规划市场中的信息不对称，严重影响了旅游规划的质量水准。为了消除这些信息不对称，可以委托专业的旅游规划监理机构监督规划方的行为，这就形成了业主与旅游规划监理机构之间的委托——代理关系。通过具有激励机制的合同，可以解决二者的激励不相容问题，从而获取如下利益：
第一，缩小业主与旅游规划编制方的信息差距，弱化两者的信息不对称，减少规划方的逆向选择和道德风险。
第二，通过旅游规划监理方相关规划信息的专业化规模化生产，提升旅游规划市场的效率。